Begreppet larmbehandling – en fördjupad analys Inledning Inledning

Utredningen har ansett att larmbehandlingens olika aktiviteter och delmoment och dess praktiska innebörd har behövt analyseras.

Detta eftersom det ytterst handlar om att lägga fast dels en bild av vad larmbehandlingen ytterst är och vilka olika aktiviteter och del-moment den kan anses innefatta, dels en roll- och ansvarsfördel-ning mellan den nationella alarmeringsfunktionen och hjälporganen som förbättrar samordningen av samhällets alarmeringstjänst så långt som möjligt. Detta för att enskildas möjligheter att snabbt och säkert få kontakt med polis, statlig och kommunal räddningstjänst och ambulanssjukvård för effektiva hjälpinsatser i en nödsituation ska säkerställas.

I detta sammanhang har utredningen haft att ta hänsyn till det krav som ställs i direktivet att hjälporganen även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmerings-funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvars-områden³⁵ liksom EU-rättens krav.

Vad menas med larmbehandling?

Den fördjupade analysen har tagit sin utgångspunkt i beskriv-ningen i direktivet till 112-utredbeskriv-ningen av hur regeringen ser på begreppet larmbehandling och de aktiviteter och delmoment som innefattas. Begreppet har också analyserats i ljuset av hur Alarmer-ingstjänstutredningen såg på begreppet samt remissinstansernas synpunkter och vad som framkommit under utredningens arbete och vid kontakter med främst SOS Alarm och hjälporganen.

I direktivet anges att med larmbehandling avses:

35 a. dir. s. 6.

• ta emot larm,

• inhämta information från hjälpsökande,

• bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner,

• förmedla larmet och sin bedömning av händelsen,

• besluta om att inleda och att leda insatser.

Det bör noteras att analysen nedan har tagit sin utgångspunkt i mottagning av larm via ett röstsamtal eller något som jämställas med ett röstsamtal (exempelvis texttelefon eller SMS från funk-tionshindrade) även om det är klart att larm redan i dag kan tas emot även på andra sätt. Majoriteten av de larm som kommer in är dock röstsamtal.

Ta emot larm

Att ta emot larm på nödnummer 112 eller annan larmväg handlar om mottagning av larm. Den närmare innebörden och avgränsningen av vad som närmare avses med larm på nödnummer 112 och larm på annan larmväg behandlas i kapitel 8.

Både alarmeringsavtalet och Alarmeringstjänstutredningen be-skriver att det i mottagningen av ett larm ingår att göra någon form av en första sortering av det som kommer in för att identifiera situationen (vad som inträffat) och vilket/vilka hjälporgan som efterfrågas, var händelsen inträffat (positionering) och bekräfta kontaktuppgifter.³⁶ Redan i detta skede kan det hända att mot-tagande SOS-operatör kan konstatera att någon t.ex. helt enkelt

”ringt fel”.

I det avtal som ett hjälporgan har i dag med SOS Alarm regleras vad som ska ske efter den första sorteringen och hjälporganen har även överenskommelser med SOS Alarm om i vilka fall SOS Alarm kan hänvisa hjälpsökande vidare till andra kontaktvägar (exempelvis till polisen). Dessa förhållanden behöver författningsregleras

36 Jfr alarmeringsavtalets beskrivning av SOS-tjänsten i Bilaga 6 (s. 3 s. 9) och SOU 2013:33 s. 190 och 192.

över och här har utredningen haft att beakta att direktivet³⁷ anger att den nationella alarmeringsfunktionen inte ska ges befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden. Utredningen har tolkat det som att det är för hjälporganen – främst i speciallagstift-ningen – reglerade befogenheter som åsyftas. Att hjälporganen därut-över i dag genom särskilda därut-överenskommelser kan komma därut-överens med SOS Alarm om att genomföra i stort sett hela larmbehand-lingen (fullständig larmbehandling) eller enbart vissa aktiviteter eller delmoment i larmbehandlingen är en annan sak. Till detta åter-kommer utredningen i kapitel 8.

Inhämta information från hjälpsökande

Efter mottagning och en första sortering av det som kommit in på nödnummer 112 eller annan larmväg behöver mer information inhämtas från den hjälpsökande i syfte att få en klarare bild av vad som hänt. Möjlighet kan finnas att under denna aktivitet eller detta delmoment inhämta information även på andra sätt eller från annan källa än från den hjälpsökande. Att inhämta information från hjälpsökande handlar, vid t.ex. ett telefonsamtal och det som kan jämställas med telefonsamtal, om att fortsätta intervjun efter mot-tagningen. I alarmeringsavtalet beskrivs detta som att, i de fall hjälporgan träffat avtal om det med SOS Alarm, det genomförs en mer fullständig intervju. Även Alarmeringstjänstutredningen har en liknande beskrivning.

Under den fortsatta intervjun ställer larmoperatören fördjupade frågor avseende inträffad händelse och normalt sett har larmopera-tören tillgång till ett tekniskt besluts- eller bedömningsstöd. Syftet med den fortsatta intervjun är att kunna ge berört hjälporgan ett så bra underlag som möjligt inför en bedömning av det inträffade (in-klusive prioritering med avseende på allvar och angelägenhetsgrad).

Under den fortsatta intervjun finns i dag möjligheten att koppla in berört eller berörda hjälporgan och/eller annan sakkunskap (t.ex.

sjuksköterska, läkare, Giftinformationscentralen) på vad som kallas medlyssning vilket också beskrivs av både

37 a. dir. s. 6.

ningen och i utredningens direktiv.³⁸ Vid medlyssningen kan berört hjälporgan hjälpa till med vilka frågor som behöver belysas under intervjun. Den närmare innebörden, ansvaret och förutsättningarna för medlyssning utvecklas närmare i kapitel 8.

Bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner

Efter att information har inhämtats från den hjälpsökande kan och behöver händelsen bedömas.

I alarmeringsavtalet nämns att SOS Alarm ska utföra prioritering men endast i de fall särskilda överenskommelser träffats om detta mellan hjälporganet och SOS Alarm. Finns ingen sådan överens-kommelse så görs prioriteringen av hjälporganet självt. Alarmerings-tjänstutredningen uttryckte att det skulle vara en uppgift för Alarmer-ingsmyndigheten att prioritera händelsen utifrån beslutsstöd och riktlinjer.³⁹

SOS Alarm har i dag olika besluts-/bedömningsstöd till sin hjälp under intervjuer och gör sin bedömning av händelsen utifrån dessa stöd. Bedömningen rör frågor som behovet av ett hjälporgans resurser, vilka behov som den nödställde har (kategori av hjälp-resurser) och hur skyndsamt behovet är (prioritering). Behovet och skyndsamheten kan ändras snabbt under en händelse och då behö-ver kanske en ny bedömning göras och ett ärende t.ex. omprioriteras.

Vilken kategori av hjälpresurser som kan eller ska sättas in vid en hjälpinsats skiljer sig rent faktiskt åt regionalt och lokalt i landet. Tidpunkt på dygnet för en händelse, väderförhållanden och andra händelser påverkar också en hjälpinsats genomförande.

När det gäller prioritering av en hjälpsökandes behov har de olika hjälporganen i dag egna och olika sätt att dela in skyndsamhets-nivåer. Vården följer Socialstyrelsens föreskrifter om ambulans-sjukvård (SOSFS 2009:10) med prioriteringsgrad 1–3, medan Poli-sen har fler prioriteringsgrader. Inom vården kan det även råda regionala skillnader i vilka symtom som ligger till grund för de olika prioriteringarna. Även Sjö- och flygräddningscentralen (JRCC) har sin egen indelning där de i stället klassificerar ärenden.

38 a. dir. s. 10.

39 a. bet. s. 28 f., 190–192 och 217 f.

I utredningens direktiv talas om larmplaner och övriga instruk-tioner men det anges inte mer precist vad som avses med dessa. Det framgår dock att det avses sådant som hjälporganen har tagit fram och försett SOS Alarm med. Utredningen har tolkat direktivet som att det är regeringens avsikt att hjälporganen vid behov ska förse den nationella alarmeringsfunktionen med dessa.

Alarmeringsavtalet innehåller inte uttrycket larmplaner och övriga instruktioner. Alarmeringstjänstutredningen talade om larmplaner och övriga anvisningar samt om beslutstöd och anvisningar. Enligt Alarmeringstjänstutredningen skulle kommuner och landsting även fortsättningsvis utforma sina egna larmplaner och andra besluts-underlag även om utredningen såg det som en viktig utveck-lingsfråga att förenhetliga och harmonisera beslutsstöd och rutiner för larmbehandling. Det är heller inte alla hjälporgan som använder sig av sådana. Utredningen delar bedömningen att det finns behov av ett utvecklingsarbete framöver för att skapa större enhetlighet när det gäller larmplaner och övriga instruktioner.

Förmedla larmet och sin bedömning av händelsen

I utredningens direktiv talas om att den nationella alarmerings-funktionen ska bedöma händelsen i enlighet med hjälporganens larmplaner och övriga instruktioner för att därefter förmedla larmet och sin bedömning av händelsen till hjälporganen.⁴⁰ Alarmerings-tjänstutredningen hade i sitt betänkande ett förslag med liknande formulering i de fall det rörde sig om en nödsituation och bedöm-des kräva omedelbara insatser. Mot denna bakgrund kan skriv-ningen i utredskriv-ningens direktiv uppfattas som att den nationella alarmeringsfunktionen ska fatta beslut som rör frågor om behov av hjälpinsatser samt behovets skyndsamhet och att det ska vara ett obligatorium för hjälporganen att överlåta denna bedömning till den nationella alarmeringsfunktionen. I alarmeringsavtalet finns ingen liknande skrivning.

Frågan är alltså om direktiven ska tolkas så att det i praktiken innebär att det ska vara en skyldighet för hjälporganen att lämna larmplaner och övriga instruktioner till den nationella

40 a. dir. s. 6.

funktionen och att funktionen utifrån dessa ska ha befogenhet att bedöma händelsen. Något som talar emot en sådan tolkning är att det i direktiven även anges att hjälporganen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nöd-vändigt eller ändamålsenligt att ge den nationella alarmeringsfunk-tionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.

När det gäller denna fråga har utredningen under arbetet erfarit att dessa anser att en sådan ordning inte är förenlig med kravet att de även fortsättningsvis ska ha full bestämmanderätt över sina resur-ser. Det uppfattas snarast som en inskränkning i hjälporganens rådighet över sina resurser. Det finns inte heller bland hjälporganen en enhetlig syn på vad larmplan är för något och det är inte ens alla hjälporgan som anser sig använda larmplaner i dag. Själva bedöm-ningen av händelsen måste enligt hjälporganen, bl.a. av kompetensskäl, ligga kvar i hjälporganens hand. Om den nationella alarmerings-funktionen ska genomföra en bedömning av händelsen så förut-sätter det att hjälporganet genom avtal gett funktionen ett sådant uppdrag i enlighet med den ordning som gäller i dag.

Vid samråd med hjälporganen, experter och sakkunniga har utredningen mött en tolkning som går ut på följande. Om den nationella alarmeringsfunktionens skulle ges en lagstadgad rätt att förmedla ett larm och bedömning av händelsen så skulle det inte inkräkta på hjälporganens bestämmanderätt över resurserna och beslutanderätt om att inleda en hjälpinsats utan ses som ett förslag från den nationella alarmeringsfunktionen. Hjälporganen skulle vid varje enskilt tillfälle skulle kunna välja att acceptera eller inte acceptera en utlarmning.

Den kritik som utredningen mött mot en sådan tolkning är att en sådan ordning skulle innebära en chimär bestämmanderätt och beslutanderätt för hjälporganen eftersom det rör sig om tidskritiska beslut som kräver en överblick över det totala resursläget för att kunna fatta och att det skulle krävas att varje hjälporgan själva bygger upp larmcentraler för att göra en omprövning av funk-tionens ”förslag”. En sådan ordning förutsätter att det hos hjälp-organen finns någon som har mandatet att ”tacka nej” – något som i dag inte finns inom ambulanssjukvården.

Utredningen kan sammanfattningsvis konstatera att direktivens beskrivning av larmbehandling när det gäller att den nationella

alarmeringsfunktionen ska ”förmedla larmet och sin bedömning av händelsen” kan uppfattas som motsägelsefull i förhållande till andra skrivningar i direktiven. I dessa skrivningar uttrycks det att det är hjälporganen som ska besluta om att inleda och leda hjälpinsatser, att hjälporganen ska ha full bestämmanderätt över sina resurser och att det varken är nödvändigt eller ändamålsenligt att ge funktionen befogenheter inom hjälporganens nuvarande ansvarsområden.

Utredningen har mot denna bakgrund valt att inte använda uttrycket bedöma händelsen utan har i stället valt att beskriva det som ska göras av den nationella alarmeringsfunktionen efter att larm kommit in som en första sortering. Denna görs efter att larm har kommit in. Detta i syfte att bl.a. ta reda på vad som hänt, var det hänt och att utifrån det få en bild av vilket eller vilka hjälporgan som bör kopplas in för att eventuellt göra en hjälpinsats. Under denna första sortering ska det enligt utredningens mening vara en skyldighet för hjälporganen att medlyssna om och när den nationella alarmeringsfunktionen bedömer det som väsentligt och så begär. Detta utvecklas närmare i kapitel 8.

Att inleda och att leda hjälpinsatser

Efter att en händelse är bedömd närmar sig läget då en hjälpinsats ska beslutas, inledas, resurser utlarmas och ledas. I utredningens direk-tiv sägs att hjälporganen även i fortsättningen ska ha till uppgift att besluta om att inleda och leda hjälpinsatserna. Beslutanderätten i dessa frågor ska med andra ord vara förbehållen hjälporganen. Att det kan finnas en möjlighet att ge den nationella alarmeringsfunk-tionen i uppdrag att verkställa ett beslut om att inleda en hjälp-insats behandlar utredningen närmare i avsnitt 8.8.

När det i Alarmeringstjänstutredningens betänkande talas om att förmedla larm och bedömning så sägs också att det kan ske en utlarmning av hjälporgan. Alarmeringstjänstutredningen menade att det i normalfallet skulle vara Alarmeringsmyndigheten som fattar beslut om åtgärd, dvs. utlarmning.⁴¹ Alarmeringsavtalet använ-der i detta sammanhang begreppet utalarmering. Alarmeringstjänst-utredningen beskriver att det därefter behöver ske ett verkställande

41 a. bet. s. 193.

av utlarmning medan alarmeringsavtalet även använder begreppet dirigering. De hjälporgan som behövs för att genomföra en hjälp-insats behöver dirigeras.

För utlarmning och dirigering har SOS Alarm i dag ibland larm-planer från hjälporganen till sin hjälp och dessa beskriver vilka resurser som ska sättas in för olika händelser. I dirigeringen ingår att fördela ut uppdraget på lämplig resurs.

Alarmeringstjänstutredningen ansåg att det kunde vara antingen Alarmeringsmyndigheten eller hjälporganen själva som skulle an-svara för verkställandet av utlarmningen. Möjligheten skulle finnas för ansvariga hjälporgan att uppdra åt Alarmeringsmyndigheten att utföra dirigering.⁴²

5.6.6 Utredningens definition av begreppet larmbehandling