Femstegsmodellen innebär en organisatorisk innovation där det finns delar i kommunal samordnad varudistribution eller mer specifikt i Ystad-Österlen- modellen, som använts som benchmarking för upphandling av näringslivets trans- porter. Affärsmodellen samordnad varudistribution utgår från kommunen som transportköpare och inte från kommunen som trafikregelerande myndighet, där kommunerna står för 5,5 procent av livsmedelsinköpen i Sverige (Konkurrens-verket, 2011b:63). Från den första affärsmodellen för samordnad varudistribution utvecklades Ystad-Österlenmodellen med aktionsforskning genom en deltagar-orienterad fallstudie där forskare-innovatör deltog aktivt med att tolka, beskriva och förändra inköpsprocessen (jmfr. Moen, 2013). Utvecklingsarbetet sker sedan i metodiska steg där utgången inte är given på förhand. Därför skall betydelsen av benchmarking till offentlig sektor och Ystad-Österlenmodellen inte undervärderas. En upphandlingsmodell som baseras på ruttoptimering reducerar trafikarbetet med upp till 25 procent, vilket var fallet både i transportflödet i fallstudien och för Ystad-Österlenmodellen.
Figur 10 Handlingsgång och regelverk vid tillämpning av Lagen om offentlig upphandling (LOU).
(Konkurrensverket, 2012:10)
Som bakgrund utgör en hörnpelare i EU-samarbetet gemensamma upphandlings-regler inom offentlig sektor för att säkerställa fri rörlighet för varor och tjänster på EU:s inre marknad. Lagen om offentlig upphandling (LOU) innebär ett betydligt mer rigoröst regelverk för kommuners upphandling av varor och tjänster jämfört med näringslivets upphandlingar. LOU utgör det svenska regelverket för fri- handelsprinciperna inom EU-fördraget, med ”principen om likabehandling” där alla leverantörer oavsett geografisk hemvist inom EU skall ha möjlighet att delta, vidare den så kallade ”icke-diskrimineringsklausulen” som förbjuder att för- frågningsunderlaget riktar sig till enskilda leverantörer, samt ”principen om trans- parens” som innebär att det råder öppenhet vad gäller information och förutsätt-ningar att delta under hela upphandlingsprocessen (Konkurrensverket, 2011a). Upphandlingsprocessen åskådliggörs i Figur 10 och följer en strikt kvalificerings-ordning som startar med en behovsanalys som sammanställs till ett förfrågnings-underlag och sedan annonseras upphandlingen. Leverantörer får tid att besvara kraven, ta fram prisuppgifter och sammanställa svaren till ett anbud. Därefter vid- tar anbudsprövning med utvärdering och tilldelning av kontrakt, men med en avtals- spärr som innebär att leverantörer kan ifrågasätta tilldelningsbeslutet. Under hela utvecklingsarbetet med Ystad-Österlenmodellen fanns risken att affärsmodellen i slutändan kunde bli överprövad inom ramen för LOU. Upphandlingen kom också att överprövas där tilldelningsbeslutet ifrågasattes, men Förvaltningsrätten i Malmö avslog begäran utan att pröva fallet (Moen, 2013). Avslutningsvis resulterar upphandlingen i kontraktskrivning så att leverans av upphandlad vara eller tjänst kan påbörjas för en fastställd avtalsperiod.
Planering Upphandlingsprocessen Avtalsperiod
Behovsanalys Förfrågnings-underlag
Uteslutning av
leverantörer Kvalificering av leverantörer Tilldelning av kontrakt (utvärdering av anbud)
Avtalsspärr Uppföljning
Annons
En pedagogisk förklaring som beskriver skillnaden mellan Borlängemodellen som bygger på transportbranschens gängse affärsmodell vid samordnad varudistri-bution och den utveckling som sker med Ystad-Österlenmodellen, utgår från det förfrågningsunderlag (FFU) som anbudsgivare har att ta ställning till i en upp-handling. Vid traditionell upphandling utgörs FFU av en sammanställning av leveransadresser med leveransfrekvens per vecka och beräknade volymer i form av lastbärare som statistiskt underlag. Det saknas affärskritisk information om hur och när leveranser sker eller annan form av transportplanering, som utgör en lika svår uppgift att beräkna för endera parten. Men inte desto mindre krävs ett ansvars- tagande för logistikfunktionen som regleras i avtal och det är det frågan gäller. Vem skall ytterst ansvara för planeringen av transporttjänsten? I Borlängemodellen beräknar transportföretaget resursbehovet av antal fordon och planerar körrutter som del av anbudsgivningen. I Ystad-Österlenmodellen sker planeringen i före-skrivande led som del av det FFU som upprättas av transportköparen, där anbuds-givare har att ta ställning till sekvenserade körrutter med simulerade kilometer och timmar.
När transportköparen överlåter planeringen till transportföretaget förväntas transportflödet optimeras utifrån transportköparens behov. Behovet definieras som krav på leveransprecision eller ”Just-in-time” leveranser inom exempelvis storskalig tillverkningsindustri. Det som kan ifrågasättas är huruvida planering och uppföljning från transportföretagets sida designeras transportköparens behov i försörjningskedjan, eller finns i avtalet klausuler eller luckor där transportföre-taget kan prioritera den egna verksamheten. I fallet kommunal samordnad varu-distribution utgör krav på maximal samlastning med andra varuägares gods en sådan klausul med fri tolkningsrätt. Transportbranschen har hävdat att sam- lastning krävs för att optimera fyllnadsgraden annars blir transporten dyrare och ineffektiv ur miljösynpunkt. Det är dock en sanning med modifikation som ut- manas i Ystad-Österlenmodellen. Vid digital planering med ruttoptimering simu- leras körrutter där stopptiden vid varje leveransadress utgör primär begränsande faktor, inte fordonets fyllnadsgrad. Med ruttoptimering kan behovet av antal fordon minimeras genom både last- och ruttoptimering som maximerar fyllnads-graden i statiska körrutter med fasta leveranstider och som inte ger utrymme för andra varuägares gods.
En resursoptimerad upphandling utgår från att transportplaneringen upprättas av kommunen och ingår som del av FFU som anbudsgivare har att ta ställning till. Figur 11 visar Ystad-Österlenkommunernas webbgränssnitt i upphandlingsverkty-get Visma TendSign för anbud av distributionscentral, terminalhantering och fordon. Offentlig sektor har kommit betydligt längre med elektronisk upphandling jämfört med det privata näringslivet där Visma TendSign (www.tendsign.com/ upphandlingsverktyg/) är marknadsledande inom kommunal förvaltning. Hela upphandlingsprocessen kan beskrivas utifrån de tre rudimentära stegen med för- frågningsunderlag, anbud och kontraktsskrivande i Figur 8 (Rogerson et al., 2014).
Figur 11 Prismodul för anbudsgivning i upphandlingsverktyget Visma TendSign. Gränssnitt för
Ystad-Österlen kommunernas resursoptimerade upphandlingsunderlag, med pris per kilometer och arbetstimme, samt pris per kg transporterat gods (Moen, 2013:520)
Förfrågningsunderlag; I steg ett genomförs simuleringar i ett ruttoptimerings-
verktyg som definierar transportbehovet. Förarbetet till simuleringar är av största vikt och utgår från kartläggning av leveransadresser, stopptider och volymer för intransporter av existerande transportflöden. Det simulerade resultatet utgör vad som benämnts för ett resursoptimerat upphandlingsunderlag med sekvenserade leveransadresser i körrutter, antal fordonskilometer och antal timmar-minuter per körrutt, samt ett kilopris för godset.
Anbud; I det andra steget anger anbudsgivaren ett pris per kilometer resp. arbetad
timme samt ett kg-pris för transporterat gods, där lägsta anbud som möter upp mot angivna kvalitetskrav vinner kontraktet i enlighet med LOU. Eftersom kommun- ernas miljömål med minskad miljöbelastning prioriterades, angavs i prismodulen tre simulerade alternativ för en terminal lokaliserad till resp. kommuns centralort. Konkret anger anbudsgivare prisuppgifter i prismodulen i Figur 11, där offererade priser multipliceras med simulerade ingångsvärden för resp. terminallokalisering och skalas upp till en årskostnad där anbuden kan jämföras med varandra. Som framgår erhöll Ystad lägsta värden i kraft av befolkningstyngdpunkten med cirka hälften av de tre kommunernas invånare inom Ystad kommun. Därmed också hälften av varuleveranser till skolor, förskolor, äldreboende och tekniska enheter. En lokalisering till Simrishamn straffas miljömässigt eftersom terminalen ligger 40 kilometer från befolkningstyngdpunkten med betydligt längre matarsträckor till leveransadresser som följd. Genom simuleringar utgör Ystad det miljövänlig-aste alternativet och erhåller därmed vad kan kallas för en miljörabatt som speglar kommunernas miljömålsarbete.
Kontraktsskrivande; I ett tredje steg används det pris som transportföretaget
offererar även som faktureringsunderlag vid omvänd fakturering. Omvänd i den bemärkelsen att kommunen genom fordonsövervakning registrerar trafikarbetet och anger för transportföretaget vad som skall faktureras utifrån registrerade
Prismodul för samordnad varudistribution
Pris för körsträcka: km/vecka Antal pris Delsumma
-Ystad 780,61 0
-Tomelilla 845,8 0
-Simrishamn 1042,46 0
Pris per timme/vecka
-Ystad 43,38 0
-Tomelilla 45,08 0
-Simrishamn 47,25 0
Pris per mottaget kg gods per vecka 37 000 0
Summa 0
Årskostnad (summa*50 veckor) 0
Färgkodning
=Anbudsgivaren fyller i =Formel
=Kommunen anger siffror =Slutresultat
Detta belopp införs förfrågningsunder-lagets prisavsnitt 1.9.2. av kommunen. i Endast ett av dessa alternativ väljes beroende på var DC placeras Endast ett av dessa alternativ väljes beroende på var DC placeras
kilometer, arbetade timmar och transporterad vikt. Affärsmodellen skiljer sig från transportbranschens gängse affärsmodell med ett enhetspris per leverans alt. ett fast pris per åttatimmars arbetsdag.
Centralt i Ystad-Österlenmodellen utgör att öka kommunens beställarkompetens som transportköpare, där generellt kommuner saknar beställarkompetens för upphandling av godstransporter (Braic et al., 2012)såväl som expertkunskap för kommunen som trafikreglerande myndighet (Lindholm, 2012). Ett relevant nyckel- tal för hur tydligt FFU uppfattas av anbudsgivarna utgör spridningen på inkomna anbud, det vill säga skillnaden från det högsta till det lägsta anbudet. I den upp-handling som baserades på Ystad-Österlenmodellen inkom fyra anbud från 2,643 miljoner kronor till 3,263 miljoner kronor, det vill säga att det högsta budet var 23 procent högre än det lägsta anbudet (Moen, 2013:525). Som jämförelse utgör Halmstads kommuns upphandling 2012 efter Borlängemodellen, där det högsta budet på 9,238 miljoner kronor var 143 procent högre jämfört med lägsta budet på 3,814 miljoner kronor, en anmärkningsvärd spridning där det lägsta budet i sig var lägre än skillnaden mellan högsta och lägsta bud (ibid:526).
Ystad-Österlenmodellen innebär att kommunen erhåller högre beställarkompetens och blir tydligare i sitt erbjudande med ruttoptimering som ger fördefinierade kör- rutter med tid, körsträcka och sekvensering, jämfört med endast ett underlag med registerinformation för anbudsgivarna att ta ställning till. Ystad-Österlenmodellen visade att förutsättningar och affärsmodell hade godtagits av transportbranschen och lämnade anbud låg nära i offererat pris, en indikation på att kommunen som upphandlande myndighet uppvisar hög beställarkompetens. I Halmstad kommuns upphandling kan man säga att varken transportköparen (kommunen) eller trans-portföretagen hade en aning om vad priset skulle bli i slutändan, eller vad som utgjorde ett rimligt pris. Med Ystad-Österlenmodellen och ökad beställarkompe-tens säkerställer kommunen de egna miljömålen genom att ta makten över plane-ring och uppföljning, vilket innebar ett trendbrott gentemot Borlängemodellen som speglar transportbranschens affärsmodell där kommunen helt förlitar sig på transportföretagets logistikkunskaper.
Med Ystad-Österlenmodellen som förebild utgår Femstegsmodellen från en resurs- optimerad upphandling för näringslivets transportköpare. Utmärkande är att båda parter har tillgång till ett mätbart upphandlingsunderlag som utgör resursbehovet för antal fordon, körsträcka och körtid. Så tillvida liknar Femstegsmodellen en upphandling med konkurrenspräglad dialog (KPD) inom ramen för LOU, ett upp- handlingsförfarande som inrättades 2010 (Kammarkollegiet, 2010). I en KPD-upphandling väljs två eller tre leverantörer ut i ett tidigt skede som utifrån en förutbestämd instruktion får demonstrera sina produkter, lösningar eller förslag. KPD används bland annat vid IT- och teknikupphandlingar där det är svårt för anbudsgivaren att specificera en kravbild. På så vis blir upphandlingsprocessen transparent och inte som i transportbranschens traditionella affärsmodell att makten över planering och uppföljning förbehålls transportföretaget.
Att transportföretaget äger transportplaneringen utmanas således i Ystad-Österlen- modellen som utgår från att kommunen som transportköpare sitter på makten över planering och uppföljning. En benchmarking till näringslivets upphandling utgår från en nulägesanalys av befintliga körrutter med stopptider och volymer för att beräkna fordonens fyllnadsgrad, en datafångst som företrädesvis utförs med fordonsövervakning. Därefter sker ruttoptimering av körrutter med kilometer och timmar som underlag vid en open book förhandling mellan parter (se Figur 15). För att upphandlingsunderlaget skall vara relevant med leveranstider, leverans-dagar och antal lastbärare krävs korrekta indata, att simuleringen med ruttoptime-ring blir trovärdig och inte ifrågasätts av anbudsgivare. Vid avancerade upphand-lingar som Ystad-Österlenmodellen eller Femstegsmodellen, blir förarbetet och datafångst väl så viktigt som själva upphandlingsprocessen (Andersson & Norr-man, 2002).