Forskning och utveckling inom området urbana godstransporter består av två komponenter, dels ett fysiskt ramverk i form av existerande markanvändning med bostäder, vägar, industriområden, handel och offentlig verksamhet, dels dynamiska flöden av person- och godstransporter som konstant rör sig i den bebyggda miljön. En bakgrund finns att hämta från projektet Den Goda Staden, ett samverkans- projekt åren 2005-2010 mellan kommuner, myndigheter och forskarsamhället (Vägverket, 2006). FoU-arbetet startades med olika infallsvinklar för att nå en hållbar utveckling, såsom stadsmiljö, trafikplanering, hållbart resande, kollektiv-trafik och godstransporter. Målsättningen inom projektet för urbana godstrans-porter var att identifiera, kategorisera och analysera åtgärder som benämns som ”innovativ varudistribution i tätort”. Urbana godstransporter har på 2000-talet blivit synonymt med det internationella begreppet citylogistik, med lösningar som på kort och lång sikt kan effektivisera transportsystemet. Citylogistik definieras som åtgärder och styrmedel som tillämpas av lokala myndigheter eller utgår från ett regelverk som tvingar transportsektorn till ett förändrat beteende, alt. genom FoU-initiativ och projekt som leder till klimateffektivare transporter på frivillig basis (Anderson et al., 2005).
Som i många fall var ambitionsnivån hög för Den Goda Staden medan resultatet blev mer av en pappersprodukt med litteraturgenomgång och sammanfattning av ämnesdomänet (Vägverket, 2009a), samt en exempelsamling på vad som benämns som innovativa åtgärder inom varudistribution i tätort (Vägverket, 2009b). Ett viktigt bidrag var en modell över de val som intressenter står inför med direkt applicerbarhet på problembilden i studien, se Figur 2. Åtgärderna till höger känne- tecknas av konventionella regler och styrmedel som bestäms genom myndighets-utövning på olika nivåer, medan åtgärderna till vänster visar företagens möjlighet att förändra inköpsbeteende för logistik- och transporttjänster. Politiska åtgärder på kommunal nivå har främst handlat om att införa regelverk som inkluderar miljözoner, utsläppskrav på fordon, volymrestriktioner för ökad fyllnadgrad, vägavgifter, trängselavgifter, parkerings- och lastzonsbegränsningar samt tids-restriktioner när varudistribution får ske (Quak, 2015).
Figur 2 Innovativ varudistribution i tätort, ett delprojekt i samverkansprojektet Den Goda Staden.
(Vägverket, 2009a:8).
För näringslivet handlar det om åtgärder av strategisk karaktär med syfte att effektivisera transportplanering, affärsmodellens betydelse mot ett effektivare sätt att beställa och få varor levererade, samt ytterst förändrade affärsmodeller i rutan längst till vänster med ”samordning, samlastning, samt ruttplanering” av gods-transporter. Det som är direkt applicerbart i föreliggande studie och som föregår digital planering och konsolidering av gods, utgör åtgärder som rör inköpsbete-ende, val av affärsmodell (distributionsteknik) samt experiment med förändrade tidsfönster för distributionen (tidläggning av sändningar). Även om inköpsbeteen-det av logistik- och transporttjänster utgår från en upphandlingsprocess, saknades den diskussionen helt i projektet. Som exempel på förändrat inköpsbeteende lyftes fram ett projekt med strukturerade beställningsrutiner som minskade antalet leveranser med 41 procent per månad till deltagande företag i Göteborgsstads-delen Lundby under åren 2001–2005 (Axelsson, 2006). Ett annat exempel av positiva effekter var ”off-peak” leveranser i Stockholmsstadsdelen Östermalm som visade att miljöbelastningen vid distribution kvällstid jämfört med distribu-tion dagtid beräknades minska med med drygt 20 procent per fordon (Blinge och Franzén, 2007).
I ett internationellt perspektiv har endast ett fåtal av de FoU-satsningar och pilot- projekt som bedrivits inom området citylogistik uppnått en bestående eller hållbar utveckling. Rent konkret innebär det att när FoU-finansieringen upphör har även förändringsarbetet avslutats. I en holländsk studie ingick 106 FoU-projekt med fokus på citylogistik från hela EU med syftet att undersöka huruvida projekten implementerats, samt projektens livslängd med utgångspunkt från en hållbar utveckling av stadsmiljön (Quak, 2008). Utvärderingen visade att antalet genom-förda insatser som levde upp till förväntat resultat var begränsat. Endast 24 procent av projekten hade genomförts i praktiken vilket definierades som ett steg längre än experimentstadiet. Totalt ansågs mindre än 10 procent av projekten ha resulterat i hållbara och duplicerbara lösningar, vilket får ställas i relation till pilot och FoU-kostnader. Det visar på komplexiteten i frågan när ett krav utgör att förändra beteendet bland aktörer.
Detsamma gäller när det FoU-arbete som bedrivits i Sverige analyseras, som trots flera decennier av statligt finansierad forskning kring citylogistik och urbana
INNOVATIV VARUDISTRIBUTION I TÄTORT
La ga r o ch re gle r
Fysisk planering samt
utformning och design
av infrastruktur -Inköpsbeteende logistik och transporttjänster Va l a v d ist rib uti on ste kn ik Tid läg gn in g a v s än dn in ga r s Samordning, samlastning, amt ruttplanering l Företags förändringar och investeringar i ogistik- och transportsystem
Offentliga förändringar och investeringar Beslutsfattande organ Åtgärder
godstransporter inte lyckats leverera nödvändiga incitament och regelverk som leder till ökad transporteffektivitet och hållbara affärsmodeller. Det är framförallt två utvecklingsprojekt som nämns som föregångsförsök inom citylogistik i Sverige, dels SAMTRA-projektet i Uppsala som genomfördes kring millennieskifte (Ljung-berg et al. 2002), dels SAMLIC-projektet i Linköping som realiserades i början på 2000-talet (Fors & Fredholm, 2005). I båda fallen var förväntningarna ”skyhöga” och betydande FoU-insatser allokeras med genomförandeplaner, dokumentation och uppföljning. Projekten mottogs väl initialt, men antal aktörer som deltog var lågt och uppföljning visade på bristande intresse från aktörers sida utan närmare förklaring eller analys varför (Vägverket, 2009a).
Linköpings pilotprojekt visade på starka resultat som talade för en näringslivssam-verkan. Genom samordning av transporterna kunde vart tredje fordon (35 procent) plockas bort genom bättre resursutnyttjande med högre fyllnadsgrad, samtidigt som trafikarbetet för citydistributionen kunde minskas med 54 procent och tidsvinster vid lastkaj med 20 procent (Eriksson et al. 2006). Ett problem var avsaknaden av digital planering och ruttoptimeringsverktyg där Linköpings- piloten utgick från en zonindelning med manuell planering, ändock påvisades ökad transporteffektivitet. Uppsalastudien var väl kartlagd och en efterföljande studie påvisade stor potential (Gebresenbet et al. 2011), samtidigt kom en upp-följare som utgick från SAMLIC zonindelning (Hammarström, 2011), men båda var fortfarande projekt på experimentstadiet. Med viss självrannsakan samman-fattade SAMTRA-studien problematiken med varför projekt för en samordning av varuleveranser genom näringslivssamverkan inte klarar av övergången från experi- mentstadiet till att stå på egna ben, genom att peka på olika styrmedel för en för- ändring som tvingande åtgärder när det inte sker på frivillig väg;
För att en förändring skall kunna genomföras i praktiken krävs att den blir konkurrensmässig på marknaden. Exempel på styrmedel som kan användas är infartsavgifter för tunga distributionsfordon, restriktioner för vissa fordons-typer att passera in till centrala delar av staden. Ett slags ”miljölicens”, kopplad till krav på fordon och fyllnadsgrad, skulle kunna ge fördelar i form av tillgång till lastzoner och lossningsplatser. (Gebresenbet et al, 2002:60).
Det är därför anmärkningsvärt att en alternativ systemlösning – såsom ett tvingade regelverk till konsolidering och samlastning för att höja fyllnadsgraden med kommunen som en aktiv part – inte undersökts och testats inom ramen för FoU- finansiering. Men vem som äger problemet råder det delade uppfattningar om. Från transportbranschens sida anger man att det saknas incitament för närings-livssamverkan när den förväntas ske på frivillig väg vilket kan vara en korrekt uppfattning med branschens ögon. Men vad som egentligen behöver utredas som incitament är styrmedel (som i ovan citat) som får varumottagare och butiksägare att gå samman i en samdistributionslösning, likt den som sker inom offentlig för- valtning med samordnad varudistribution. På en fråga om varuförsörjningen i tät- orter svarar en företrädare för branschen:
Om budbilar i City? Det är inte rimligt att det kommer 75 lastbilar en vanlig dag till en ICA-butik mitt i stan. En bil för varje leverantör. Det vore bättre om alla körde till en terminal utanför stan där alla varor packades ihop, så att det kan gå fullastade bilar till butiken. Men det sker inte om inte politikerna visar mod och bestämmer att vi måste hitta ett sådant system. (Genborg, 2012).
För att tala i klartext, transportföretagen har väntat på uppdrag inom ramen för en ny affärsmodell där man är väl medveten om problemet med godstrafikens ökade negativa miljöpåverkan och trycket utifrån, men man är också fullt medveten om att det blir betydligt mindre transportuppdrag och därmed saknas incitament för nya lösningar. Av de många näringslivssamverkansprojekt som utretts, planerats och initierats under 2000-talet var det endast ett som överlevde experiment- stadiet, O-centralen (Omlastningscentralen) för livsmedelstransporter i Gamla
stan i Stockholm som startades upp 2004. Men värt att notera, ledningen för det privata initiativet O-centralen förordar även att kommunen tar en mer operativ roll och driver på utvecklingen.
O-centralen fick startbidrag av EU. Idag drivs projektet kommersiellt. Livsmedels- leverantörerna betalar en avgift för att lasta av vid terminalen. De vinner tid och slipper besvär.
– Intäkterna ger en svag ekonomisk täckning. Jag driver det här för att jag vill se något hända och bidra till en hållbar utveckling. Idag går de flesta lastbilar i Stockholm långt ifrån fyllda. Det är slöseri med bränsle, det skadar miljön och skapar onödig trängsel, säger Cai Troedson, Vd för Home2You och den som kläckte idén. Han vill att fler omlastningscentraler byggs, då skulle Stockholms livsmedelsleveranser kunna klaras på samma sätt som i Gamla stan, genom samlastning på färre bilar, med hög fyllnadsgrad.
[…….]
– Men någon måste äga projektet och peka med hela handen. Jag tycker att Stockholm stad ska driva frågan, menar Troedson. (Fält, 2012)
Utgångspunkt har varit att när olika aktörers enskilda intressen vägs samman på en fri marknad så förutsätts som axiomatiskt grundpostulat att resultatet utgör ett optimerat transportsystem. Fullskaleförsöken med kommunal samordnad varu-distribution enligt Ystad-Österlenmodellen tyder på att det sannolikt förhåller sig precis tvärtom, det vill säga att det är först när samtliga aktörer tvingas in i ett gemensamt system som en optimering blir möjlig. Generellt har det funnits samhällsekonomiska drivkrafter men affärsmodeller har inte varit konkurrens-kraftiga ur ett företagsekonomiskt perspektiv. Konkret innebär det att en företags-ekonomisk kostnad belastar transportköparen, medan vinster och drivkrafter är av samhällsekonomisk karaktär såsom minskade CO2-utsläpp och ökad tillgänglighet i tätort. Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv har denna inställning varit kostsam eftersom företags- och samhällsekonomi går hand i hand. När trafikarbetet minskar och fyllnadsgraden ökar innebär det en lägre kostnad för transportköpare och högre lönsamhet för återstående transportföretag, samtidigt som den totala energieffektiviteten i transportsystemet ökar eftersom det krävs färre fordon för transporter av samma godsmängd.
Det har saknats en genomgripande granskning och analys av den FoU-verksamhet som bedrivits med det offentliga som anslagsgivare med avsikt att öka transport-effektiviteten vid urbana godstransporter, med påföljd att tekniska och organisato-riska innovationer sällan omsätts i policy, regelverk eller nya affärsmodeller (Quak
et al., 2014). I synnerhet gäller det ett transportköparperspektiv som medför ett
ställningstagande i känsliga frågor som förändrar maktbalansen mellan aktörer och som utgör fokus i studien. I stället har olika utredningar fortsatt förordat samma axiomatiska utgångspunkt att den fria marknaden skall reglera sig själv (Logistikforum, 2011; WSP, 2012). Det har funnits ett inneboende motstånd mot förändring inte bara från transportsektorn utan även i leverantörsledet. Trans-porter inom ramen för gängse affärsmodell med fri leverans utgör ett dolt påslag. Varuleverantörer och transportföretag ser ingen vinst för egen del i affärsupp-görelsen att förlora kontrollen eller öka transparensen i befintliga affärsmodeller resp. transporttjänster (Vägverket, 2008b; WSP, 2011).
Den affärsmodell som kommuner anammat med minskad miljöbelastning och ökad tillgänglighet borde även ge upphov till FoU som identifierar vad som krävs för samordning av näringslivets transporter. Utvärderingen av Den Goda Staden kom fram till att skattemedel kan användas till att långsiktigt styra upp och sam- ordna varuleveranser även för det privata näringslivet, eftersom det allmänna tjänar på att tung trafik tas bort från gator och trafikleder samt att koldioxid- utsläppen minskar (Vägverket, 2009a:17). En alternativ strategi skulle vara att kommunen som myndighet tar över och reglerar distributionen i tätortsbebyggelse,
det vill säga tar makten över logistiken för att tvinga fram en högre fyllnadsgrad. Det skulle innebära att leverantörer, varuägare, butiksinnehavare och fastighets-ägare genom näringslivssamverkan, juridiskt föreskrivs att delta på samma sätt som aktörer i affärsmodellen för kommunal samordnad varudistribution. Det finns redan politiska tankegångar i denna riktning exemplifierat med en motion i Riks- dagen.
Med tanke på de uppenbarligen mycket stora potentiella vinster – både sam-hällsekonomiskt och miljömässigt – som finns i en samordning av leveranser, finns det dock skäl att även överväga att ge kommuner möjlighet att inför krav om obligatorisk samordning av varudistribution även för icke-kommunala varumottagare inom delar eller hela kommunen. Om de kommunala erfaren-heterna från bl.a. Ystad-Österlen stämmer bör en sådan obligatorisk sam- ordning leda inte bara till betydligt färre transporter och lägre utsläpp i kommu-nen utan dessutom till totalt sett lägre transportkostnader och därmed förbätt-rad konkurrenskraft för de verksamheter som omfattas, vilket kan vara positivt inte bara för butiker i stadskärnor utan förmodligen i minst lika hög grad på landsbygden och i småorter. En bieffekt är sannolikt att möjligheterna för lokala leverantörer av i första hand livsmedel att konkurrera med storproducenter förbättras vilket har många fördelar för lokalsamhället. Mot denna bakgrund bör regeringen utreda förutsättningarna att införa en möjlighet för kommuner att införa obligatorisk samordning av varudistributionen till varumottagare inom del av kommun. (Svensson-Smith & Ling, 2015:11)
Hypotetiskt skulle kommunen kunna skapa förutsättningar för samverkan genom att stifta och etablera ”transporteffektivitetszoner” (jmfr. ”miljölicens” som före- slogs i SAMTRA-studien), det vill säga en utvidgning av de traditionella miljö-zonerna med regelverk för hur många fordon får trafikera ett vägsegment vid olika tidpunkter under ett dygn. En än mer direkt påverkan kan ske genom dynamiska restriktioner som skiftar under dygnets timmar kopplat till krav på registrering och övervakning av fyllnadsgraden för de fordon som distribuerar/hämtar upp gods på aktuellt vägsegment, inom transporteffektivitetszoner etc. Tätortsom-råden med stora utmaningar skulle kunna bli aktuella ur flera perspektiv såsom trängselproblematiken, känsliga stadsmiljöer eller för att minska CO2-utsläpp och emissioner. I dessa transporteffektivitetszoner skulle fastighetsägare, butiksinne-havare, transportörer, speditörer med flera, kunna åläggas att ansluta sig till ett samordnat distributionssystem för att minska antal distributionsfordon i området och därmed även miljöbelastningen och trängselproblematiken.
Transporteffektivitetszoner är inget nytt fenomen och förutom Uppsalastudien har begreppet som sådant använts i ett projekt i Göteborgs innerstad. Under mitten av 2000-talet fick distributionsfordon som garanterade en viss fyllnadsgrad eller leveranser till ett visst antal butiker, tillåtelse att använda kollektivkörfält och speciella lastzoner under överinseende av parkeringsvakter som bevakade att kriterier var uppfyllda (Ottosson, 2005). Genomförandet hade dock problem med ökad administration, manuella arbetsuppgifter och att deltagandet var frivilligt, men där krav på digital information i alla led mellan samtliga aktörer utgör en möjlighet att uppgradera hela konceptet. Det kan låta utopiskt i mitten av 2010- talet, men med fortsatt utveckling av informationsteknologi och mer sofistikerade metoder för datafångst blir det fullt möjligt inom en snar framtid. Problemen ligger på det organisatoriska planet där obligatorisk samordning skulle innebära att transportsektorn förlorar sin autonomitet över transportplanering och direkt-kontakten med varuägarna. En annan stötesten utgör krav på transparens och en övergripande kontrollfunktion på samma sätt som kollektivtrafik hanteras med fasta tidtabeller för körrutter. Uppsidan däremot är desto större där ökad fyllnads-grad ger ökad tillgänglighet genom betydligt färre lastbilar i omlopp och minskad miljöbelastning.