I detta avsnitt gör vi en fördjupad beskrivning av de identifierade konsekvenserna av åtgärdsförslaget. I ett räkneexempel beräknar vi samhällsekonomisk kostnad och nytta med insamling i materialströmmar för de effekter som går att kvantifiera i monetära enheter. Som underlag används resultat från SHARP-studien i Eskilstuna (Bilaga 5), tidigare underlagsmaterial samt tidigare litteratur om samhällsekono- miska effekter av materialåtervinning. Beräkningarna är översiktliga och bör ses som ett exempel på storleksordningen av kostnader och nytta, och inte som den definitiva samhällsekonomiska effekten av förändringen.
Ökad materialinsamling, ökade miljövinster
Följande moment syftar till att reda ut hur mycket mer plast och metall vi kan tän- kas få i återvinningen och vilken samhällsekonomisk nytta det innebär.
FÖRÄNDRINGAR AV INSAMLADE MÄNGDER I ESKILSTUNA UNDER FÖRSÖKSPERIODEN
Återvinningsbar plast och metall i restavfallet är antingen outsorterade förpack- ningar eller annat avfall av plast eller metall (som alltså inte är förpackningar). Det är den senare fraktionen som en förändring av dagens system är tänkt att påverka. Vi har dock valt att även räkna med den mängd annat återvinningsbart avfall som redan i dag lämnas på återvinningsstationer. Detta eftersom vi anser att det är en del av miljövinsten om systemet skulle ändras.
Sammansättningen på, och hur mycket hushållsavfall som genereras, i en viss kom- mun beror bl.a. på fördelningen mellan olika bostadstyper, konsumtionsmönster, och lokala insamlingssystem (se Tabell 2). Generellt gäller därför att resultat från enskilda
plockanalyser inte kan räknas om för att gälla hela landet, eller en annan kommun. För att ha underlag för konsekvensanalysen, det vill säga på något sätt kunna jämföra nyttor och kostnader, har vi gjort ett avsteg från denna regel. De teoretiska miljövins- terna med materialströmmar beräknar vi utifrån resultat från plockanalyser (Tabell 2), kombinerat med nationell avfallsstatistik (
Tabell 1).
Tabell 2 Sammansättning på säck- och kärlavfall (%). Vi har använt de fetstilta siff- rorna för beräkningar.
Blandat avfall (säck- och kärl) Dahlén, 20081) Petersen mfl, 20032) RVF, 20053) Eskilstuna, 2007 (villor) (%) (%) (%) Bioavfall 43 33 50 44 Glasförp 2 2,4 2,3 2,9 Plastförp 4 12 11 10 Metallförp 2 2,2 2,5 2,4 Pappersförp 8 14 7,7 6,4 Returpapper 6 9,9 7,8 5,9
∑Förpackningar och retur-
papper 22 40 31 28 Brännbart 19 19 13 23 Icke-brännbart 5 7 4,5 2,3 Övrig metall - - 0,9 1,3 Övrig plast - - 0,9 1,3 Farligt avfall 0,7 0,6 0,8 0,6
1) Dahlén (2008). Enbart hårda plastförpackningar 2) Petersen mfl. (2003). Analys av avfall le- vererat till Lidköpings värmeverk. Kan innehålla en del verksamhetsavfall. Ej kompenserad för fukt. 3) RVF Utveckling (2005:04).
Plockanalyser, redovisade i Tabell 2, är gjorda på säck- och kärlavfall (liksom de flesta plockanalyser som genomförs i Sverige). Säck- och kärlavfall motsvara nå- gon sorts restfraktion, det vill säga hushållsavfall utan förpackningar, returpapper, elavfall, matavfall osv. Vi har antagit att det motsvarar det avfall som går till för- bränning, alltså 250 kg/person och år.
Restavfallet innehåller ca 4 procent plastförpackningar och ca 1 procent annan plast. Andelen avfall av metall är 1 procent (Tabell 2). I Tabell 3 redovisar vi de teoretiska mängderna återvinningsbart avfall, inklusive det lämnat på återvinnings- station.
Det finns få plockanalyser gjorda på grovavfall (det som lämnas till återvinnings- centraler). Detta p.g.a. att storlek och ”säsongsvariationer” gör att grovavfallet är
svårare att både provta och göra statistiskt säkra analyser på. Siffrorna i Tabell 3 är därför osäkra.
Tabell 3 Teoretiska mängder plast och metall (per år). Beräknat på 250 kg restav- fall/person och år respektive uppgifter från FTI.
Säck- och kärlavfall Återvinningsstation
(kg/person) (ton för hela Sveri- ge)
(kg/person)23 (ton för hela Sverige)
Plastförpackningar 10 90 000 2
Metallförpackningar 5 45 000 2
Annan plast 2 20 000 0,2 1 773
Annan metall 2 20 000 0,1 886
Enligt Förpacknings- och tidningsinsamlingens plockanalyser består de övriga avfallet som lämnas till återvinningsstation främst av små plast föremål24, enligt plockanalyserna i Eskilstuna. Men i ett prov var 33 procent av icke-
förpackningar/det ovidkommande avfallet, tillverkat av annat än plast.
BERÄKNING AV MAXIMAL MILJÖVINST
Vi har beräknat de maximala miljövinsterna baserat på antagandet att det plast- och metallavfall (icke-förpackningar) som i dag läggs i restavfallet i och med insamling i materialströmmar istället kan återvinnas. Detta innebär att en översiktlig teoretisk potential för ökad återvinning kan beräknas för hela Sverige (även om denna blir mycket osäker på grund av det tveksamma i att generalisera Eskilstuna-försöket till hela Sverige). Resultatet kan dock ge en fingervisning om vilka storleksordningar det handlar om.
Sverige hade drygt 9 miljoner invånare vid årsskiftet 2007/0825. I restavfallet från dessa finns ca 1 procent annan plast respektive annan metall (Tabell 2). Det mot- svarar 2 kg per person år för respektive fraktion. Det betyder att det potentiellt skulle gå att öka återvinningen med 20 000 ton vardera för plast och metall.
De outsorterade förpackningarna motsvarar en potential att öka återvinningen med26 90 000 ton plast, respektive 45 000 ton metall, med samma beräkningsmetod (Tabell 3).
KTH utredde år 2007 till det föregående regeringsuppdraget angående material- strömmar besparingar med materialåtervinning jämfört med förbränning (KTH, 2007):
23
Enligt FTI är andelen icke-förpackningar ca 10 procent för metall och ca 20 procent för plast. Vi har antagit att hälften är ”rent” avfall som går att återvinna.
24
50-60 procent av ”övriga avfall“ lämnat till återvinningsstation enligt analyserna i Eskilstuna. 25
SCB, 2008-11-20, http://www.scb.se/templates/tableOrChart____78315.asp 26
• Energibesparingen med att återvinna plast är mycket varierande beroende på vilken sorts plast det gäller, från ingen alls till nästan 3000 kg CO2-
ekv/ton (Exempelvis är siffrorna för PET 140, PE 2700 respektive PP 900 kg CO2-ekv/ton). För att förenkla vidare beräkning av maximal mil-
jövinst antar vi att hela ökningen av återvunnen plast består av PE - plast.
Denna metod ger oss en skattning av de nyttor som ska ställas i relation till kostnaderna, för ändring till materialströmmar. Eftersom inte all plas- ten är PE, och delar av plasten inte går att materialåtervinna (p.g.a. för- oreningar eller inblandning av annat material), ger vårt antagande en överskattning av de teoretiska miljövinsterna. När vinsterna jämförs med kostnader, för att genomföra ändringen, måste man alltså vara medveten om att miljövinsterna i praktiken skiljer sig från beräknade maximala vinsterna.
• Att framställa aluminium från återvunnen råvara minskar energibehovet med upp till 95 procent jämfört med ny råvara. För stål är motsvarande siffra 75 procent. Detta innebär enligt KTH (2007) att en användning av återvunnen aluminium sparar 10000-13000 kg CO2-ekv/ton återvunnen
aluminium. För stål innebär det en besparing på 500 kg CO2-ekv/ton stål
För vidare beräkning antar vi att den tillkommande mängden återvunnen metall till hälften består av aluminium och till hälften stål.
Förutsatt att den ökade volymen insamlat material i sin helhet ersätter nytt material skulle det innebära en besparing på upp till ca 54 000 ton CO2-ekvivalenter för
plast respektive 120 000 ton CO2-ekvivalenter för metall (under förutsättningarna
ovan).
SIKA värderar utsläpp av växthusgaser till 1,50 kr per kg CO2-ekvivalent (SIKA,
200527). Det har uppskattats motsvara den koldioxidskatt som skulle behövas för att nå Sveriges miljömål inom klimatområdet. En sådan värdering tar alltså implicit hänsyn till miljökostnader som koldioxidutsläppen orsakar. I vårt räkneexempel innebär en sådan värdering att miljönyttan med materialströmsinsamling potentiellt kan uppgå till 260 miljoner kronor. I verkligheten blir nyttan lägre på grund av de förenklande antaganden som gjorts ovan.
Som jämförelse är den potentiella miljönyttan i de outsorterade förpackningarna (med samma beräkningsmetod) 240 000 ton CO2-ekvivalent från plast respektive
270 000 ton från metall. Det motsvarar med SIKAs värdering 760 miljoner kr.
Detta är dock en (eventuellt grov) överskattning eftersom alla outsorterade för-
27
SIKA, (2005a), Kalkylvärden och kalkylmetoder (ASEK): En sammanfattning av Verksgruppens rekommendationer 2005, SIKA PM 2005:16, Statens Institut för Kommunikationsanalys, Stockholm.
packningar inte består av PE-plast. Den uppskattade behandlingskostnaden för kommunerna att ta hand om denna fraktion är 500 mkr per år28.
28
Troligtvis minskade behandlingskostnader för restavfall
Kommunernas kostnad för behandling (framförallt förbränning) av säck- och kärlavfall minskar om en större andel material sorteras ut och materialåtervinns. Avfall Sverige uppger den genomsnittliga interna behandlingskostnaden vid för- bränningsanläggning till 500-1000 kr/ton (www.avfallsverige.se). Till detta kom- mer minskade transportkostnader för kommunerna, samt externa kostnader (miljö- kostnader förknippade med förbränning) vilka dock inte har skattats.
Om ökningen av total mängd insamlat material med anledning av förändringen till insamling i materialströmmar blir 40 000 ton, så motsvarar det som lägst en mins- kad kostnad för kommunerna om 20-40 miljoner kr. I sammanhanget kan nämnas att detta är en liten del av kommunernas totala kostnad för avfallshanteringen som uppgår till ca 5 miljarder kronor per år (Konkurrensverket, 2008). Det är inte heller säkert att kommunernas kostnader för avfallshanteringen verkligen skulle minska eftersom även andra faktorer spelar in.
Nöjdare hushåll
För att avfallshanteringen ska finna förståelse och legitimitet hos hushåll, måste hushållets medlemmar dels förstå vad som krävs av dem, dels anse att dessa hand- lingar är motiverade (för att lösa ett miljöproblem). Det ska också vara möjligt att utföra det beteende som krävs utan allt för stora uppoffringar. Detta kräver till- gängliga och enkla system. Den tid hushållen lägger på källsortering kan/bör räk- nas med som kostnader för systemet eftersom denna aktivitet har en alternativkost- nad i form av annan samhällsnyttig verksamhet.
Resultaten från Eskilstuna visar att materialströmmar har de förutsättningar som krävs för acceptans: de flesta vet vad som krävs av dem (har fått tillräcklig infor- mation) och anser att kraven är motiverade (källsortering leder till materialåtervin- ning som kan minska vår miljöpåverkan/utsläpp av växthusgaser). Men många hushåll, runt en tredjedel, säger sig redan sortera i materialströmmar (trots att de anser sig ha fått tillräcklig information om dagens system). Den pedagogiska effek- ten av ett nytt system är mycket svår att prissätta och vi har inte gjort det heller. Vi får därför nöja oss med att konstatera att ökad förståelse för hela återvinningssy- stemet är en nytta. I förlängningen innebär ett ökat förtroende för systemet ökade mängder återvunnet material vilket innebär en miljönytta. Hälften av hushållen i Eskilstuna anser att källsorteringen (inkl. transporter) innebär en obefintlig eller liten uppoffring.
En annan effekt, som skulle kunna visa sig vara viktig, är att en förändring av åter- vinningssystemet som hushållen upplever som positiv påverkar deras upplevda kostnad för att lägga tid på denna aktivitet. Det har i flera studier visat sig att en del hushåll upplever det som en mycket liten kostnad eller till och med nytta att lägga tid på källsortering och återvinning (Berglund, 2006). Detta på grund av att man upplever att man gör något bra för samhället och miljön. Hur man värderar hushål- lens tid har visat sig vara en avgörande faktor i många samhällsekonomiska utvär-
deringar av avfallsåtervinning (se t. ex. Berglund 2006, Porter, 2002 m fl). En för- ändring som får personer att uppleva värdet av källsortering och återvinning, och på så sätt sänka den upplevda kostnaden av att delta, kan alltså anses påverka det samhällsekonomiska nettot av all källsortering. Se vidare i nästa avsnitt om värdet av hushållens tid samt i avsnittet Känslighetsanalys. Detta indikerar också att kommunikationsinsatser skulle kunna vara ett mycket viktigt styrmedel (se avsnit- tet om Informativa styrmedel).
Kostnader för informationskampanj
När ett nytt system tas i bruk, kommer det att krävas mycket information till hus- hållen. Enligt Avfall Sverige finns det mycket som pekar på att det krävs ett konti- nuerligt och långsiktigt arbete med kommunikation för att skapa och vidmakthålla beteendeförändringar.
Allt eftersom hushållen lär sig det nya systemet, minskar dock kostnaderna. Kost- naden för informationsinsatsen i Eskilstuna till ca 2 500 hushåll om en omläggning av systemet, var ca 50 000 kronor.
Risk för ökad nedskräpning
Initialt kan en förändring innebära att hushållen tar med mer material som inte går att lämna på återvinningsstationer på grund av sin storlek, och som därför lämnas där som skräp. Detta bör till stor del vara en övergående konsekvens som minskar när hushållen har lärt sig hur det nya systemet fungerar. Till stor del kan den också motverkas om resurser satsas på bra information som får stort genomslag.
Hushållens kostnader för utsortering, lagring och transport
Hushållen säger sig (sortera ut mer och därför) lägga mer tid på källsortering efter försöket. Vi har dock inte kunnat kvantifiera den mertid som hushållen lägger med det nya systemet jämfört med det gamla inom ramen för denna studie. För att kun- na beräkna hushållens extrakostnad för utsortering, lagring och transport antar vi att extrakostnaden för hushållen (i kr/kg utsorterat material) motsvarar genom- snittskostnaden för källsortering i allmänhet, multiplicerat med tillkommande ma- terialmängd. Vi förenklar genom att anta att hushållens marginalkostnad är lika med genomsnittskostnaden. Med hjälp av skattningar av genomsnittskostnaden, kan vi då beräkna den tillkommande kostnaden för hushållen pga. materialström- mar.
Bäckman et al (2001) skattar hushållens kostnad för utsortering, rengöring, lagring och transport till återvinningsstationer. Totalkostnaden domineras av kostnaden för rengöring29. Kostnaden för utsortering räknas som en hanteringskostnad som antas
29
Kostnaderna skattas till 400-1500 kr/ton (metall) och 120-500 kr/ton (plast) exklusive tidsåtgången, vilket gäller 1999 års återvinningsnivåer och priser. Den uppskattade tidsåtgången varierar mellan 20- 630 timmar/ton (metallförpackningar) respektive 30-120 timmar/ton för plastförpackningar. Kostnaden respektive tidsåtgången för transport till ÅVS utgör ca 60 kr/ton respektive 7 timmar/ton av dessa upp-
vara densamma som om avfallet skulle ha sorterats som restavfall, vilket dock inte stämmer i vårt fall enligt SHARP.
Det är i vårt fall rimligt att anta att ingen rengöring krävs för material som till- kommer i och med insamling i materialströmmar. Vi antar också att det inte heller kommer att krävas ytterligare lagringsutrymme i hemmet pga. förändringen. Det betyder att hushållens extrakostnader består av transportkostnad till återvinnings- stationen samt den extra tid som hushållen lägger ned på sortering i material- strömmar.
Bäckman et al. (2001) uppskattning av kostnaden för transport till återvinningssta- tion utgår från att 20 procent gör enkomresor till återvinningsstationen. Det innebär att transport till återvinningsstationen tar ca 7 timmar/ton i anspråk. Själva trans- portkostnaden beräknades till 60 kr/ton (baserat på en bilkostnad om 15 kr/mil). Enligt SHARP gjordes i Eskiltuna 12 procent enkomresor 30. Kostnaden för bilkör- ning har ökat sedan dess och är nu snarare 20 kr/mil. Genom att justera skattningen ovan kan vi utgå från att transporten tar ca 4 timmar/ton i anspråk samt kostar ca 80 kr/ton. Totalt blir det då 120 kr/ton eller ca 5 miljoner kr (förutsatt hushållens tid 10 kr/timme).
Mycket har dock hänt sedan tiden för dessa studier men det ger ändå ett fingervis- ning om vilken storleksordning av kostnader som det handlar om.
Vad gäller hushållens transporter så kan det vara en avgörande faktor för miljönyt- tan med återvinning. Om resor genomförs med bil enbart för att lämna avfall till återvinning försvinner miljönyttan med återvinningen. I en generell konsekvens- analys av återvinning kan denna post vara avgörande. Därför är det i allmänhet av stor vikt att återvinningsstationen placeras så att enkomresor kan undvikas.
Ökade transport- och återvinningskostnader
All ökad mängd material som ska återvinnas, motsvarar en ökad kostnad i form av transport från återvinningsstation/fastighetsnära insamling till återvinningsanlägg- ning, eftersortering samt återvinning. Marginalkostnaden för att återvinna ytterliga- re en enhet kan i detta fall skattas med genomsnittskostnaden för transport och återvinning. I ett lite längre tidsperspektiv bedömer vi att detta har mer än tillräck- lig noggrannhet för fortsatta översiktliga beräkningar. Nedan beräknas på så sätt den extrakostnad som vart och ett av stegen i processen ovan medför på grund av ökad materialmängd.
skattningar. Detta baseras på bland annat Konsumentverkets undersökningar av tid- och vattenåtgång för rengöring.
30
Enkomresor, innebär i denna rapport, att man tar bilen för en resa vars enda syfte är att besöka återvinningsstation.
TRANSPORT FRÅN ÅTERVINNINGSSTATION TILL ÅTERVINNINGSANLÄGGNINGAR
Transportkostnader uppskattas till 125 kr/mil för plast och metall (NSR, 2008). Om varje lastbil tar 20 ton och det är i genomsnitt 30 mil till återvinningsanläggningen, motsvarar det en kostnad på ca 200 kr/ton. Med den ökade volymen som vi räknar med (20 000 ton plast respektive 20 000 ton metall) innebär det en totalkostnad på 8 miljoner kr.
KOSTNAD FÖR EFTERSORTERING
Kostnaden för eftersortering av plast respektive metall uppskattas till 2 300 kr/ton för plast och 800-900 kr/ton för metall (NSR, 2008). Totalt innebär det en ökad kostnad om ca 60 miljoner kr för den ökade mängden material. Vi har inte lyckats uppskatta någon förändring av denna kostnad på grund av övergången till material- strömmar. Eskilstunaförsöket ger ingen tydlig indikation på att det skulle innebära ökade eftersorteringskostnader.
KOSTNAD FÖR ÅTERVINNING
Uppgifterna om kostnader för återvinning varierar.I Ringström et al. (2003) upp- skattas kostnaden för återvinning av plast till 4000-6000 kr ton. Detta är i samma storleksordning som uppskattningen i Bäckman et al. (2001). Enigt Återvinnings- industrierna är kostnaden för återvinning av plast till 3 000 -5 000 kr per ton. Kost- naden för metall uppges vara lägre men det är oklart om det är det högre material- värdet för metall som avspeglas i en lägre nettokostnad. Om vi använder oss av en konservativ uppskattning att allt extra material kostar 5000 kr/ton att återvinna betyder det att den totala kostnaden för återvinning blir 200 miljoner kr.
Känslighetsanalys
I beräkningarna ovan finns osäkerheter. Särskilt gäller det den potentiella mängd plast och metall som görs tillgänglig för återvinning med anledning av insamling i materialströmmar. Andra faktorer som påverkar resultatet i stor utsträckning är de kalkylvärden vi valt att använda för (1) värde av reduktion av koldioxid (2) värdet på hushållens tid samt (3) de genomsnittskostnader som vi använt för transport, sortering och återvinning.
Ökade materialmängder
Den tillkommande mängden återvunnet material är beroende av det genomslag som det nya systemet får och i vilken grad konsumenterna hörsammar information mm. I praktiken kommer det alltid finnas material som kräver för stor ansträngning av konsumenten t.ex. på grund av svårigheter att rengöra eller att separera olika mate- rialslag – detta gäller även förpackningar. Den verkliga återvinningsgraden är där- för svår att uppskatta. För förpackningar ser vi att ungefär 30 procent av förpack- ningarna kvarstår i restavfallet. Motsvarande restkvot är därför rimlig att ansätta även för övrig plast och metall. Det skulle betyda att miljönyttan blir ca 80 Mkr
lägre än vad som tidigare angetts. Vidare är all tillkommande plast inte PE-plast. Om vi istället antar att den genomsnittliga miljönyttan med tillkommande plast- återvinning motsvarar att det är 50 procent PE-plast, betyder det att miljönyttan blir ca 20 000 C02-ekvivalenter lägre dvs. ca 30 Mkr lägre.
Priset för utsläpp av koldioxid
En faktor som får stort utslag i beräkningen av nytta är priset för reduktion av kol- dioxidutsläpp. I beräkningen i föregående avsnitt har priset 1,50 kr per kg CO2
använts (SIKA, 2005). Det är ett pris som är tänkt att reflektera samhällets sam- manlagda nytta av minskade koldioxidutsläpp, inklusive normalt icke prissatta miljövinster.
Ett alternativt angreppssätt att värdera koldioxidutsläpp är att jämföra åtgärds- kostnader i olika sektorer. För att uppnå kostnadseffektivitet bör de åtgärder med lägst marginalkostnad vidtas i första hand. I en rapport från McKinsey (2008) skat- tas åtgärdskostnader för olika samhällssektorer i Sverige. Generellt diskuteras att åtgärder som kostar mindre än 500 kr/ton, bör genomföras i första hand. Det är dock tydligt att även dyrare åtgärder måste genomföras för att nå de utsläppsreduk- tionsmål som Sverige och EU ställt upp. Genomsnittskostnaden för att reducera koldioxidutsläpp med hjälp av insamling och återvinning i materialströmmar kan översiktligt beräknas med hjälp av de siffror som tagits fram i föregående avsnitt:
Kostnad: 275-350 Mkr
CO2 - besparing 80 000 – 160 000 ton
Genomsnittskostnad 275 Mkr/160000 ton – 350 Mkr/80 000 ton = = 1500 - 4000 kr/ton CO2
Genomsnittskostnaden för koldioxidreduktionen med insamling i materialströmmar kan alltså uppskattas vara åtminstone 1500 kr per ton, vilket till exempel är i sam- ma storleksordning som kostnaden för flera åtgärder inom transportsektorn (McKinsey, 2008).
Värdet av hushållens tid
Värdet av den tid som hushållen lägger ned på utsortering, rengöring, lagring och transport till återvinningsstation/fastighetsnära insamlingär troligen den mest avgö- rande faktorn i analysen. Principiellt kan två ståndpunkter för detta värde utläsas i beteendeundersökningar, tidigare utredningar och litteratur (se t.ex. Radetzki, 1999; IVL, 2006 och SHARP, 2008). En del anser att källsortering är en sådan meningsfull aktivitet att detta arbete har ett positivt värde i sig – ”man gör något bra”. En annan del anser att tiden för detta arbete annars skulle ha använts till för- värvsarbete. Ytterligare en grupp ersätter tiden för källsortering/rengöring med