System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar

av hushållsavfall i

materialströmmar

rapport 5942 • februari 2009

System för insamling av

hushålls-avfall i materialströmmar

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel: 08-698 10 00, fax: 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se

ISBN 978-91-620-5942-2.pdf ISSN 0282-7298

© Naturvårdsverket 2009

Elektronisk publikation

Förord

Vi har fått i uppdrag av regeringen att lämna förslag på utformning av system för insamling av hushållsavfall i materialströmmar samt redovisa vilka konsekvenser det innebär för miljön, ekonomin och berörda aktörer. Utredningen har genomförts av handläggare från Miljörätts- och Klimatavdelningarna (enheterna för Produkter och avfall, Tillsyn, Miljöjuridik samt Miljöekonomi och hållbar produktion och konsumtion).

För att kunna få in underlag och synpunkter har vi haft en referensgrupp till vår hjälp. Den var sammansatt av representanter för de olika aktörerna.

Denna rapport är vår redovisning av uppdraget till Miljödepartementet.

Innehåll

SAMMANFATTNING 9 SUMMARY 11 INLEDNING 9 VÅRT UPPDRAG 14 Bakgrund 14 Problemanalys 15 Syfte och mål 16 Arbetssätt 17 Utgångspunkter 17 Avgränsningar 18

FAKTA OM AVFALL OCH ÅTERVINNING 20

Mängder 20

Miljövinster 22

Kvalitet 22

Eskilstuna försöket – mängder och kvalitet 22 Små mängder annan plast och metall i säck- och kärlavfallet 23 Svårt att skatta potentiella mängder i grovavfallet 23 Metallavfall från återvinningsstationer gick att återvinna 24 Metallavfall från fastighetsnära insamling hade dålig kvalité 24 Plastfraktionen renare med materialströmsinsamling 25

Outsorterade förpackningar 25

Slutsatser från Eskilstunaförsöket om mängder och kvalitet 26 Endast mindre mängder ytterligare metall och plast att hämta 26 Informationsinsatser och utformning av insamlingen avgörande för kvalitén 27

HUSHÅLLENS ATTITYDER OCH BETEENDE 28

Många hushåll källsorterar och har en positiv attityd till detta 28

Positiva attityder till källsortering 28

Hinder för ändrat beteende 28

Slutsatser om hushållen attityder och beteende 29

Hushåll i Eskilstuna 29

Hushåll positiva till insamling i materialströmmar 29 En tredjedel av hushållen sorterar redan i materialströmmar 30

Sorterar mer efter försöket 30 Hushållens transporter förändrades inte 30

Enklare system ger högre deltagande 30

BESKRIVNING AV DAGENS SYSTEM 31

Producenternas ansvar i dagens system 31

Kommunens ansvar i dagens system 32

Hushållens ansvar i dagens system 32

Insamling 33

Nedskräpade återvinningsstationer 33

Inget insamlingssystem för förpackningar från verksamhetsutövare 34

Tillsyn och uppföljning 34

På förhand godkända insamlingssystem 35

INSAMLING I MATERIALSTRÖMMAR 36

KONSEKVENSER AV MATERIALSTRÖMMAR 37

Bedömningskriterier 37

Berörda aktörer 37

Att identifiera konsekvenser 38

Positiva konsekvenser (nyttor) av insamling i materialströmmar 38 Negativa konsekvenser (kostnader) av insamling i materialströmmar 39

Beskrivning av konsekvenser 39

Ökad materialinsamling, ökade miljövinster 39 Troligtvis minskade behandlingskostnader för restavfall 44

Nöjdare hushåll 44

Kostnader för informationskampanj 45

Risk för ökad nedskräpning 45

Känslighetsanalys 47

Ökade materialmängder 47

Priset för utsläpp av koldioxid 48

Värdet av hushållens tid 48

Industrins genomsnittskostnader 49

Sammanfattning av nytta och kostnader 50

Sammanfattning av konsekvenser 50

HUR KAN FÖRÄNDRINGEN GENOMFÖRAS? 52

Allmänt om styrmedel 52

Scenario 1. Insamling i materialströmmar med hjälp av utökat

producentansvar och register 53

Nationella register 53

Scenario 2. Frivilliga överenskommelser mellan kommuner och producenter 56 Scenario 3. Kommunalt ansvar för insamling av allt hushållsavfall 57 Scenario 4. Insamlingsentreprenörer och kommuner får material-

återvinningskrav 59

Konsekvenser av förändrad ansvarsfördelning 60

Utvärdering av Scenario 1 61

Utvärdering av Scenario 2 62

Utvärdering av Scenario 3 63

Utvärdering av Scenario 4 65

Utvärdering av scenarier 66

Utökat producentansvar med register inte kostnadseffektivt 66 Frivillig överenskommelse kräver samarbete mellan kommuner och

producenter 67

Scenario 3 och 4 67

Slutsatser från styrmedelsanalysen 68

KOMPLETTERANDE STYRMEDEL 69

Ekonomiska styrmedel 69

Viktbaserad taxa för avfallslämnare 69

Skatt på avfall till förbränning 71

Återvinningscertifikat 71 Råvaruskatter 72 Informativa styrmedel 74 Information 74 Normativa styrmedel 75 Höjda återvinningsmål 75

Ansvar för allt förpackningsavfall och returpapper 76

Ansvar för nedskräpning 76

Ansvar för andra aktörer för minskad nedskräpning 77 Ändringar i andra delar av insamlingssystemet 78 Fysiska styrmedel: Utformning av insamlingssystem 78

Slutsatser om kompletterande styrmedel 79

SLUTSATSER OCH KOMMENTARER 80

BILAGOR 86

Bilaga 1. Referensgrupp

Bilaga 2. Miljö- och återvinningsmål för avfall (förpackningar och returpapper) Bilaga 3. Slutrapport från Eskilstunaförsöket från Förpacknings- och Tidningsin-samlingen

Bilaga 4. Slutrapport från Eskilstuna Energi och Miljö om försök med insamling i materialströmmar

Bilaga 5. Slutrapport från SHARP: Källsortering i Eskilstuna Kommun: Hushållens aktiviteter, erfarenheter och attityder inför och efter försöket med insamling efter materialströmmar

Sammanfattning

I denna rapport redogör vi för de troliga konsekvenserna av en övergång från da-gens insamling och återvinning av förpackningar och returpapper till ett system som bygger på att avfallet samlas in och återvinns i materialströmmar. Vi har valt att avgränsa uppdraget till att enbart omfatta avfall av plast och metall, då den po-tentiella miljövinsten är störst för dessa materialslag.

Slutsatserna baseras huvudsakligen på resultat från ett försök med material-strömsinsamling i Eskilstuna kommun som utfördes mellan september 2007 och september 2008. I samband med försöket intervjuades hushållen om sina upplevel-ser av det nya systemet. Det gjordes som en del i forskningsprogrammet Hållbara hushåll. Även mängder och kvalitet på det insamlade avfallet analyserades. Analy-serna utfördes av Eskilstuna Energi och Miljö och Förpacknings- och Tidningsin-samlingen.

Avfall av plast och metall som inte är förpackningar utgör 1-2 % av hushållens säck- och kärlavfall. En övergång till insamling i materialslag skulle därför endast ge en marginell ökning av materialåtervinningen. Det innebär att miljövinsten skul-le bli begränsad. De större mängderna plast och metall som skulskul-le kunna återvin-nas, är istället alla de plast- och metallförpackningar som i dag inte sorteras ut utan blir kvar i soppåsen.

Samtidigt kan dagens system upplevas som ologiskt av hushållen. De förstår inte uppdelningen mellan förpackningar och annat avfall som är möjligt att återvinna. Eskilstunaförsöket visar att en tredjedel av hushållen redan innan försöket startade sorterade i materialströmmar. Den huvudsakliga anledningen till att ändra insam-lingen till materialinsamling är, enligt vår bedömning, att det gör hanteringen enk-lare och mer begriplig för dem som deltar. Hushållen i Eskilstunaförsöket var ock-så mer positiva till materialströmsinsamling som de anock-såg mer användarvänligt än insamling av enbart förpackningar. En ändring till materialströmsinsamling kan därför medföra nöjdare och ännu mer engagerade hushåll samt ge ett ökat förtroen-de för källsortering och återvinning. Det skulle sannolikt innebära att hushållen vill delta i ännu större utsträckning och att den upplevda kostnaden för detta kan mins-ka. Det vill säga, det är möjligt att man genom en sådan förändring ökar ningen generellt av allt material. Vi förordar därför att insamling och

återvin-ning av hushållens avfall breddas till att omfatta allt avfall av metall och plast som går att materialåtervinna.

Det praktiska försöket i Eskilstuna ger indikationer på att avfall som samlas in i materialströmmarna metall och plast håller en sådan kvalité att det går att återvin-na. Undantaget var metall som samlades in i fastighetsnära behållare. Det finns flera åtgärder som kan vidtas för att även denna fraktion ska bli återvinningsbar. Till exempel väl utformad och placerad information, anpassade inkasthål och en

förbättrad service i insamlingen av farligt avfall och elavfall. Det finns alltså enligt vår bedömning inga större tekniska hinder för att övergå till insamling i material-strömmar för avfallsslagen plast och metall

Vår bedömning, som grundar sig på konsekvensanalysen i denna utredning, är att en frivillig överenskommelse mellan kommuner och producenter är den samhälls-ekonomiskt mest effektiva lösningen. I detta scenario tar förpackningsproducenter emot smått avfall, i den befintliga insamlingsstrukturen för förpackningsavfall, och kommunerna tar emot stort avfall på återvinningscentraler. Förpackningsproducen-terna får på detta vis ett insamlingssystem för stora förpackningar. Det är något som saknas i dag. Kommunerna får antagligen mindre kommunalt avfall att ta hand om och därmed lägre kostnader. Dessutom har både kommuner och förpacknings-producenter ett intresse av att hushållen är nöjda med sina insamlingssystem. Vi förordar att kommuner och producenter i samverkan anpassar sina insamlingssy-stem så att hushållen kan lämna allt avfall av plast och metall som är lämpligt att materialåtervinna tillsammans med förpackningsavfallet.

Avslutningsvis vill vi peka på att ett system som bygger på att två aktörer gemen-samt ansvarar för insamlingen av ett slags avfall kräver ett väl fungerande samarbe-te.

Om formerna för samarbetet inte utvecklas

fungerar frivilliga överens-kommelser inte i praktiken.Överenskommelsen mellan producenter och kommu-ner från den 28 januari 2009 enligt Kommittédirektiv 2008: 97 och försöket i Es-kilstuna, visar att det finns goda förutsättningar för kommuner och producenter att bedriva ett konstruktivt samarbete i dessa frågor.

Summary

In this report, we present the likely consequences of a transition from current sys-tem for collection and recycling of packages and waste paper, to a syssys-tem based on collecting waste and recycling it in material streams. We have chosen to limit the assignment to include only plastic and metal waste, since the potential benefit for the environment is greatest for these types of material.

The conclusions are based primarily on results from a pilot project for material stream collection, in Eskilstuna municipality, conducted between September 2007 and September 2008. In connection with this project, households were interviewed about their perception of and (?) experiences with the new system. This was done as a part of the Sustainable Households research program (www.sharpprogram.se). Additionally, the waste collected was analyzed in terms of quality and quantity. The analyses were conducted by Eskilstuna Energy and Environment Packaging and Newspaper Collection (Eskilstuna Energi och Miljö and Förpacknings- och Tidningsinsamlingen).

Non-packaging waste of plastic and metal waste makes up 1-2 percent of the households’ waste disposed of in bins and bags (i.e. in municipal collection sys-tems). A transition to collection by type of material, therefore, would only result in a marginal increase in recycling. This means that the environmental benefits would be limited. The larger potential for increased recycling lies in the plastic and metal packaging waste which today are not being sorted out, but rather remain in the garbage bag.

At the same time, the current system may be perceived as illogical by the house-holds. They do not understand the distinction between packaging and other waste that can be recycled. The Eskilstuna project showed that a third of the households already sort waste according to material before the start of the project. In our view, the main reason for changing to material collection is that it makes waste manage-ment easier and more comprehensible for the participating households.

The households that took part in the Eskilstuna project were also more positive towards the material stream collection, which they viewed as more user-friendly than collection of packaging alone. A transition to material stream collection may therefore result in households that are more satisfied and even more engaged, as well as in increased trust in source separation and recycling. This would likely mean that the households would be motivated to participate to an even greater extent, and that the perceived costs for doing so might be reduced. This means that there is a possibility to that such change could bring about a general increase in recycling of all materials. We therefore recommend that collection and

recy-cling of household waste be expanded to include all metal and plastic waste that can be recycled.

The practical pilot project in Eskilstuna suggests that waste collected in material streams of metal and plastic is of sufficient quality to be recycled. The exception was metal collected in “property close” systems. There are several measures that can be taken so that even this fraction can become recyclable. For example, well-designed information in the right places, collection bins adapted for a certain frac-tion and improved services for collecfrac-tion of hazardous waste and electrical waste (WEEE). In our assessment there are no major technical obstacles to collecting plastic and metal in material streams.

Our assessment, based on the impact assessment in this report, is that a voluntary agreement between municipalities and manufacturers is the most effective solution socioeconomically. In this scenario, the packaging manufacturers collect waste of smaller sizes, in the existing collection structures for packaging waste, and the municipalities collect large objects (of waste) at recycling centers. The packaging manufacturers thus provides a collection system for large packaging items. This is something that is missing today. The municipalities presumably receive less mu-nicipal waste to take care of, and their costs can thus be lowered. Additionally, both municipalities and packaging manufacturers have an interest in the house-holds’ being satisfied with their collection systems. We recommend that munici-palities and manufacturers work together to adapt their collection systems so that the households can leave all plastic and metal waste that can be recycled for mate-rial recovery together with packaging waste.

In conclusion, we would like to point out that a system built on two actors being jointly responsible for the collection of one type of wastes demands

well-functioning cooperation. If these forms of cooperation are not developed, voluntary agreements do not work in practice. The agreement between producers and mu-nicipalities made on January 28 2009 according to the Committee Directive 2008:97 and the pilot project in Eskilstuna, shows that there are good conditions in place for municipalities and producers to work together constructively on these issues.

Inledning

Alla förpackningar sorteras inte ut för materialåtervinning. Och sådant som inte är förpackningar lämnas ibland på återvinningsstationer. Det beror delvis på att många hushåll uppfattar dagens uppdelning mellan producenter och kommuner, eller förpackningar och annat avfall, som ologisk.

Hushållens insatser är viktiga för att avfallshanteringen ska fungera som helhet. De måste därför få tillgång till lättillgängliga insamlingssystem. De måste också kunna förstå hur systemet fungerar, vad som krävs av dem och ges goda förutsättningar för att genomföra dessa insatser.

Med utgångspunkt i detta kan det verka logiskt att satsa på utsortering och återvin-ning baserat på material. Det skulle kunna bidra till höjda återvinåtervin-ningsnivåer och göra insamlingen mer begriplig.

I denna rapport presenterar vi bland annat resultat från praktiska försök med mate-rialinsamling i Eskilstuna: mängder, kvalitet samt hushållens attityder och beteen-de. Vi ger också förslag på hur en insamling baserad på materialslag kan organise-ras. Sist presenterar vi en konsekvensanalys och en utvärdering av förslagen.

Utöver detta ger vi förslag på några styrmedel som kan användas för att stärka insamling i materialströmmar.

Vårt uppdrag

Vårt uppdrag, ur Naturvårdsverket regleringsbrev 2008.

16. System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar

Naturvårdsverket ska lämna förslag till hur ett system för insamling av förpack-ningsavfall och annat avfall i materialströmmar kan vara utformat. Naturvårdsver-ket ska, med utgångspunkt i sin tidigare rapport om materialströmmar och det prak-tiska försöket i Eskilstuna kommun, analysera och redogöra för dels hur ett produ-centansvar för insamling av hushållsavfall i materialströmmar kan vara utformat, dels hur insamling som bygger på frivilliga överenskommelser mellan kommuner och producenter skulle kunna fungera. Analysen och redogörelsen ska innehålla konsekvenser för miljön, hushållen, kommunerna, producenterna och andra berör-da aktörer. Naturvårdsverket ska även föreslå hur andra ekonomiska styrmedel skulle kunna användas eller utformas för att stärka insamling i materialströmmar och det system för en sådan insamling som Naturvårdsverket föreslår. Naturvårds-verket ska genomföra uppdraget i samråd med näringslivet, kommuner och andra berörda aktörer. Uppdraget ska redovisas senast den 30 januari 2009.

Bakgrund

Denna utredning kan ses som en fortsättning på de regeringsuppdrag vi genomför-de 2006 och 2007. Dessa finns redovisagenomför-de i Naturvårdsverkets rapport 5648 ”Fram-tida producentansvar” och 5752 ”Materialströmmar- ett bättre sätt att samla in hushållsavfall ?”.

Under 2006 fick vi i uppdrag att utvärdera tio år med producentansvar och effek-terna av Avfallsrådets överenskommelse, om samråd och lämpliga insamlingssy-stem för returpapper och förpackningar. I denna utredning kom vi bl.a. fram till att en stor andel förpackningar och returpapper fortfarande går till förbränning (blan-dat med säck- och kärlavfall). Det finns alltså en teoretisk potential att öka materi-alåtervinningen. Vi gjorde bedömningen att hanteringen fungerar relativt väl i dag. Men insamlingen kan utvecklas. Det är viktigt att undersöka om större mängder och fler avfallsslag kan samlas in för materialåtervinning.

Vi fick under 2007 i uppdrag att utreda förutsättningarna för insamling i material-strömmar. Tidigt i denna utredning insåg vi att systemet måste testas i praktiken innan det eventuellt införs i hela Sverige. Vi inledde därför ett praktiskt försök i Eskilstuna. Hushåll i två bostadsområden har fått instruktioner att lämna allt avfall av plast och metall till återvinningsstation eller i fastighetsnära insamling.

Naturvårdsverket hade inledningsvis en styrgrupp för försöket. Efter att denna satt upp riktlinjer och godkänt projektplanen för försöket, har Eskilstuna Energi och Miljö varit ansvariga för att driva projektet. De har bland annat genomfört

plock-analyser och ändrat utformningen på behållarna. En lägesrapport från försöket finns i vår redovisning av 2007- års regeringsuppdrag (Naturvårdsverket, 2007a).

I redovisningen av 2007- års regeringsuppdrag ingick även en förstudie och be-dömningar av miljöeffekterna av ett tänkt nytt system. Slutsatserna var i korthet:

y

Det finns, i teorin, miljövinster med att sortera ut mer än bara förpackningar för materialåtervinning1.

y

Materialåtervinning är som tumregel mer resurseffektivt jämfört med förbrän-ning av avfall. Miljövinsterna är störst för avfall av plast och metall.

y

Hushållen sorterar redan i materialströmmar. Mer än 20 procent av det avfall som lämnas till återvinningsstationer kan vara icke-förpackningar2

y

Det finns små mängder avfall av plast och metall i kommunens hushållsavfall som inte är förpackningar. Från plockanalyserna kan vi dock inte avgöra om detta beror på att hushållen genererar små mängd annat plast- och metallavfall, eller om detta lämnas till återvinningsstationer/återvinningscentral.

Vi bedömde därför att en ändring av regelverket och insamlingssystemen främst är viktigt för att det ger ett mer begripligt och enkelt system för hushållen. Det skulle kunna göra det enklare för hushållen och öka acceptansen för insamlingen. Vi före-språkade frivilliga överenskommelser och ville utvärdera Eskilstuna försöket innan vi lade ett förslag.

Problemanalys

Dagens system, där endast förpackningar får lämnas för återvinning, upplevs som ologiskt av hushållen. En tredjedel av hushållen sorterar redan i materialströmmar enligt försöket i Eskilstuna. Förpacknings- och Tidningsinsamlingens plockanaly-ser tyder på att det pågår en viss materialsortering även i andra delar av landet. Hushållens agerande är egentligen i strid med lagstiftningen, men kan bidra till en ökad materialåtervinning och minskad miljöpåverkan.

Vår avfallshantering bygger till stor del på ett aktivt deltagande från hushåll. Detta i sin tur bygger på att hushåll har förtroende för systemen och ges rimliga förutsätt-ningar att delta. Ett delmål för vårt uppdrag är därför att avfallshanteringen ska vara enkel, begriplig och lättillgänglig för dem som vill lämna avfall.

I dag går delar av det avfall som är lämpligt för materialåtervinning till förbrän-ning. Det är inte optimalt ur ett resurshushållningsperspektiv. Ökad

1

Förstudie gjord av KTH,. finns i Bilaga 4 till NV-rapport 5752. 2

vinning kan också bidra till att minska energianvändningen och därigenom mins-kad klimatpåverkan.

Avfallssystemet är i dag inte anpassat för att samla in allt avfall som går att materi-alåtervinna. Under miljömålet God bebyggd miljö står bland annat att ”byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas … så att en långsiktigt god hushåll-ning med mark, vatten och andra resurser främjas”. Avfallshanteringen är en del av den infrastruktur som avses här. God hushållning innebär att resursen som avfallet utgör tas till vara samtidigt som påverkan, och risk för hälsa och miljö minimeras.

Det som beskrivs ovan är generella problem med dagens system. Mer specifika frågor finns i konsekvensanalysen.

Syfte och mål

Vårt syfte med utredningen är att ge förslag på hur förpackningar och annat avfall av metall och plast som kan materialåtervinnas kan samlas in tillsammans, i mate-rialströmmar. Insamlingssystemen för hushållens avfall bör utformas så att det avfall som är lämpligt att materialåtervinna, samlas in för detta ändamål.

Vi har valt att i ett första skede fokusera på att undersöka möjligheterna att bredda insamlingen av avfall av plast och metall. Det beror på att miljövinsterna är tydli-gast för dessa avfallsslag. Kvalitetskraven gör att det inte heller finns mycket annat avfall som kan samlas in tillsammans med returpapper eller pappers- och glasför-packningar3

.

Vi har konkretiserat våra mål med materialinsamling i delmål:

y

Öka hushållens förtroende för avfallshanteringssystemet, inklusive källsorter-ing.

y

Öka materialåtervinningen, det vill säga styra en större del av hushållens plast och metallavfall till materialåtervinning.

Det övergripande målet är en avfallshantering som främjar en långsiktigt god hus-hållning med resurser (God bebyggd miljö). Avfallshantering måste också vara anpassad till aktörernas behov, särskilt hushållens rätt till en god service. Ansvars-fördelningen ska fungera och accepteras av hushåll, företag och organisationer.

För att avfallshanteringen ska vara långsiktigt hållbar måste de vara kostnadseffek-tiv. Det innebär att kostnadsökningar, som ändringar i regelverket medför, ska vara motiverade av miljömässiga och/eller sociala skäl, t.ex. rättviseaspekter och hus-hållens rätt till god service. För att olika aktörer ska förväntas ställa upp på de reg-ler och riktlinjer vi föreslår måste de företagsekonomiska kostnaderna belasta ”rätt”

3

aktörer samt vara tydligt motiverade i ett samhällsekonomiskt och miljömässigt perspektiv .

Arbetssätt

Utredningen har genomförts av handläggare från Naturvårdsverkets Miljörätts- och Klimatavdelningar (enheterna för Produkter och avfall, Tillsyn, Miljöjuridik samt Miljöekonomi och hållbar produktion och konsumtion).

För att kunna få in underlag och synpunkter har vi haft en referensgrupp till vår hjälp. Den var sammansatt av representanter för de olika aktörerna. En lista över deltagarna finns i Bilaga 1.

Uppdraget innefattar att belysa och kvantifiera vilka samhällsekonomiska konse-kvenser insamling i materialströmmar skulle innebära samt vilka aktörer som skul-le påverkas. Metoden och upplägget för konsekvensanalys, som vi använt, finns i Naturvårdsverkets rapport, Konsekvensanalys steg för steg (rapport 5314).

Information om uppdraget, anteckningar från referensgruppsmöten m.m. har lö-pande lagts ut på vår hemsida. Information har även publicerats i TillsynsNytt.

Utgångspunkter

Det här våra utgångspunkter för utredningen:

y

All sortering ska bygga på att det är till miljönytta totalt sett (men eventuellt inte för varje uppsamlingsplats). Systemet ska styra mot de nationella miljö- och återvinningsmålen (se Bilaga 2).

y

Systemet ska vara enkelt, lättillgängligt och begripligt för hushållen. Om man begär att hushållen ska sortera sitt avfall, måste de ges rimliga möjligheter att göra det.

y

Systemet ska vara kostnadseffektivt. Kostnaderna för hantering ska vara moti-verade ur en samhällsekonomisk synvinkel och försvarbara på lång sikt.

y

Systemet måste vara praktiskt möjligt att administrera, följa upp och föra till-syn över. Administrationen bör även vara så enkelt och kostnadseffektiv som möjligt.

y

Systemet ska uppfylla kraven i EU:s regelverk och ligga i linje med den tema-tiska strategin för förebyggande och uppkomst av avfall. I det nyligen antagna ramdirektivet för avfall anges i artikel 11 att, ”om inte annat följer av artikel 10.2, ska senast 2015 separat insamling anordnas för åtminstone följande: pap-per, metall, plast och glas”. Det innebär att vi på sikt bör anpassa våra insam-lingssystem, så att vi kan materialåtervinna fler avfallsslag än förpackningar.

y

Ansvarsfördelning mellan kommuner, producenter och andra aktörer, ska vara tydlig, både i lagstiftningen och i praktiken.

y

Systemet ska ge en så god kvalité på de utsorterade fraktionerna att de är möj-liga att återvinna och inte försämrar möjligheterna att återvinna förpacknings-avfall.

Utgångspunkterna har diskuterats i referensgruppen.

Avgränsningar

Uppdraget omfattar följande materialslag: metall, plast, papper, glas samt returpap-per. Vi har valt att fokusera på plast och metall eftersom miljövinsterna vid över-gång från förbränning till materialåtervinning, är tydligast för de materialslagen.

Kvalitetskraven gör att det inte ens teoretiskt finns några betydelsefulla mängder av annat avfall som kan samlas in tillsammans med returpapper eller pappersförpack-ningar. Behandlingsprocesserna för returpapper är mycket känsliga vad det gäller kvalitet. Kuvert, till exempel, försvårar återvinningen av returpapper på grund av att vissa limsorter förstör återvinningsprocessen. Dessutom är fiberbaserat avfall att betrakta som biobränsle när det energiutvinns Det gör att miljövinsten vid över-gång till materialåtervinning blir mindre än för avfallsslag som utgörs av fossilt material, t.ex. plastavfall. .

Plockanalys av säck-och kärlavfall visar att mängden förpackningsglas i säck- och kärlavfallet är ca 43 000 ton/år totalt i landet. Mängden ”annat glas” är ca 4 300 ton/år (Avfall Sverige, 2005). Glas som inte är förpackningsglas består av ett antal olika glassorter. Många av dem, t.ex. kristallglas, innehåller höga halter tungmetal-ler främst bly men även arsenik, antimon, kadmium med ftungmetal-lera. Innehållet av tung-metaller gör att glaset inte går att hantera i samma återvinningsprocesser som för-packningsglas. En för stor inblandning av annat glas med högt innehåll av förore-ningar kan till och med göra att förpackningsglaset inte går att materialåtervinna. Det finns teknik för att eftersortera och därigenom separera olika glassorter, men den är mycket kostsam. Svensk Glasåtervinning, som är det materialbolag som hanterar glasförpackningar i Sverige, bedömer att det inte är tekniskt eller ekono-miskt möjligt att inom överskådlig tid investera i den tekniken.

Vår bedömning är att det i dag inte är samhällsekonomiskt effektivt, eller ger några större miljövinster, att samla in annat glas (icke-förpackningsglas) från hushållen tillsammans med förpackningsglas. Det finns möjlighet att återvinna t.ex. planglas. Men sådant bör samlas in separat även i fortsättningen.

Vi väljer att i första hand undersöka möjligheterna till materialströmsinsamling av metall och plast. Men i framtiden när behandlingsteknikerna har utvecklats kan det bli aktuellt att samla in även andra avfallsslag i materialströmmar. Mer underlag till dessa slutsatser finns redovisat i regeringsuppdraget ”Materialströmmar- ett bättre sätt at samla in hushållsavfall ?”.

En av utgångspunkterna för utredningen är att producentansvaret ska styra mot miljö- och återvinningsmål. Det innebär att vi ska öka, eller åtminstone bibehålla höga nivåer på materialåtervinningen. Vi har därför avgränsat utredningen till rena

fraktioner. I denna utredning är det avfall som kan samlas in och återvinnas i

sam-ma system som förpackningar och returpapper.

Utredningen omfattar enbart avfall från hushåll. Avfallet från verksamheter vari-erar stort beroende på vilken typ av verksamhet (jämför till exempel avfall från stålindustri med avfall från en butik). Kraven på insamling varierar därför. Att sätta upp riktlinjer eller mål för denna hantering ryms inte inom vårt uppdrag. Vårt upp-drag är dessutom baserat på utvärdering av försöken i Eskilstuna, som enbart om-fattar avfall från hushåll.

Bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter omfattas inte. Dessa

produkter omfattas av producentansvaret i dag. Men kraven på hantering och be-handlingsprocesserna för dessa skiljer sig stort från förpackningar och returpapper. De samlas därför inte in i samma system. Elavfall t.ex. innehåller ofta farliga äm-nen och/eller en blandning av material. Inblandning av elavfall kan därför försvåra, eller omöjliggöra, återvinning. Att dessa produkter inte ska sorteras i material-strömmar är dock en viktig del av information till hushållen. Och man bör vara medveten om att utformningen av och servicenivån i insamlingen av t.ex. elavfall kan påverka andra delar av systemet.

Miljökonsekvenserna bedöms genom redan tillgängliga livscykelanalyser (LCA). Förebyggande av avfall och effekter av outsorterade förpackningar ingår inte i standardmetoderna för LCA.

Fakta om avfall och återvinning

Under de senaste åren har det pågått en diskussion om insamling i materialström-mar kan öka återvinningen och därmed minska miljöpåverkan från avfallshanter-ingen och uttaget av resurser. För att kunna ge ett svar på den frågan måste vi ta reda på hur stora mängder och vilken typ av material det rör sig om.

Vi har därför genomfört ett praktiskt försök med insamling i materialströmmar, av plast och metall från hushåll, i Eskilstuna. Försöket skulle bland annat ge en indi-kation om hur stora mängder annat avfall av plast och metall som finns tillgängliga för materialåtervinning. En sammanfattning av resultaten presenteras nedan.

Kvalitén och sammansättningen på det utsorterade avfallet avgör hur mycket som kan materialåtervinnas i praktiken. Förpacknings- och tidningsinsamlingen har därför kontrollerat kvalitén på det utsorterade avfallet. En sammanfattning av resul-taten presenteras nedan.

Mängder

Totala mängden behandlat hushållsavfall var 4 717 380 ton, under 2007. Varje svensk genererade alltså ca 500 kg avfall (Avfall Sverige, 2008). Av detta gick 61 kg till biologisk behandling4. Dessutom materialåtervanns 189,2 kg per hushåll, förpackningar, returpapper, elavfall och metall som grovavfall vid kommunernas återvinningscentraler (motsvarar 36,8 procent av allt behandlat hushållsavfall). Under samma år såldes knappt 1 500 000 ton förpackningar och returpapper i Sve-rige. Av dessa samlades nästan 900 000 ton in (via återvinningsstationer) för mate-rialåtervinning, av materialbolagen (Naturvårdsverket, 2008).

De förpackningar och returpapper som samlas in separat av Förpacknings- och Tidningsinsamlingen utgör ca 30 procent av hushållsavfallet5 eller 1 procent av det avfall som generas totala i Sverige på ett år 6. Förpacknings- och Tidningsinsam-lingen samlade in runt 2 kg av vardera plast- och metallförpackningar per person under 2007 (FTI, 2008). Siffrorna är genomsnitt för hela landet.

4

Biologisk behandling räknas som materialåtervinning. 5

Beräknat på vad som samlats in separat för materialåtervinning enligt Svensk Avfallshantering 2007 (www.avfallsverige.se).

6

Beräknat på den sålda mängd (1 500 kton). Alla förpackningar kommer att ingå i avfallsflödet. De mesta av dessa (900 kton) samlas in i producenternas regi.

Tabell 1a Avfall från hushåll, säck- och kärlavfall (kg/person& år) Behandling Mängd Farligt avfall 4,5 Förbränning 238,6 Deponering 20,3 Biologisk behandling 61,1 Annan materialåtervinning 189,2 varav tidningspapper 51,6 kontorspapper 17,9 pappersförpackningar 54,9 metallförpackningar 3,8 plastförpackningar 5,3 glasförpackningar 18,6 elavfall 14,1 kylenheter 3,3 metall från åvc (grovavfall) 19,6

Källa: Avfall Sverige (2008): Svensk avfallshantering 2008 (siffror för 2007).

Tabell 1b Avfall från hushåll, förpackningar och returpapper, separat insamling (kg/person& år) Avfallsslag Insamlad mängd Tidningspapper 53,3 Pappersförpackningar 10,6 Metallförpackningar 1,97 Plastförpackningar 2,17 Glasförpackningar 18,2

Källa: FTI (2008), www.ftiab.se

Siffrorna från svensk Avfallshantering 2008 anger 2007 års siffror.

Enligt Förpacknings- och Tidningsinsamlingen är ca 10 procent av metallen, och 20-25 procent av plasten som lämnas på återvinningsstation annat än förpackningar

7

. För plastfraktionen är det mesta av detta ”icke-förpackningar av plast”, enligt plockanalyserna i Eskilstuna (se slutrapport från Förpacknings- och Tidningsin-samlingens plockanalys i Eskilstuna, Bilaga 3).

7

Miljövinster

Att övergå från förpackningsbaserad insamling till materialbaserad ger en teoretisk miljövinst om det insamlade avfallet håller en sådan kvalitet att det går att materi-alåtervinna.

KTH gjorde en sammanställning av forskning som jämför materialåtervinning och förbränning, som underlag till 2007-års- regeringsuppdrag om materialströmmar. Slutsatsen i denna är att materialåtervinning av avfall generellt är mer resurseffek-tivt jämfört med förbränning. Miljövinsterna per ton är störst för plast och metall.

En beräkning av teoretiska miljövinster vid övergång till insamling i material-strömmar av hushållens plast- och metallavfall finns i kapitlet Ökad materialinsam-ling, ökade miljövinster.

Kvalitet

Kvaliteten på det utsorterade avfallet är viktigt för att systemet ska fungera som helhet.

De tillkommande produkterna av metall och plast måste hålla en sådan kvalitet att de går att materialåtervinna. Dessutom är det viktigt att möjligheterna att material-återvinna förpackningsavfallet inte försämras.

Vissa materialslag lämpar sig bättre för materialströmsinsamling än andra. Dels för att återvinningsprocesserna är anpassade för att ta emot förpackningsavfall, dels för att det inte finns så mycket andra produkter tillverkade av samma material.

För alla material gäller att inblandning av avfall som innehåller farliga ämnen eller komponenter, som t.ex. batterier, försvårar eller till och med förhindrar material-återvinning. Elavfall innehåller i regel något sådant. Det kan därför inte omfattas av materialströmsinsamling.

Eskilstuna försöket – mängder och kvalitet

I Eskilstuna har både restavfall och avfall som samlas in av producenterna analyse-rats. Restavfall är det avfall som kommunen samlar in efter att hushållen har sorte-rat ut förpackningar, returpapper, elavfall och farligt avfall. Under försöket i Es-kilstuna skulle hushåll även sortera ut plast- och metallavfall. Det samlades in vid fastigheten (säck- och kärlavfall) eller på återvinningscentraler. På återvinnings-centraler rörde det sig ofta om s.k. grovavfall, som är för stort att lägga i säckar eller kärl.

Under försöken i Eskilstuna genomfördes tre plockanalyser av säck- och kärlavfall, och avfall från återvinningscentral. De gjordes innan försöket startade i augusti

2007 samt i februari och augusti 2008, av Eskilstuna Energi och Miljö (EEM). Rapporten finns i Bilaga 4.

Förpacknings- och tidningsinsamlingen gjorde dessutom plockanalyser av avfall från återvinningsstationer och fastighetsnära insamling, vid samma tidpunkter. Förpacknings- och tidningsinsamlingen har även kontrollerat kvalitén på de nya fraktionerna, för att undersöka om de går att materialåtervinna. Kontrollen gjordes efter att försöket avslutats i augusti 2008. Den omfattade allt separat insamlat avfall av plast och metall. Förpacknings- och Tidningsinsamlingens resultat finns i Bilaga 3.

Små mängder annan plast och metall i säck- och kärlavfallet

Analysen 2007 genomfördes innan försöket började. Den var avsedd att spegla hur hushållen sorterade utifrån den ”normala” informationen. Omfattningen på försöket (tid och antal hushåll) är för liten för att kunna dra några generella slutsatser8. Plockanalyserna ger dock indikationer på att det finns relativt små mängder övrigt avfall av plast och metall i säck- och kärlavfallet.

Andelen var ca 2 procent (våt vikt) för både plast och metall (se Bilaga 4). Annan plast kan till exempel vara diskborstar, plastmuggar eller köksredskap.

Den låga andelen annat avfall kan bero på två saker; att hushållen redan lägger annan plast och metall i producenternas insamlingssystem, eller att det inte är så stora mängder i hushållens avfall.

Vid Eskilstuna Energi och Miljö:s kontakter med berörda hushåll framgick det att hushållen till stor del sorterar efter material redan innan försöket. Hushållen uppfat-tar det som ologiskt att inte få lägga t.ex. diskborsten tillsammans med det avfall som ska materialåtervinnas.

Svårt att skatta potentiella mängder i grovavfallet

Det är svårt att uppskatta hur mycket grovavfall som kommer från de hushåll som omfattas av försöket. Detta eftersom återvinningscentralen används av alla hushåll i kommunen, och av vissa företag. En grov uppskattning efter plockanalyserna i Eskilstuna är att mängderna motsvarar ca 1 kg per person och år för plast respekti-ve metall (se Bilaga 3, i Naturvårdsrespekti-verkets rapport 5752).

8

Enligt FTI hade Eskilstuna ovanlig hög andel annat avfall i plastfraktionen på återvinningsstationer, innan försöket.

Metallavfall från återvinningsstationer gick att återvinna

Förpacknings- och tidningsinsamlingen drog slutsatsen att metallavfallet som sam-lades in på återvinningsstationerna var lämpligt för återvinning. Andelen icke-förpackningar ökade. Men den totala mängden insamlat material var lika stor före och efter försöket. Mängder metall för återvinning som samlades in ökade alltså inte när insamling i materialströmmar infördes.

I övrigt kunde följande förändringar konstateras vid övergång till materialström-mar: (Samtliga förändringar gäller för metallavfall insamlat i återvinningsstatio-ner.)

y

andelen små förpackningar minskade från 76 till 52 procent

y

stora förpackningar ökade från 1,1 till 1,7 procent9

y

övriga metallartiklar ökade från 13 till 29 procent

y

produkter tillverkade av flera material ökade från 1 till 6,5 procent

y

annat material ökade från 9,1 till 10 procent

Normal ligger andelen icke-förpackningar på ca 10 procent för metall10 .

Metallavfall från fastighetsnära insamling hade dålig kvalité

Förpacknings- och tidningsinsamlingen drog slutsatsen att metallavfallet insamlat i fastighetsnära system inte gick att återvinna. Detta eftersom det i försöket innehöll mer än en tredjedel blandmaterial11 och stora förpackningar .

För metallavfallet som samlades in i fastighetsnära system skedde följande vid övergång till materialströmsinsamling:

y

Andelen små förpackningar minskade från 60 till 50 procent

y

Stora förpackningar ökade från 1,7 till 8,9 procent15

y

Övriga metallartiklar minskade från 24 till 16 procent

y

Produkter tillverkade av flera material ökade från 2,6 till 4,3 procent

y

Annat material har ökade från 12 till 21 procent

Med dagens återvinningsteknik är det enligt Förpacknings- och Tidningsinsamling-en svårt att återvinna metallavfallet om det innehåller för många stora föremål. Det är därför viktigt att stora metallförpackningar, och annat stort metallavfall, lämnas till återvinningscentraler eller på något vis separeras från de små förpackningarna. Branschorganisationen Återvinningsindustrierna hävdar däremot att det är fullt

9

Under försöket skulle stora förpackningar lämnas på återvinningscentral. 10

Personlig kommunikation, John Strand, FTI AB, 2008 11

Blandmaterial är produkter tillverkade av flera material (där metall dominerar), samt papper, plast, glas och elavfall.

möjligt att samla in stora och små metallartiklar blandat för återvinning. Det som krävs är ett extra sorteringssteg12.

Det fanns ingen insamling av elavfall i närheten av den aktuella platsen. Det kan ha bidragit till att så mycket elavfall hamnade i metallinsamlingen. Dessutom var kärlen utformade så att även större metallföremål gick att lämna. Dessa skulle läm-nas på återvinningscentralen, enligt instruktionerna till hushållsavfall i försöket.

Plastfraktionen renare med materialströmsinsamling

Renhet i plastfraktionen ökade och den innehöll en större andel förpackningar, under försöket. Både plastavfallet från återvinningsstationerna och fastighetsnära insamling gick att återvinna. Vi har inte fått någon uppgift om de totala mängderna ökade.

Resultatet var mycket förvånande. Under försöket minskade nämligen andelen annat plastavfall:

y

från fastighetsnära insamling från 41 procent till 13 procent.

y

från återvinningsstationer från 37 procent till 8 procent.

Det verkar som om informationsinsatsen i samband med försöket har lett till en större medvetenhet bland hushållen. Detta, i sin tur, har lett till en bättre sortering.

Enligt Förpacknings- och Tidningsinsamlingens analys av försöket finns inte mycket övrig plast (icke förpackningar) att hämta i det avfall som lämnas på åter-vinningsstation och i fastighetsnära insamling

Normal ligger andelen icke-förpackningar på 20-25 procent för plast13 .

Outsorterade förpackningar

Andelen outsorterade förpackningar och returpapper varierade mellan 20 och 30 procent av restavfallet (se EEM:s slutrapport i Bilaga 4).

Nationella plockanalyser med sju kommuner som bas, visar att hushållens säck- och kärlavfall i genomsnitt innehåller 22 procent förpackningar och 8 procent tid-ningar. (RVF, 2005).

12

Personlig kommunikation med Annika Helker Lundström, 2009 13

Slutsatser från Eskilstunaförsöket om

mäng-der och kvalitet

Försöket i Eskilstuna pågick under ett år. Det är en för kort tid för att kunna dra några säkra, generella slutsatser om vad som sker vid en förändring av insamling-en.

Erfarenheten visar att förändringar när det gäller hushållens avfallssortering kan ta tid. Borlänge kommun har t.ex. gjort plockanalyser med ca 10 års mellanrum. Vid den senaste analysen (2008) hade de områden som tidigare var sämst uppnått sam-ma kvalitet på renhet i sin sortering som genomsnittet för kommunen som helhet i den första analysen (Berg, 2007)

Det är troligen inte möjligt att få alla hushåll att delta eller sortera ut allt avfall. 5-10 procent av befolkningen kan klassas som ”icke-deltagare”. Och en del av avfal-let är så förorenat att hushåll inte anser det möjligt att göra något annat än slänga det i soppåsen.

De resultat som framkommit i försöket angående insamlade mängder och kvalité är därför indikationer på vad som kan ske vid införande av materialströmmar för me-tall och plast.

Våra slutsatser från Eskilstunaförsöket, med beaktande av det som skrivits ovan, är:

Endast mindre mängder ytterligare metall och plast att hämta

Försöket visar att det endast finns mindre mängder annat plast- och metallavfall i säck och kärlavfallet (ej förpackningar). Avfall av plast och metall som inte är förpackningar utgör endast 2-4 procent av hushållens säck- och kärlsopor, i Eskils-tuna. Inte heller bland det utsorterade avfallet som samlades in i återvinningsstatio-ner och fastighetsnära hittades några större mängder plast- och metallavfall. Dessa siffror överensstämmer med andra plockanalyser från olika kommuner i Sverige.

Hur mycket som gick till återvinningscentral går ej att säga med underlag från Eskilstunaförsöket.

Vår slutsats är att det inte finns några stora mängder plast- och metallavfall som inte är förpackningar i hushållens avfall. Därmed blir inte heller miljövinsterna särskilt stora vid en övergång till insamling i materialströmmar för plast och metall.

Informationsinsatser och utformning av insamlingen avgörande för kvalitén

Eskilstunaförsöket indikerar att tydlig och väl genomtänkt information till hushål-len är den viktigaste faktorn för om kvalitén på avfallet ska bli bra eller inte. Det gäller både generell information som kommer hem till hushållen och skyltning på insamlingsplatsen. En annan viktig faktor är utformning av insamlingsplatsen och tillgängligheten i andra insamlingssystem, särskilt för farligt avfall och elavfall.

Hushållens attityder och beteende

Avfallshanteringssystemet är beroende av hushållens beteende; hur många som deltar och hur de sorterar.

Många hushåll källsorterar och har en positiv

attityd till detta

En mycket stor del av de svenska hushållen källsorterar i dag: 80 till 90 procent sorterar ut någon fraktion enligt opinionsundersökningar. De flesta sorterar mer än en fraktion. Många säger sig sortera ut merparten av alla förpackningar och retur-papper (Naturvårdsverket, 2006b; SÖRAB, 2008; Länsförsäkringar, 2008). .

Positiva attityder till källsortering

Flera opinionsundersökningar pekar på att hushållen har en positiv attityd till käll-sortering (t.ex. SHARP, 2008). I Förpacknings- och tidningsinsamlingens under-sökning från 2008 ansåg 90 procent av de tillfrågade att sortering och insamling fungerar bra, eller mycket bra, i deras närmiljö (FTI, 2008). Runt 80 procent var nöjda med insamlingssystem i den opinionsundersökningen vi gjorde 2006 (Natur-vårdsverket, 2006b). De allra flesta säger att de sorterar för miljön. Ekonomiska incitament och riktad information kan hjälpa till att ändra beteende. Men i regel är det känslan av att man bidrar till att avhjälpa ett allvarligt problem, som är den viktigaste faktorn för att hushållen fortsätter att källsortera.

Beteenden påverkas i stor utsträckning av attityder. Dessa i sin tur påverkas av vilken information man har tillgång till, från vilka källor, osv.

Hinder för ändrat beteende

Men beteende följer inte alltid attityder. Det finns ofta en skillnad mellan vad män-niskor tänker och hur de agerar. Trots att mänmän-niskor stöder källsorteringstanken, och anser att återvinning är en del av lösningen på ett viktigt problem, upplevs hindren för att agera ”rätt” som för stora. Det finns många faktorer som påverkar de upplevda hindren för deltagande. Några exempel är tidigare beteende och hur svårt det är att ändra, vilken kunskap man har om miljö och källsortering samt tidsmässiga eller ekonomiska begräsningar. Dessa faktorer påverkar också var-andra. För att hushåll ska delta måste motivationen väga tyngre än hindren (Tucker, 1999; Fisher, 2008). För att öka deltagande kan man öka motivationen eller göra deltagandet enklare genom t.ex. högre servicenivå och mer information.

En viktiga faktor för ”rätt” beteende är uppfattningen om hur andra beter sig. Upp-levda krav från omgivningen, påverkar också beteende och attityder.

Slutsatser om hushållen attityder och beteende

En slutsats av detta är att information till hushåll bör omfatta vad, hur och varför hushåll ska källsortera. Till exempel vilka miljövinster sorteringen leder till och hur stor andel av svenska folket som sorterar. Bekvämare, renare insamlingssystem och närmare till uppsamlingsplats är sådant som skulle få många hushåll att sortera mer, enligt resultat från bl.a. Eskilstuna (SHARP, 2008).

Det är också viktigt att komma ihåg att detta är så kallade ”självrapporterade” upp-gifter, alltså hur människor själva beskriver sitt beteende. Det finns forskning som visar att sådana beskrivningar inte alltid stämmer överens med det verkliga bete-endet (t.ex. Rathje och Murphy, 2001). De uppgifter som materialbolagen rapporte-rar om insamling av förpackningar och returpapper, tyder på detta.

Plockanalyserna från Eskilstuna och Förpacknings- och tidningsinsamlingens ana-lyser från andra orter, visar på att hushåll till en viss del sorterar efter material, redan i dag. Detta bör tas med när man drar slutsatser om hushållens attityd till dagens system. De som redan sorterar i materialströmmar kan t.ex. vara nöjda med just detta.

Du kan läsa mer om teoretiska utgångspunkter för vad som formar normer och styr beteende i SHARP:s rapport (Bilaga 5).

Hushåll i Eskilstuna

Som en del av försöken i Eskilstuna har vi undersökt vad hushållen anser om käll-sortering i allmänhet samt det nya systemet med materialströmmar. Undersökning-en utfördes av Naturvårdsverket forskningsprogram Hållbara hushåll

(www.sharpprogram.se).

Nedan har vi gjort en kort sammanfattning. Resultaten redovisar självrapporterat beteende. Hela rapporten finns i Bilaga 5.

Hushåll positiva till insamling i materialströmmar

Hushåll har överlag en positiv attityd till materialströmmar. Systemet anses enklare och bättre, jämfört med dagens.

De hushåll som ingick i undersökningen sorterar en stor del av sitt avfall. Men det finns potential för att öka källsorteringen, inte minst av metall och hårdplast.

De flesta hushåll upplever att källsortering är meningsfull. De anser att även da-gens system leder till ökad återvinning och miljövinster. Det är viktigt att ett even-tuellt nytt system med materialströmmar kan behålla lika hög grad av upplevd nytta. Men hushållen upplever också källsortering som något av en personlig upp-offring. Det gäller främst rengöring och sortering i hemmet.

En tredjedel av hushållen sorterar redan i materialströmmar

Många upplever att de redan tidigare sorterat efter material. En tredjedel säger sig lämna även annan plast och metall (icke-förpackningar) på återvinningsstation eller i fastighetsnära insamling, i dag.

En konsekvens av detta är att en relativt stor

andel håller med, helt eller delvis, om att hushållets källsortering inte har förändrats alls sedan det nya systemet infördes.

Sorterar mer efter försöket

Hushåll sorterar något mer av alla fraktioner efter försöket. De säger sig också lägga något mer tid på sortering efter försöket14. Det finns en tendens att respon-denterna efter försöket anser att andra hushåll sorterar mer än vad som uppgavs före försöket. Men de tror fortfarande att andra hushåll sorterar sämre än deras eget.

Hushållens transporter förändrades inte

Drygt 40 procent av hushållen gör aldrig bilresor enbart för att lämna avfall. 12 procent gör det alltid. Fördelningen ändrades inte under försöket.

Enklare system ger högre deltagande

Ett enklare och mer transparent system kan på sikt leda till högre deltagande, enligt resultaten från Eskilstuna-enkäterna. Att övergå till materialströmsbaserad insam-ling är att göra systemet enklare att förstå för hushållen.

14

Totalt ca 35 minuter före försöket, 44 minuter efter (20 resp. 24 min sortering och rengöring, 15 resp. 20 min transport).

Beskrivning av dagens system

För att kunna konsekvensanalysera införandet av materialströmsbaserad insamling behöver vi jämföra det med ett referensalternativ. Referensalternativet ska beskriva vad som händer om vi inte genomför några nya åtgärder. Sådana åtgärder som redan beslutats om ska tas med i beskrivningen. Därför är referensalternativet i detta fall dagens system med på förhand godkända insamlingssystem (se nedan).

Producentansvaret har, i sin nuvarande form, funnits i 15 år, i Sverige. Det innebär att infrastrukturen finns på plats och hushållen har erfarenhet av sorteringsmodel-len. Aktörerna har dock fortfarande problem med att finna sina roller, vilket resul-terat i att det i vissa av landets kommuner fortfarande förekommer problem vid samråden. Det pågår också diskussioner om vad som är en god servicenivå, bland annat i glesbygd. Dessa problem har uppmärksammats av bland annat regeringen som hösten 2008 tillsatte en särskild förhandlingsman, Krister Nilsson, med uppgift att nå en samarbetslösning gällande dessa frågor15. Den 28 januari 2009 uppnådde parterna en gemensam överenskommelse.

Producenternas ansvar i dagens system

I dag är producenterna fysiskt och ekonomiskt ansvariga för det avfall som faller under producentansvar, alltså förpackningar och returpapper16. De ska:

- anordna insamlingssystem

- samråda med kommunen om utformningen på insamlingssystemet, - se till att avfallet tas om hand på ett ”miljömässigt godtagbart sätt”, - rapportera resultat från insamling/återvinning till Naturvårdsverket och - uppnå de mål regeringen beslutat om (Bilaga 2).

Regelverket lägger alltså kostnaderna på producenterna, i enlighet med principen om att förorenaren betalar (PPP) 17.

Hanteringen finansieras i dag genom förpackningsavgifter, som tas ut vid försälj-ning, och materialvärdet på det insamlade avfallet. I och med detta är det konsu-menterna som ytterst får bära kostnaderna. Avgifterna tas in och administreras av materialbolagen.

Dagens regelverk är relativt fritt utformat. Producenterna får spelrum att utforma sina insamlingssystem på det sätt de finner mest kostnadseffektivt. På så sätt har producenterna kontroll över sina kostnader.

15

Kommittédirektiv 2008: 97: Samarbetslösning inom avfallsområdet 16

Det finns även producentansvar för bilar, däck samt elektriska och elektroniska produkter. 17

Enligt en utredning av Avfall Sverige, HSB, SABO och Fastighetsägarna står kommunerna och fastighetsägarna i praktiken för stora delar av kostnaderna för insamling och hantering av förpackningar och returpapper (RVF m.fl. 2006)

Materialbolagens utformning av avgifter gör det möjligt för producenterna att för-stå vad det betalar för och hur deras produkter belastar systemet. Detta ökar troli-gen producenternas acceptans för systemet, och gör att det inte välja att stå utanför och bli s.k. friåkare.

Avfallsrådets slutsatser om hanteringen av förpackningar och returpapper från 2004 kan ses som vägledning för miniminivåer på service. Tolkningarna av dessa varierar mellan olika aktörer. Även servicenivåerna varierar över landet.

Förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar innehåller också krav på utformning av förpackningar.

Kommunens ansvar i dagens system

Kommunens renhållningskontor, eller motsvarande, är ansvarig för insamling och behandling av övrigt avfall från hushåll (fortsättningsvis kallat restavfall i denna rapport). Hanteringen finansieras genom den kommunala avfallstaxan. Kommu-nerna får bara ta ut avgifter för att täcka sina kostnader. De har dock möjlighet att differentiera taxan för att stimulera källsortering. Kommunen har också ansvar för information till hushåll.

Miljökontoret, eller motsvarande, har ansvar för tillsynen över insamlingssystemen på lokal nivå: antal återvinningsstationer, städning av insamlingsplatser m.m.. Mil-jökontoret har också ansvar för tillsyn vad gäller produktutformning. Naturvårds-verket ger vägledning för denna tillsyn.

Det finns ingen detaljerad vägledning om vad som är en god servicenivå för kom-munal insamling. Mininivån kan anses ligga vid det som behövs för skyddet av människors hälsa, miljön och enskilda intressen (jfr 15 kap 8 §).

Riktlinjerna för val av behandling finns i avfallshierarkin18. Dessutom finns krav på utsortering av brännbart avfall samt deponeringsförbud för brännbart och orga-niskt avfall.

Hushållens ansvar i dagens system

Hushåll och andra konsumenter är enligt regelverket skyldiga att sortera ut sina förpackningar och returpapper och lämna dem i det system som producenterna tillhandahåller.

De ska också sortera sitt restavfall enligt kommunens instruktioner i den kommu-nala avfallsplanen, t.ex. i brännbart och komposterbart.

18

Enligt EU:s Avfallsdirektiv skall följande prioritetsordning gälla för avfallshanteringen: 1) Förebyg-gande 2) Återanvändning 3) Materialåtervinning 4) Energiutnyttjande 5) Bortskaffande.

För att få sitt avfall hämtat och omhändertaget betalar hushåll förpackningsavgifter i butiker och renhållningsavgifter till kommunen.

Insamling

Dagens insamlingssystem delar upp avfallet i två huvudflöden flöden: förpack-ningar och returpapper samlas in i producenternas och fastighetsägarnas system och annat avfall från hushåll samlas in i kommunernas system. I annat avfall från hushåll ingår brännbart avfall, farligt avfall, matavfall, elektronik m.m.

Producenterna samlar nästan uteslutande in sitt avfall via återvinningsstationer. På grund av krav på barnsäkerhet kan större förpackningar inte lämnas på dessa. I praktiken finns inget insamlingssystem för större förpackningar i dag.

På vissa platser har kommunen eller enskilda fastighetsägare valt att införa fastig-hetsnära insamling som ett komplement till återvinningsstationer, för att ge de boende en extra service och större möjlighet att materialåtervinna sitt förpack-ningsavfall och returpapper.

13-15 procent av förpackningarna samlas in via fastighetsnära insamling19. Produ-centerna betalar en ersättning för det här avfallet. Ersättningen motsvarar dock oftast inte alla kostnader för hantering och insamling. Den resterande kostnaden betalas av de boende.

I dagens system finns ingen samordning av den fastighetsnära insamlingen och återvinningsstationssystemet. Det innebär att den fastighetsnära insamlingen inte är en del av det lämpliga insamlingssystem som producenterna har ansvar att tillhan-dahålla hushåll och verksamheter enligt lagstiftningen och som ska diskuteras på samråden.

Kommunerna samlar, nästan utan undantag, in mindre restavfall (säck- och kärlav-fall) vid fastigheten. Större avfall (grovavkärlav-fall) samlas in via återvinningscentraler. Vissa kommuner kompletterar med mobil insamling och andra former av insam-ling, t.ex. budning.

Nedskräpade återvinningsstationer

Det har varit problem med nedskräpning på återvinningsstationer. Det beror delvis på hög belastning, delvis på rent missbruk (dumpning). Men det beror också på systemets utformning (behållare, tömningsförfarande och intervall) och hur andra delar av avfallshanteringen fungerar (t.ex. insamlingen av grovavfall). Till viss del kan det även bero på oklarheter i ansvarsfördelningen kring återvinningsstationer-nas skötsel och mot vilken partmyndigheteråtervinningsstationer-nas tillsyn ska riktas mot.

19

Inget insamlingssystem för förpackningar från verksamhetsutövare

Tidigare fanns s.k. fria mottagningspunkter i kommunerna där verksamheter kunde lämna sitt förpackningsavfall för återvinning utan någon kostnad. Dessa har under de senaste åren dragits in och ersatts av en fri marknad där entreprenörer erbjuder insamlingstjänster till företagen. Enligt Naturvårdsverkets bedömning uppfyller producentkollektivet i dag inte kravet på lämpliga insamlingssystem för andra brukare än hushåll. Den senaste tidens prisfall på återvunnet material innebär defi-nitiv att den marknad för t.ex. krymp- och sträckfilm och wellpapp som tidigare fanns, har försvunnit. Därmed finns inte heller ett marknadsbaserat insamlingssy-stem utan verksamheterna är tvungna att själva bekosta insamling och omhänderta-gande av sitt förpackningsavfall. Det innebär sannolikt att en stor andel material som lämpar sig för återvinning går till förbränning, eftersom det är ett billigare alternativ.

Tillsyn och uppföljning

Enligt regelverket är producentansvaret individuellt. De flesta producenter har dock valt att fullgöra sitt insamlingsansvar genom att ansluta sig till s.k. materialbolag20. I praktiken är det alltså materialbolagen som sköter insamlingen. Men materialbo-lagen finns inte nämnda i regelverket. Kommunen måste därför driva tillsynsären-den mot varje enskild producent. Denna process har varit så komplicerad och inef-fektiv att den fått låg prioritet. Det är t.ex. svårt att avgöra om tillsyn ska bedrivas i den kommun där producenten har sin huvudverksamhet, och/eller där det finns brister i insamlingssystemen.

Det är också svårt för nya/mindre material bolag att etablera sig med dagens sy-stem, främst på grund av kravet på rikstäckande insamling.21.

På nationell nivå, och i redovisning till EU, följs producentansvaret upp genom återvinningsmålen. Det finns alltså ingen direkt koppling till god service. Det finns inte heller några påföljder om producenterna inte når målen. I dag når Sverige de (flesta) nationella återvinningsmålen. Vi har också höga återvinningsnivåer, jäm-fört med andra (EU) länder.

Naturvårdsverket har ansvar för vägledning till kommunerna om hur de ska bedriva sin tillsyn över producenter och insamlingssystem. Vi har bland annat publicerat en handbok om detta (Naturvårdsverket, 2005:4).

20

Största delen av producenterna är i dag anslutna till de materialbolag som organiseras av FTI/REPA (www.ftiab.se). FTI omorganiserades under 2007. FTI:s vd är nu vd även för Plastkretsen, Metallkretsen och ReturKartong. Tidigare fanns en vd för varje materialbolag.

21

Konkurrensverket utredde FTI:s dominerande marknadsställning, under 2007, efter en fråga från ett nytt materialbolag

På förhand godkända insamlingssystem

Riksdagen har fattat beslut om att införa på förhand godkända insamlingssystem för förpackningar och returpapper. Den myndighet regeringen utser kommer att få bemyndigande att sätta upp krav på utformning och servicenivåer för insamlingssy-stem för förpackningar och returpapper. Detta genom en ändring i Miljöbalken. Kraven ska vara uppfyllda för att systemen ska bli godkända, och för att de produ-center som är anslutna, ska anses ta sitt ansvar.

Syftet är att underlätta den kommunala tillsynen och tydligare definiera en minimi-nivå för producenternas service. Genom detta blir det också tydligare vad kommu-nen har ansvar för.

Systemet är tänkt att ge ett mer formaliserat samarbete mellan den centrala myn-digheten, som är ansvarig för tillsyn, och producenternas representanter (material-bolagen). Därmed blir spelreglerna tydligare och det finns möjlighet till överpröv-ning av beslut. Skyddet för hushåll, stat och andra producenter mot oseriösa aktörer kan förbättras.

Godkännandet gör det också möjligt att reglera och/eller göra kraven på service tydligare. I förlängningen kan vi få till stånd en gemensam tolkning av vad som är lämpliga insamlingssystem. Detaljjusteringar kan hanteras i samråd mellan produ-center och nationell tillsynsmyndighet centralt och/eller produprodu-center och kommu-ner lokalt. Det är också möjligt att reglera formerna för samråd i på förhand god-kända insamlingssystem.

Systemet gör det också möjligt, för ansvarig myndighet, att genomföra regleringar för att anpassa till förpackningsförordningens syfte, t.ex. krav på miniminivåer för service och differentierade taxor beroende på om produkten/förpackningen är mil-jöanpassad.

Insamling i materialströmmar

Det åtgärdsförslag som vi ska analysera är, enligt vårt uppdrag och den avgräns-ning vi har gjort, att införa insamling av hushållsavfall baserat på materialströmmar för plast och metall.

Insamling i materialströmmar innebär att den plast och metall, som inte är förpack-ningar, som hushållen idag ska sortera som restavfall istället sorteras ut tillsam-mans med plast- och metallförpackningar. Det innebär att hushållen ska ta ställning till om ett avfall består av plast eller metall och därför är återvinningsbart, istället för om (1) det är en förpackning och (2) vilket material det är.

Förslaget innefattar inte en förändrad insamling av pappersförpackningar, glas och tidningspapper just nu. Vi har valt att börja med plast och metall. Se Avgränsning-ar.

Att införa materialströmsinsamling innebär konsekvenser för samhället, miljön och de olika aktörerna i avfallssystemet. Konsekvenser av åtgärdsförslaget redovisas i nästa kapitel.

I dag regleras ansvaret för återvinning av förpackningar i Förordningen för produ-centansvar (SFS 1997:185). Om systemet ska baseras på material istället för pro-duktslag, behöver ansvaret för insamling och återvinning anpassas. Det finns flera tänkbara sätt att göra en sådan förändring. Även andra kompletterande styrmedel kan vara aktuella för att stärka insamlingen i materialströmmar. De förändringar av producentansvaret som är tänkbara, och vilken som uppnår målet på bästa sätt utreds vidare i kapitlet Hur kan förändringen genomföras? I därpå följande kapitel beskriver vi även kompletterande styrmedel översiktligt.

I vårt uppdrag ingår inte att formulera och analysera omfattande förändringar av det svenska systemet för insamling och återvinning av avfall. Det finns därför flera andra tänkbara sätt att genomföra en förändring till insamling i materialströmmar än de vi har valt att analysera vidare.

Konsekvenser av materialströmmar

Syftet med denna del av analysen är att belysa och om möjligt kvantifiera, vilka samhällsekonomiska konsekvenser åtgärdsförslaget skulle få om det genomfördes samt vilka aktörer som skulle påverkas. Metodiken och upplägget finns i Natur-vårdsverkets rapport, Konsekvensanalys steg för steg (rapport 5314).

Kapitlet inleds med en beskrivning av de bedömningskriterier som använts samt en redogörelse av de aktörer som kan förväntas påverkas av åtgärdsförslaget.

Bedömningskriterier

För att bedöma vilka effekter materialströmmar innebär har vi, efter samråd med referensgruppen, formulerat ett antal bedömningskriterier. Nedan följer en sam-manställning av kriterier vi använt.

• Administration och regelförenkling • Logik och acceptans

• Miljöeffekter, särskilt energi- och resurshushållning • Incitament för miljödesign

• Incitament för teknikutveckling/förbättring (dynamisk effektivitet) • Företag och näringsliv (sysselsättning etc.)

• Övriga fördelningseffekter

• Rättviseaspekter (t ex principen om att förorenaren betalar) • Möjligheter och kostnader för tillsyn och uppföljning • Påverkan från/på andra delar av avfallshanteringssystemet • Information till hushåll

Berörda aktörer

Berörda aktörer är producenter som har producentansvar för förpackningar och tidningar enligt dagens lagstiftning22. Producenterna kan vara anslutna till REPA (Registret för producentansvar och återvinningssystem för förpackningar). Det innefattar ca 10 000 företag. Det finns även andra materialbolag, t.ex. TMR.

Producenter av andra produkter av plast eller metall som kan komma i fråga för återvinning, kommer också att beröras av en förändring till materialströmmar. Vil-ka dessa är beror till stor del på hur ett nytt system utformas och vilVil-ka produkter som utpekas att vara med i ett utökat producentansvar. En viss del av svensk till-verkningsindustri kan i princip påverkas.

Dessutom påverkas

22

Producent är den som yrkesmässigt tillverkar, för in eller säljer en förpackning, eller en vara som är innesluten i en förpackning, enligt förordningen (2006:1273) om producentansvar för förpackningar.