Ekonomiska styrmedel är ett samlingsbegrepp för marknadsbaserade instrument som miljöskatter och avgifter, överlåtbara utsläppsrätter samt panter, bidrag, sub- ventioner, avdragsmöjligheter och ersättning för utförda miljötjänster.
Viktbaserad taxa för avfallslämnare
Viktbaserad avfallstaxa innebär att kärlet vägs vid tömning och att hushållen beta- lar per kilo levererat osorterat avfall. Det är ett tydligt och direkt sätt att belöna hushåll som återanvänder eller på något vis återvinner sitt avfall. Som regel är det inte dyrare än andra insamlingssystem (Dahlén, 2008).
VAD SKER MED UTSORTERING OCH ÅTERVINNING ?
Det råder delade meningar om viktsbaserad avfallstaxa påverkar hushållens käll- sortering. Enligt Dijkgraaf & Gradus (2004) var källsorteringen högre i holländska kommuner med viktbaserad avfallstaxa. Samma resultat visar en studie av 282 svenska kommuner (Hage, 2008). En slutsats i den studien är att kommuner kan öka återvinningsgraden genom att införa viktsbaserad avfallstaxa.
En annan svensk studie visar bland annat att kommuner med fastighetsnära insam- ling av återvinningsmaterial samlade in mer metall-, plast- och pappersförpack- ningar per person, jämfört med kommuner som bara hade återvinningsstationer för insamling av förpackningar (Dahlén, 2008). I genomsnitt var mängden osorterat hushållsavfall 20 % mindre per person i kommuner med viktbaserad taxa, jämfört med övriga landet. Någon skillnad i mängden källsorterade återvinningsmaterial kunde dock inte påvisas i den studien.
I en just avslutad, men ej ännu publicerad studie av Dahlén studeras 26 svenska kommuner som infört viktsbaserad avfallstaxa. Tre kommuner granskas närmare. I den studien konstateras att viktsbaserad avfallstaxa inte har någon påverkan på
källsorteringen. Studien kommer att publiceras av Avfall Sverige senare under året (Avfall Sverige, 2009).
Studier visar att mängden registrerat hushållsavfall inklusive det som källsorteras, minskar med 20-50 procent med viktsbaserad taxa (Dahlén, 2008; Fisher, 2008; Sterner & Barteling, 1999; Dijkgraaf & Gradus 2004)
I en holländsk studie (Dijkgraaf ,2004) jämfördes avfallstaxor och mängden hus- hållsavfall i 538 holländska kommuner. Mängden avfall per hushåll var generellt lägre i kommuner med enhetsbaserad taxa, jämfört med kommuner som hade en fast avgift. Det visade sig också att viktsbaserad taxa var mer effektiv än volyms- baserad. För volymsbaserad var mängden avfall 7 procent lägre och med viktsbase- rad 38 procent lägre.
Studier av svenska kommuner visar på liknande resultat. När en viktsbaserad av- fallstaxa infördes minskade mängden restavfall med 30 procent i Eda, 50 procent i Varberg och 50 procent i Bjuv (Dahlén et al. 2007).
Det finns ingen entydig förklaring till hur denna effekt uppnås. Några delförklar- ingar är:
y
ökad hemkomposteringy
ändrade konsumtionsmönstery
ökad användning av återvinningscentralerDet kan också vara så att en del avfall dumpas illegalt i skogen eller att folk eldar en del av avfallet i öppna spisar eller i tunnor trädgården m.m.
RISK FÖR ÖKAD ILLEGAL HANTERING
Det finns en uppenbar risk att den illegala hanteringen av hushållsavfall ökar vid införande av viktsbaserad avfallstaxa. I en undersökning i Sverige från 2004 upp- gav 62 procent av de tillfrågade hushållen i områden som fått viktbaserad avfalls- taxa att de upplevde att folk började kasta sopor någon annanstans än i sin egen soptunna. Om avgiften för avfallet helt skulle basera sig på vikten, kan det leda till et relativt stort problem med otillåtna avfallshanteringsmetoder. Det gör styrmedlet ineffektivt (Nilsson, 2004)
Problem med ökad hemförbränning av avfall och annan illegal hantering har även uppmärksammats i studier gjorda i U.S.A. och Irland. (Fullerton och Kinnaman (1996)34 och Dunne et al (2008)35.
34
Fullerton, D. och T.C. Kinnaman. (1996). Household response to pricing garbage by the bag. Ameri- can Economic Review,
35
Dunne, L, Convery, F.J, and L. Gallagher (2008) An investigation into waste charges in Ireland, with emphasis on public acceptability. Waste Management.
Skatt på avfall till förbränning
Skatt på hushållsavfall som går till förbränning infördes den 1 juli 2006. Syftet med avfallsförbränningsskatten var att:
- öka den relativa konkurrenskraften för materialåtervinning, inklusive biologisk behandling.
- komplettera energiskattesystemet
- premiera kraftvärmeproduktion framför hetvattenproduktion
PÅGÅENDE UTREDNING
För närvarande pågår en utredning av förbränningsskatten 36. Enligt direktivet för uppdraget ska det utredas om skatten ger en effektiv styrning mot de avfalls- och klimatpolitiska målen eller om skatten kan utformas på ett mer effektivt sätt. Det ska även utredas om det finns andra styrmedel som styr mot målen och om sådana styrmedel bör användas istället för eller i kombination med en ändrad förbrän- ningsskatt. Utredningen omfattar alltså inte målen i sig utan styrmedlen för att nå dit.
Utredaren ska ta hänsyn till EU:s statsstödsregler samt det nya ramdirektivet om avfall som exempelvis anger att avfallshierarkin ska gälla som prioriteringsordning för avfallspolitiken. Uppdraget redovisas senast den 28 februari 2008.
RÄTT UTFORMAD FÖRBRÄNNINGSKATT GER VIKTIGA SIGNALER OM AVFALLSHIERARKIN
I Naturvårdsverkets yttrande till BRAS-utredningen om beskattning av avfall som förbränns (SOU 2005:23) tillstyrkte Naturvårdsverket att en avfallsförbrännings- skatt skulle införas. Detta eftersom den skulle fungera som en viktig signal och incitament för ökad materialåtervinning. Naturvårdsverket ansåg dock att utform- ningen borde vara en annan än den som föreslogs i utredningen. Vi anser fortfaran- de att en rätt utformad skatt är viktig för att styra avfallshanteringen i enlighet med vad som anges i avfallshierarkin som numera finns inskriven i EU:s ramdirektiv för förebyggande och återvinning av avfall. Avfallshierarkin innebär att det är viktigast att förebygga att avfall uppstår. För avfall som ändå uppstår och ska behandlas är rangordningen av behandlingsmetod återanvändning, återvinning, förbränning och sist deponering. Vi avvaktar dock med mer detaljerade synpunkter på utformningen till dess att resultatet av den nu pågående utredningen har presenterats.
Återvinningscertifikat
Systemet med återvinningscertifikat innebär att företag som samlar in och återvin- ner avfall ska kunna bli godkända av staten (s.k. ackrediterade producenter). Sta- ten tilldelar dessa certifikat för den mängd material de återvinner. Ackrediterade producenter måste kunna visa att det avfall man samlar in används i nya produkter.
36
Certifikaten kan sedan säljas, och därmed ge återvinnarna ytterligare intäkter (ut- över försäljning av insamlat material).
För att skapa en marknad och efterfrågan för certifikaten kan man införa s.k. kvot- plikt. Kvotplikten innebär alla företag som tillverkar produkter, av t.ex. plast, är skyldiga att köpa återvinningscertifikat för plast i förhållande till sin produktion. Kvoten motsvarar de återvinningsmål regeringen sätter upp. Detta innebär bl.a. att varje individuell producent har ansvar för ”sin” del av den nationella återvinning- en37.
Producenter redovisar mängden plast i sålda produkter, och sina certifikat till an- svarig myndighet, varje år. Varken kvotplikten eller redovisningen är beroende av om företaget använder återvunnen plast i sina produkter. De producenter som inte kan redovisa nog många certifikat får betala en kvotpliktsavgift. Avgiften är en säkerhet mot allt för höga priser för certifikat. För att stabilisera marknaden kan även ett minimipris behövas.
Fördelarna är att marknaden kan avgöra hur och var avfallet effektivast kommer till användning. Den som kan återvinna avfallet till lägre pris kan också sälja certifikat till lägre pris och/eller tjäna mer på att sälja dem. De ökade intäkterna skulle kunna göra att ackrediterade producenter kan erbjuda högre ersättning för insamling och/eller lägre pris för återvunnen råvara. Staten har en viktigt roll för att övervaka och styra systemet. Men den behöver inte detaljreglera var, när eller hur återvunnet material ska användas. Certifikatsystemet skulle kunna ersätta dagens producentan- svar.
Den kritik som oftast framförs mot återvinningscertifikat är att systemen är kom- plicerade och medför höga administrativa kostnader, både för staten och för de enskilda aktörerna38. Kontrollen omfattar t.ex. att ackreditera återvinningsföretag, granska producenternas redovisningar, hanterar kvotpliktsavgifter och eventuella avgifter för import/export. Det behövs också en eller flera ”handelsplatser” för certifikat. Dessa kan skötas av producenterna eller en oberoende myndig- het/organisation (Profu, 2004).
Råvaruskatter
Skatter kan användas för internalisera externaliteter, d.v.s. ta med kostnader i form av extern effekter i en produkts pris. Det kan t.ex. gälla kostnader för miljöpåver- kan vid uttag av naturresurser eller (administrativa) kostnader för myndigheter. Att
37
I dag har vi enbart nationella återvinningsmål. Ett problem vid tillsyn över materialbolag och (lokala) insamlingssystem har varit att den individuella producentens ansvar för att nå de nationella målen inte är tydlig.
38
För att minska administrationen kan ansvaret för redovisning läggas på tillverkande företag, inte distributörer eller försäljare. Detta ger dock mindre kontakt med konsumenter, och eventuellt konkur- rensfördelar/administration i samband med import.
internalisera kostnader för miljöpåverkan ligger i linje med principen om att för- orenare ska betala (Polluter Pays Principle/PPP). PPP, och User Pays Principle (UPP) förespråkas i svenska miljöpolitik och av många internationell organ, t.ex. EU och OECD.
Efterfrågan på återvunnet material bestäms till stor del av prisförhållandet (och kvaliteten) mellan återvunnet och ny råvara. I ett resurs- och energihushållnings- perspektiv är det mer gynnsamt för samhället att återvunnet material används än ny råvara. Prisförhållandet avspeglar dock inte denna gynnsamhet fullt ut eftersom de externa effekter som ny råvara innebär för samhället, inte till fullo är internalisera- de.
Dessa externa effekter beror på miljökostnader för samhället i samband med till exempel:
(a) tillgångarna på en viss resurs är knappa (Resursuttömning) (b) negativa externa effekter vid uttaget av resursen
(c) negativa externa effekter i andra delar av produktionskedjan (d) vilja att stimulera använda återvunnen råvara, istället för ny råvaror (Substitution)
Flera internationella organisationer, t.ex. OECD, WTO, FN39 och EU40, är positiva till råvaruskatter, under förutsättning att de inte strider mot internationella handels- avtal. Ingen organisation har dock tagit fram riktlinjer för hur styrmedel ska utfor- mas för uppfylla detta krav41. Internationellt samarbete förespråkas. Men att få till stånd internationella överenskommelser kan fördröja införandet. Det är också svårt att hitta rätt nivå för skatterna (Söderberg, 2004).
Det som har hindrat genomförandet är troligen individuella länders rädsla för kon- kurrensnackdelar för inhemska företag och företagsflykt. Det finns dock några alternativ för att bibehålla nationella företags konkurrenskraft, som inte strider mot internationella handelsavtal: grön skatteväxling, långsam infasning och tidsbegrän- sat statlig stöd. Dessutom säger den s.k. Porterhypotesen att miljöskatter ger kon- kurrensfördelar i längden. Den har empiriskt stöd enligt flera internationella rap- porter (Söderberg, 2004).
Den svenska naturgrusskatten och de tyska vattenuttagsskatterna har t.ex. haft stor inverkan på resursanvändningen och stimulerat till substitution. Låga skatter i kombination med en låg priselasticitet för efterfrågan på resursen, och undantags-
39
I Agenda 21 är t.ex. ett av huvudmålen att producenter och konsumenter ska vara medvetna om miljökostnaderna för att miljön inte ska ses som något som kan utnyttjas kostnads fritt
40
EU presenterade i november 2008 en ny strategi för att reducera råvaruanvändningen inom unionen: COM(2008) 699.
41
Enligt EU ses bl.a. undantag för vissa företag och att skatterna som går till att minska inhemska företags kostnader som brott mot handelsreglerna. Skatter som införs av miljöskäl klassas ofta som förtäcka handelshinder.
regler för vissa användare, förklarar varför andra skatter haft mindre effekter (t.ex. den danska skatten på vatten)
Många naturresursskatter har både fiskala och miljöstyrande motiv. De riktar dess- utom in sig på flera olika miljöeffekter, t.ex. den engelska mineralskatten. Detta försvagar ofta incitamenten för ett ändrat beteende. Det gör det också svårt att ut- värdera effekterna efter att skatterna införts. Det finns därför skäl att utforma skat- terna för att uppnå ett specifikt miljömål. Det finns också skäl för att göra en tydlig distinktion mellan fiskala och miljöstyrande skatter.