Konsekvenser av förändrad ansvarsfördelning

I de följande avsnitten utvärderas de fyra scenarierna enligt en översiktlig metod för styrmedelsanalys med avseende på måluppfyllelse, transaktionskostnader, kostnadseffektivitet, dynamisk effektivitet, fördelningsaspekter samt läckagerisk (ut- flyttning av verksamheter).

Utvärdering av Scenario 1

MÅLUPPFYLLELSE

y

En utformning med utökat producentansvar med ett register skulle betyda att materialströmsinsamling kan genomföras för de produkter som är med i registret. Enbart produkter som är med i registret ska återvinnas. Detta är för- modligen inte logiskt för hushåll, dvs. för att nå målet måste registret innefatta alla tänkbara återvinningsbara produkter. Annars ska systemet utformas så att de produkter som är med i registret ska bära kostnaderna för alla produkter som är logiska att återvinna. Utformningen av ett sådant system är inte riktigt klar- lagd. Kanske är detta svårt att komma överens mellan alla parter om, och ac- ceptansen kan därför bli låg.

y

Information: vilket avfall som hamnar i kommunens respektive producenternas systemen beror till stor del på vilken information som går ut till hushåll och andra brukar. För fraktioner som inte har ett (högt) markandsvärde finns incitament för att ”föra över” avfall till det andra systemet.

TRANSAKTIONSKOSTNADER

y

Omfattande och svårt arbete att definiera och kontinuerligt uppdatera vilka produkter som omfattas av ett utökat producentansvar.

y

Enklare tillsyn mot enskilda producenter eftersom kommunen kan kontrollera mot registret att producenten ”har gjort rätt för sig” (är ansluten till producent- organisation/materialbolag eller på annat sätt uppfyller förordningens krav).

y

Omfattande administration (jmf. EE-registret32) för myndigheter och företag.

y

Tillsynskostnader vad gäller servicenivå för insamlingssystem bedöms bli oförändrade jämfört med referensalternativet eftersom samma problem kvar- står.

Kostnaden för ansvarig myndighet att upprätta och underhålla ett register kan be- räknas överstiga kostnaden för EE-registret. Denna uppskattas till ca 2 miljoner kr om året33. Med ett omfattande register över alla produkter i plast och metall skulle denna kostnad med all sannolikhet bli betydligt högre. Dessutom tillkommer när- ingslivets kostnader med ett sådant register.

KOSTNADSEFFEKTIVITET

y

Höga transaktionskostnader och sämre eller lika bra måluppfyllelse innebär låg kostnadseffektivitet i jämförelse med de andra scenarierna.

Näringslivets administrativa kostnader på miljöområdet, NUTEK, 2006

http://fm.nutek.se/forlaget/pdf/info_101-2006.pdf 33

Kostnader fördelar sig på

Upprätta register (1,5-2 MSEK), driftpersonal 2 heltidsanställda 1 200 000 kr/år, driftkostnad 10 000 kr/mån, förvaltning 225 000 kr/år

DYNAMISK EFFEKTIVITET

y

De produkter som omfattas har olika livslängd, sammansättning m.m. Det kan ge problem med att beräkna återvinningsnivåer, fördela kostnader och kräva olika återvinningstekniker.

y

Producenterna har fortsatt ansvar via sitt/sina samverkansorgan för upphand- ling av insamling och transporter. Deras incitament för att pressa priser genom nya innovationer är motsvarande dagens system.

FÖRDELNINGSASPEKTER

y

Strikt producentansvar i enlighet med Polluter Pays Principle (PPP) för de produkter/producenter som pekas ut i förordningen/registret

y

Innebär en krångligare lagstiftning för företag att ta hänsyn till.

y

De nya företag som omfattas av producentansvar drabbas av högre administrativa kostnader. Detta strider även mot det regelförenklingsarbete som nu pågår inom bland anat miljöområdet.

y

Låg acceptans hos inblandade företag om inte samtliga tänkbara producenter inkluderas och delar på kostnaderna

y

Risk för friåkare p.g.a. bristande tillsyn dvs. vissa företag och branscher kanske ändå kommer att kunna slippa undan de kostnader som borde drabba dem.

y

Staten får ökade kostnader för ett register

y

Kommunerna kommer att få ökade kostnader för tillsyn

LÄCKAGE

Ett producentansvar med register skulle som utretts ovan innebära höga administrativa kostnader dels för ansvarig myndighet samt för företag i Sverige. Dessa kostnader finns inte i samma utsträckning i merparten av andra länder, allt annat lika. Förslaget skulle därför kunna innebära en viss risk för att verksamheter skulle kunna flyttas utomlands.

Utvärdering av Scenario 2

MÅLUPPFYLLELSE

y

Goda erfarenheter från kommuner och producenter som samarbetar för att underlätta för hushåll (El-retur).

y

Kan kombineras med ”på förhand godkända insamlingssystem” för att reglera servicenivå och förenkla tillsyn

y

Tillsyn sköts av parterna. Vad händer om någon inte längre håller sig till över- enskommelsen? Inga möjligheter för tillsyn över överenskommelser som inte regleras av lagstiftning.

y

Uppgifter till EU rapporteringen kan fortfarande lämnas av producenternas organisationer och kommunerna.

TRANSAKTIONSKOSTNADER

y

Resurser krävs till förhandlingar mellan parterna. Det kan vara svårt att få till stånd frivilliga åtaganden som alla berörda parter är ense om på lång sikt (jäm- för problematiken med privatimporterat glas). Enligt Nutek (2006) lägger före- tagen lite drygt 3 miljoner kronor idag på samråd och information till kommuner. Denna kostnad kan antas öka. Detsamma gäller kommunernas kostnader i form av tid för samråd.

y

Otydlig ansvarsfördelning kan leda till kostnader för rättstvister

KOSTNADSEFFEKTIVITET

• Eftersom måluppfyllelsen kan förväntas bli ganska god och kostnaderna relativt låga, förutsatt att kommuner och förpackningsproducenter kan enas, så finns det en potential för en relativt hög kostnadseffektivitet i detta scenario.

DYNAMISK EFFEKTIVITET

y

Aktörerna får frihet att utforma överenskommelsen och sina egna insamlingssystem som de anser bäst (minimal inblandning från myndighet).

y

Systemet innebär ingen ökning av incitamenten för miljödesign av förpack- ningar.

y

För andra produkter än förpackningar finns det ingen koppling mellan återvin- ningsbarhet och utformning. Styrmedlet kan därför inte förväntas ha någon ef- fekt på miljödesign av andra produkter än förpackningar.

FÖRDELNINGSASPEKTER

y

Kostnader för att ta hand om övrig plast och metall får till stor del bäras av förpackningsproducenterna – både ökade transport och återvinningskostnader och kostnader pga. mer eftersortering och eventuellt lägre kvalitet. I takt med att värdet på återvunnet material stiger, minskar denna kostnad. Denna kostnad betalas av konsumenter via förpackningsavgiften.

y

Kommuner/konsumenter får lägre kostnader för insamling och behandling av restavfall

LÄCKAGE

Risken med läckage är liten med detta scenario.

MÅLUPPFYLLELSE

y

Kan kombineras med en lägsta nivå för service bestämd av Naturvårdsverket

y

Ingen tydlig koppling mellan producenter (som kan påverka utformningen på produkter) och kostnader för återvinning.

y

Producenternas organisationer har kontroll över avfallsflödet, vilket innebär att de kan lämna de uppgifter Naturvårdsverket behöver för årlig uppföljning och rapportering till EU-kommissionen.

TRANSAKTIONSKOSTNADER

y

Minskade resurser krävs för samråd mellan kommuner och producenter gällan- de insamling, servicenivå och skötsel av återvinningsstation.

y

Administrationskostnader för förhandling om överlämning mellan materialbo- lagen och varje enskild kommun

y

Kostnader för kommunerna att upphandla insamling från egna eller privatägda entreprenörer (sköts i dag regionalt av Förpacknings- och tidningsinsamlingen)

KOSTNADSEFFEKTIVITET

y

Samordningsvinster med övrig insamling av hushållens avfall

DYNAMISK EFFEKTIVITET

y

Systemet kan utökas med fler produkter/material (när t.ex. plockanalyser visat på ”intressanta” fraktioner).

y

Kommunerna ges rätt att själva bestämma insamlingens utformning. Detta kan ge olika insamlingssystem i olika kommuner och därmed förvirring för hushål- len.

FÖRDELNINGSASPEKTER

y

Kommunen bestämmer servicenivån. Politiskt beslut om taxan ska ökas för att kunna förbättra servicenivå. Hushåll har en möjlighet att påverka servicenivå- erna genom normala politiska processer.

y

Kommunen eller fastighetsägarna upphandlar fastighetsnära insamling på samma sätt som tömning av återvinningsstation, det vill säga en mer rättvis fi- nansiering av fastighetsnära insamling kan uppnås.

y

Hushåll har möjlighet att påverka insamling och återvinning, fraktioner etc. genom politiska processer.

y

Näringslivet tvingas finansiera verksamhet de inte har kontroll över. Det kan göra att de ifrågasätter meningen med att behålla dagens organisation med materialbolag. Kan vara svårt att organisera producentansvarets grundtanke utan dessa.

LÄCKAGE

y

Om producenter av förpackningar upplever systemet kostsamt pga. dålig över- enskommelser i överlämningspunkten, och andra länder har bättre villkor kan ett läckage av sådan verksamhet till närliggande länder med lägre kostnader, allt annat lika, inte helt uteslutas.

Utvärdering av Scenario 4

MÅLUPPFYLLELSE

y

Kan kombineras med en lägsta nivå för service bestämd av regeringen.

y

Incitament skapas för insamlande företag och återvinningsföretag att bearbeta tillverkande företag att använda den återvunna råvaran i sin produktion av nya varor.

y

Kräver kompletterande/ersättande styrmedel för att upprätthålla incitament för produktdesign.

y

Utan styrning riskerar avfallet att delas mellan (enligt gällande marknadssitua- tion) lönsamma fraktioner, som kommer att återvinnas i hög grad, och olön- samma fraktioner som alla kommer att försöka undvika.

TRANSAKTIONSKOSTNADER

y

Kostnader för kommunerna att upphandla insamling från egna eller privatägda entreprenörer (sköts i dag regionalt av Förpacknings- och tidningsinsamlingen)

y

Något slags avtal måste slutas mellan kommuner/fastighetsägare och producenter.

y

Det blir svårt att få in tillförlitlig statistik för insamlade och behandlade mäng- der. Ökade kostnader för statistikinsamling (för vem och varför? Se kommentar ovan).

y

Det krävs mer tillsyn och sanktioner att de insamlande företagen sköter töm- ningen av återvinningsstation enligt avtal. Varför mer tillsyn än idag? Det borde bli på samma sätt som idag.

y

Kan kombineras med en lägsta nivå för service bestämd av regeringen.

y

Incitament för insamlande företag och återvinningsföretag att bearbeta tillverkande företag att använda den återvunna råvaran i sin produktion av nya varor.

y

Kräver kompletterande/ersättande styrmedel för att upprätthålla incitament för produktdesign, effektiv insamling och återvinning.

y

KOSTNADSEFFEKTIVITET

y

Samordningsvinster med övrig insamling av hushållens avfall genom att upp- handling görs av alla materialslag gemensamt

DYNAMISK EFFEKTIVITET

y

Genom att insamlande företag får lägga anbud även på äganderätten skapas en konkurrensutsatt marknad för avfallet, vilket pressar kostnaderna och stimule- rar flera aktörer att konkurrera om återvinningen. På sikt kan teknikutvecklig av nya och mer effektiva insamlings- och återvinningssystem gynnas. Försälj- ningen av återvunnet material och nya produkter som kan använda återvunnet material stimuleras.

FÖRDELNINGSASPEKTER

y

Procentansvaret riskerar att urholkas och det blir ingen tydlig koppling mellan producenter (som kan påverka utformningen på produkter) och kostnader för återvinning. Detta kan eventuellt motverkas av att producenterna kommer vilja minimera sin användning av material som är olönsamt att återvinna.

y

Med ett producentansvar måste producenterna, utan intäkter från värdefullt avfall, finansiera insamlingen och återvinningen av olönsamma förpackningar. Förpackningsavgifterna måste höjas och/eller differentieras mellan material.

LÄCKAGE

y

Förslaget tenderar att missgynna producenter av produkter (förpackningar m fl) varför ett läckage av sådan verksamhet till närliggande länder med lägre kostnader, allt annat lika, inte helt kan uteslutas.

In document System för insamling av hushållsavfall i materialströmmar (Page 61-67)