Botniabanan - en utdragen process

7.1 Bakgrund till fallet

Den 15 oktober 1999 ansökte Banverket om tillstånd att enligt miljöbalken bygga en järnvägssektion som skulle vara 10 km lång. Denna del skulle byggas vid Ume älv i norra Sverige och skulle utgöra den sista delen av Botniabanan, vars totala längd är 190 km.

Banverket förde fram flera alternativa förslag, samtliga var belägna i en ”korridor”.

Ett flertal alternativ utreddes, dock föll beslutet på den östliga korridoren, vilken även Banverket rekommenderat. Ärendet lämnades sedan över till regeringen för en tillåtlighetsprövning i enlighet med 17 kap. 1§ MB. Den 30 juni 2003 gav regeringen sitt godkännande för järnvägsbygget i korridor öst med ett särskilt villkor att den specifika sträckan måste fastställas i en järnvägsplan senast 1 juli 2009.⁹⁸

En rättsprövning blev aktuell i och med regeringens tillåtlighetsbeslut, detta togs upp i rättsfallet RÅ 2004 ref. 108. De sökande åberopade främst att de av regeringen tagna beslutet angående tillåtligheten stred mot nationell och europarättslig lag och därmed skulle upphävas.

De yrkade på att RegR skulle undanröja beslutet för att sedan återförvisa ärendet till Banverket där en vidare utredning skulle ske. De enskildas ansökan angående rättsprövning avvisades av RegR.

I domen RÅ 2004 ref 108 ansåg regeringsrätten att regeringens beslut inte kunde innebära någon myndighetsutövning mot föreningen. Med anledning av detta kunde domstolen då avslå föreningens yrkande och deras talan kunde därför avvisas i enlighet med den då aktuella lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Efter denna dom har således reglerna för prövningsrätten för en förening ändrats en aning, vilket framgår ovan.

RegR ansåg att de inte med säkerhet kunde bedömda vem och vilka som skulle bli påverkade i den mån som skulle ge de sökande rätt till talerätt förrän järnvägsplanen var helt fastställd.

Domstolen kom fram till att de som senare skulle anses vara berörda av den kommande verksamheten skulle få möjligheten att få saken prövad vid en rättsprövning då järnvägsplanen fastställts. Resultatet av detta blev att RegR inte prövade något annat än frågan om talerätten och domstolen avslog sökandes yrkande.⁹⁹

I det inledande skedet av ärendet handlade prövningen om lokaliseringen för järnvägen, med andra ord innebar det att fallet började som en materiell prövning. Domstolen valde att inte pröva de materiella förutsättningarna utan avslog det eftersom de ansåg att fastighetsägarna inte kan anses vara såpass berörda att de har talerätt i detta skede av processen. Det övergick då alltså således i en formell prövning.

98 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden

99 RÅ 2004 ref. 108

28

7.2 RÅ 2008 ref. 89

Den färdigställda järnvägsplanen meddelades av Banverket den 12 juni 2005 och den fastställdes av regeringen efter överklagande. Beslutet av regeringen blev i sin tur rättsprövat i RÅ 2008 ref. 89 där sökandena yrkade på att regeringens beslut skulle upphävas och att beslutet stred emot ett flertal nationella och även EG-rättsliga regler, bland annat mot habitat direktivet. De sökande anförde också i sin talan att RegR skulle inhämta ett förhandsavgörande från EG-domstolen. Till detta yrkade de även på att någon vidare utredning angående alternativa vägar inte gjorts under regeringens beslut och att de genom Århuskonventionen ansågs ha rätt till en prövning av det som behandlats i beslutet om tillåtligheten.

RegR kom fram till att det beslut som regeringen den 12 juni 2003 meddelat var förenligt med miljöbalkens regler och genom det var frågan om tillåtligheten enligt MB i aktuellt fall redan avgjort. Rätten menade att processen angående järnvägsplanen var korrekt och i enlighet med regeringens beslut om tillåtlighet. Regeringsrätten saknade därför skäl att upphäva regeringens beslut den 28 juni 2007. I det tidigare rättsfallet gjorde RegR bedömningen att ingen av de enskilda sökande kunde anses vara sakägare i det hänseende till tillåtlighetsbeslutet och detta medförde inte att prövningen av beslutet därför även skulle omfatta lokaliseringsfrågan. RegR konstaterade även att den gemenskapsrättsliga frågan inte har någon betydelse för avgörandet i detta fall och därför avslogs fastighetsägarnas yrkande på att förhandsavgörande från EG domstolen skulle inhämtas. I RÅ 2008 ref. 89 kom RegR fram till att regeringens beslut skall stå fast.

7.2.1 Skiljaktig: Regeringsrådet Billum

Regeringsrådet Billum delade inte majoritetens uppfattning angående att de sökande inte var berättigade talerätt. Skälen till detta var att han ansåg att till skillnad från ett tillåtlighetsbeslut har ett beslut om järnvägsplanen medfört direkta rättsverkningar mot tredje man. Därför är det en självklarhet att enskilda som visar sig vara berörda av beslutet har rätt att ansöka om att få sin rätt prövad. Banverket hänvisade i sitt yttrande att prövningen (vilken då var uppe i MÖD) om regeringens tillåtlighetsbeslut var förenligt med MB:s regler och regeringen avslog då överklagandena.

Billum framförde att bland annat med hänvisning till rättsfall RÅ 1993 ref. 97 att de borde prövat invändningarna när de tog ställning till överklagandena av järnvägsplanen.

Sakägarna skulle alltså ha en rätt att få sina invändningar prövade av domstol och även att de senare skulle få en fullständig domstolsprövning av sina rättsliga invändningar.

Majoriteten av domstolen ansåg att rättsprövningen av de frågor rörande tillåtlighetsbeslutet inte kunde ske. Billum ansåg att detta ändå inte förändrar situationen att sakägarna har rätt att få sina invändningar prövade av domstol. De aktuella frågorna rörande järnvägens sträckning måste prövas av RegR. Billum fann sålunda att regeringens beslut om den aktuella järnvägsplanen innefattar ett ställningstagande även till invändningar som handlade om sträckan genom Natura 2000 området och även att RegR borde tagit ställning till dessa frågor

100 1993 ref. 97

29

oavsett om regeringen tidigare behandlat dessa i tillåtlighetsbeslutet. Billum argumenterade för att regeringen inte borde kunnat dra sig undan på grund av de processuella skälen. De borde även ha prövat även de materiella.

Billum ansåg att de efterföljande instanserna som kommer att göra miljöprövningen inför byggandet av järnvägen är bundna av tillåtlighetsbeslutet och instanserna utgår efter att järnvägen skulle dras inom den korridor som angetts i regeringsbeslutet.

”Tillståndsmyndigheterna kan sålunda endast besluta om det närmare innehållet i tillståndet och vilka villkor som ska gälla för detta. När den slutliga järnvägsplanen föreligger förlorar tillåtlighetsbeslutet sin betydelse”¹⁰¹

Billum ansåg här att vidare instanser endast kunde pröva om mindre detaljer och de är således bundna av regeringens beslut. Detta är en klok slutsats av Billum och vi är benägna att hålla med honom.

Billum ansåg att villkoren i 7 kap. 29 § MB angående alternativa lösningar inte visade sig vara uppfyllda och menade att regeringens beslut därför strider mot ovan nämnt lagrum samt 20 § områdesskyddsförordningen men även mot artikel 6.4 habitat direktivet. Billum ansåg därför att regeringens beslut bör upphävas.

7.3 Effekten av regeringens beslut

Då regeringen gett tillstånd för ett projekt som kan skada ett Natura 2000 område, har de stränga regler att följa. I fallet Botniabanan ansåg regeringen att den miljöskada som orsakades pågrund av tågbanan är fullt möjliga att kompensera och att det är fråga om en verksamhet vilken hade ett väsentligt allmänt intresse och det saknades alternativa lösningar att på något annat sätt uppnå syftet. Regeringen ansåg som sagt att dessa förutsättningar var uppfyllda i detta fall. Detta godtog även EU-kommissionen.

Ett väldigt centralt yrkande från de klagande var att förhandsbesked skulle hämtas från EG domstolen angående hur habitat direktivet skulle tolkas. Miljööverdomstolen avslog detta yrkande under motiveringen att prövningens omfattning gjorde att det saknades skäl att inhämta förhandsavgörandet angående alternativa lösningar, de ansåg inte heller i övrigt att det förelåg något skäl att inhämta ett förhandsavgörande.

MÖD dömde till slut att rätten till domstolsprövning i enlighet med EKMR och Århuskonventionen kunde påverka frågan om bundenhet av regeringens beslut. RegR hade i ett tidigare skede nekat sakägarna domstolsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut med motiveringen att det inte skulle gå att fastställa vilka som kunde räknas som sakägare.

RegR anförde vidare att de som i ett senare skede skulle räknas som sakägare då skulle få möjlighet att begära rättsprövning av regeringens beslut. Miljööverdomstolen delade här

101 Citat ur RÅ 2008 ref. 89

30

RegR uppfattning. Miljööverdomstolens beslut angående tillståndsmyndighetens bundenhet gentemot regeringens beslut i tillåtlighetsprövningen motiverades bland annat med att regeringen hade tagit ställning till tillåtligheten av dragningen på den aktuella sträckan. Efter regeringens beslut hade meddelats, var det länsstyrelsens eller miljödomstolens uppgift att efter ansökan från Banverket meddela aktuella tillstånd. I och med detta kunde inte tillståndsmyndigheten (länsstyrelsen) ifrågasätta beslutet, de skulle dock pröva frågor om aktuella villkor m.m. i den mån regeringen inte gjort detta. Miljööverdomstolen var därmed begränsad att fastställa kompensationsåtgärderna. Regeringen hade inte tagit något slutligt beslut i den frågan.¹⁰²

Domen som gavs i och med Botniabanan väckte ett flertal frågor. Det är inte svårt att se att många av de rättsfrågor som uppkom gäller förhållandet mellan de svenska lagarna och reglerna och förpliktelserna enligt EG rätten och de internationella konventionerna, i synnerhet Århuskonventionen och EKMR. Den största oklarheten i fallet blev huruvida de berörda personerna skulle ha möjlighet att delta i beslutsprocessen samt ha tillgång till rättslig prövning.

102 Jan Darpö - Artikel 2008: Botniabanan; slutpunkten som blev frågetecken. Nättidningen JPMiljönet 2008-12-22)

31