Effekten av Case of Karin Andersson and Others vs. Sweden: Otillräckligheten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut i Sverige

Effekten av Case of Karin Andersson and Others vs. Sweden

Otillräckligheten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut i Sverige

Johanna Granström Linnea Kempe

2015

Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap

Luleå tekniska universitet

Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle

EXAMENSARBETE

Effekten av Case of Karin Andersson and Others vs. Sweden - Otillräckligheten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut i

Sverige

Av

Linnea Kempe & Johanna Granström

Examensarbete Rättsvetenskapliga programmet Luleå Tekniska Universitet

Handledare: Kjell-Åke Modeèr

Sammanfattning

Det huvudsakliga syftet med denna uppsats har varit att utreda talerätten vid rättsprövning av tillåtlighetsbeslut. I uppsatsen kommer stort fokus att ligga på fallet Botniabanan. En annan viktig problematik som behandlas genom uppsatsen är den så kallade ”bindande verkan” av regeringens tillåtlighetsbeslut. Då prövningen görs av Regeringen får den således en politisk prägel. I förarbeten och praxis kan vi se att Regeringens beslut får en effekt där efterföljande instanser känner sig bundna. Det är den bindande effekten av beslutet som ställer till problem i det svenska rättsväsendet. Beslut fattat av regeringen prövas genom det särskilda institutet rättsprövning. Vi har använt oss av den traditionella rättsdogmatiska metoden vilket inneburit en rättsutredning baserat på lagstiftning, förarbeten, rättspraxis och doktrin.

I det uppmärksammande fallet Botniabanan begärde ett flertal fastighetsägare och miljöorganisationer att en rättsprövning av regeringens beslut skulle ske. De yrkade främst på de materiella förutsättningar i det inledande skedet. Däremot fick fallet en vändning när domstolen avslog deras yrkande med anledning av att de formella förutsättningarna inte var uppfyllda. Domstolen menade att de kunde få sin sak prövad vid ett senare skede i processen.

Detta argument grundade de på att det inte stod klart vem som hade talerätt. Dessa händelser blev startskottet på en lång process som kom att avgöras i Europadomstolen. Den huvudsakliga frågan var huruvida de berörda hade blivit kränkta i enlighet med artikel 6 i den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Intressant är det faktum att Sverige ett flertal gånger har blivit fällda i Europadomstolen och det är inte sällan det rör sig om just artikel 6. Uppsatsen leder oss till slutsatsen att den svenska regleringen rörande rättsprövning av tillåtlighetsbeslut brister och ett ändrat synsätt

efterfrågas på denna problematik.

Förkortningar

HD - Högsta Domstolen RegR - Regeringsrätten

HFD - Högsta Förvaltningsdomstolen

EMKR - Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och skyldigheterna MB - Miljöbalken

RF - Regeringsformen

Europadomstolen - Europadomstolen för mänskliga rättigheter och skyldigheter

Århuskonventionen - Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor

JK - Justitiekanslern

RPL – Rättsprövningslagen RÅ- Regeringsrättens Årsbok Prop. - Proposition

Ärendelagen - Lagen (1996:242) om domstolsärenden

Innehållsförteckning

Sammanfattning

Förkortningar

1 Inledning 1

1.1 Syfte och metod 3

1.2 Disposition 3

1.3 Avgränsningar 4

2 Internationella överenskommelser 5

2.1 Samarbetet Sverige & EU 5

2.2 Europadomstolen för de mänskliga rättigheter 6

2.3 Margin of appreciation 7

2.4 Bakgrund till Århuskonventionen 7

2.4.1 De tre grundpelarna 8

3 Tillåtlighetsprövning 10

3.1 Egenskaper för tillåtlighetsprövning 10 3.2 Verksamheter som tillåtlighetsprövas 10

3.3 Förfarandet 11

3.4 Effekten av en tillåtlighetsprövning av Regeringen 12

4 Rätten att överklaga 14

4.1 Sakägarbegreppet 14

4.2 Den enskildes rätt att åberopa 15

4.3 Den internationella vinkeln 15

4.4 Processen i miljömål 16

5 Institutet rättsprövning 17

5.1 Vilka beslut som rättsprövas 17

5.2 Reformen av rättsprövningslagen 17

5.3 Enskildas talerätt 18

5.4 Kort om miljöorganisationers rätt att föra talan vid regeringsbeslut 19

5.5 Rättsutvecklingen efter Botniabana 20

5.5.1 Bungemålet 21

6 Rätten till en rättvis rättegång 22

6.1 Klagorätten i Artikel 34 23

6.2 Ett effektivt och tillräckligt medel för upprättelse 23 6.3 Oförenligheten med ratione personae och ratione materiae 24

6.4 Prövningen i sak 25

6.5 Konventionen genom rum och tid 25

7 Botniabanan – en utdragen process 27

7.1 Bakgrund till fallet 27

7.2 RÅ 2008 ref. 89 28

7.2.1 Skiljaktig: Regeringsrådet Billum 28

7.3 Effekten av regeringens beslut 29

8 Case of Karin Andersson and others v. Sweden 31

8.1 Europadomstolens bedömning av artikel 6 31

8.2 Europadomstolens bedömning av artikel 8 31

8.3 Europadomstolens syn på den nationella lagen 32

8.4 Ratione materiae och Ratione personae 32

8.5 Utredning av nationella rättsmedel 33

8.6 Slutsats i Europadomstolen 35

9 Diskussion och avslutande reflektioner 36

9.1 Dags att blicka framåt 37

9.2 Effekten av case of Karin Andersson and Others v. Sweden 38

Källförteckning 39

1

1 Inledning

Både miljöpolitiken och miljölagstiftningen i Sverige har påverkats genom vårt ingående i den europeiska unionen. Den internationella miljörätten är under ständig och snabb utveckling och en särskilt intressant förändring har skett inom området mänskliga rättigheter.¹ Europakonventionen, eller Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna nedan förkortat EKMR, har en särskild ställning i den svenska rättsordningen. EU-rätten har en vid betydelse i svensk miljörätt och med Sveriges ingående i EU medkom även vissa förpliktelser, bland annat när det gäller miljöskyddet.

I denna uppsats blir talerätten en relevant fråga och framställningen kommer att belysa både hur EU-rätten och den svenska nationella rätten behandlar detta. Utgångspunkten kommer att ligga vid avgörandet i rättsfallet “Case of Karin Andersson and Others v. Sweden”. I detta fall är det Karin Andersson och 18 andra² fastighetsägare som begär prövning av sina rättigheter enligt EKMR.

Vidare kommer de frågor som Europadomstolen har behandlat i rättsfallet att redogöras för.

Europadomstolen kommer fram till att Sverige har brutit mot Europakonventionen och således kränkt rätten till en rättvis rättegång.³

I de svenska förvaltningsdomstolarna, mark och miljödomstolar, länsstyrelser och miljönämnder är huvudregeln att de skall tillämpa gällande svensk rätt, detta med förutsättning att den inte strider emot EU-rätten. Detta innebär att de svenska rättstillämpande myndigheterna i sina beslut skall vara lojala och göra en föredragsenlig tolkning i och med deras beslut. Om en nationell regel ger utrymme för en vidare tolkning och inte återspeglar ett EU-direktiv fullt ut skall de beslut myndigheten kommer fram till vara det som bäst överrensstämmer med EU-rättens miljöregler.⁴

I det aktuella fallet Case of Karin Andersson and others v. Sweden handlar de mest centrala frågorna om rätten till rättsprövning av ett regeringsbeslut. I Sverige har det länge funnits stora frågetecken kring detta institut och det har gjorts flera försök till åtgärder kring detta.

Sverige har under många år hamnat i problematiska situationer gällande sitt sätt att handskas med rättsprövning av regeringsbeslut och det kan diskuteras om inte Sverige bör förändra sin omoderna process rörande institutet rättsprövning. Rätten till en domstolsprövning är intimt förknippat med talerätten. Det kan därför vara viktigt att förstå innebörden av båda dessa.

Miljöbalken är en ramlag vilket innebär att den innehåller grundläggande riktlinjer och dess bestämmelser är generella. En ramlag ger de beslutande organen mer utrymme att tillämpa regleringen mer fritt och flexibelt. Det är därför inte ovanligt att besluten får politiska influenser.

1 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. Stockholm, 2014, uppl. 4, s.71

2 I uppsatsen benämns dessa 18 fastighetsägarna som ”others”.

3 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden, application no.29878/09

4 Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3, s.85 ff.

2

Målet hållbar utveckling är sedan länge etablerat internationellt, genom 1992 års Rio konferens. Det är även ett mål för EU i enlighet med artikel 3 i unionsfördraget. Begreppet tar sikte på ett flergenerationsperspektiv och förutsättning på ett skydd för naturvärden.

Verksamheter som kan komma att påverka miljön får inte riskera att ekosystemen förlorar viktiga funktioner för dagens och kommande generationers liv. Denna regel innehåller två etiska utgångspunkter. Den första regeln är att naturen har ett “skyddsvärde” och den andra regeln innebär att människan har ett förvaltaransvar för att bruka naturen. Förvaltaransvar kan i praktiken innebära att ägaren till en fastighet inte har rätt att bruka fastigheten för att tillgodose sina egna intressen, utan skall även förvalta naturresurserna för kommande generationers behov.⁵

Detta mål har även fått ett grundlagsskydd i 1 kap 2 § 3 st. RF. Där stadgas att “Det allmänna skall främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer”. Målet hållbar utveckling har blivit ett viktigt mål vid tillämpningen av miljöbalken. Vid bedömningen av tillstånd, tillsyn och tillåtlighet skall således hänsyn tas till denna regel. Dock är inte denna regel bindande utan skall mer vägleda samhället till en god miljö.

Sverige har i högsta grad blivit påverkade av den europeiska rätten genom bland annat bestämmelser i Århuskonventionen. Regeringens miljöbeslut omfattas på olika sätt av Århuskonventionens krav på att allmänheten skall kunna få besluten rättsligt granskade.⁶ Detta gäller även beslut meddelade enligt miljöbalken om tillåtlighet, dispens och tillstånd samt regeringens beslut om detaljplan. Enda möjligheten att få dessa rättsligt granskade är genom rättsprövning. Utgångspunkten är att rättsprövning enbart kan begäras av en enskild vilket innefattar både fysiska och juridiska personer när beslut av regeringen innefattar en prövning av dennes rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen. Det som regeringen skall ta ställning till därefter är om den enskilde blivit berörd av det aktuella beslutet.

Utgångspunkten i lagtexten är att den som domen eller beslutet angår får överklaga.⁷ Frågan om vem som skall anses som sakägare är komplicerad och lagstiftaren har lämnat mycket åt rättstillämpningen att precisera begreppet. Det intressanta blev därmed att Sverige i Botniabananfallet har brutit mot de mänskliga rättigheterna. Fallet Case of Karin Andersson and others v. Sweden kan därför ge vägledning i framtida miljömål.

5 Michanek, Gabriel, Zetterberg, Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3, s.92 ff

6 Århuskonventionen, artikel 9

7 16 kap 12 § MB

3

1.1 Syfte och metod

Uppsatsen har skrivits av två författare och arbetsuppgifterna har skett genom gemensamma diskussioner. Uppsatsen är skriven tillsammans av de båda författarna med anledning av att den skall bibehålla en enhetlig struktur.

Vårt syfte är att från både nationell rätt och EU-rätt utreda skillnader på synen gällande talerätten och även huruvida Sveriges reglering rörande rättsprövning av regeringsbeslut är förenligt i en komparativ jämförelse med EU-rätten. Det är viktigt att förstå att det är två olika rättsystem som möts, å ena sidan EU-rätten, å andra sidan det svenska rättsystemet.

Europadomstolen fungerar inte som en fjärdeinstans gentemot Sveriges domstolar. När dessa två system möts blir EU-rätten påverkad av principen ”margin of appreaciation”.

Syftet med denna uppsats är att utreda och studera rätten till att föra talan inom miljömål.

Vem har egentligen talerätt och vilka krav kan ställas på de aktuella parterna. Vidare kommer vi utreda hur den svenska rätten har påverkats i och med domen från Europadomstolen angående Case Karin Andersson and Others v. Sweden.

Arbetets utformning kommer att ske med hjälp av en traditionell juridisk rättsdogmatisk metod. Utgångspunkten kommer att ligga i rättskällor såsom lagar och förordningar, förarbeten, praxis, rättsfall och doktrin. Med tanke på rättsfallsanalyserna i uppsatsen är den rättsdogmatiska metoden mest tillämpar för vårt arbete. Det finns omfattande lagstiftning på området, därav har vi valt att basera vår utredning på detta. Det finns en tydlig problematik när det kommer till att fastställa vem som är saklegitimerad vid rättsprövning av regeringens tillåtlighetsbeslut. Genom att lagstiftning och rättspraxis i vissa fall är vag har studier av litteratur tagit en stor plats i uppsatsen.

Denna uppsats kommer framförallt att fokusera på Europadomstolen för mänskliga rättigheters dom angående Botniabananfallet. Det blir därför relevant att utreda nationell lagstiftning och internationell lagstiftning. Vi kommer bland annat att diskutera och studera huruvida Sverige brutit emot Europakonventionen och hur de olika instanserna har agerat.

1.2 Disposition

Den 25 september 2014 fälldes Sverige av Europadomstolen med anledning av att den svenska statens kränkt de mänskliga rättigheterna i enlighet med EKMR. Detta blev således en högst aktuell fråga på grund av Sveriges problematiska förflutna gällande kränkningar, i synnerlighet rörande artikel 6 EKMR. Därför föll det sig tämligen naturligt att Sveriges rättsprövningslag och reglering angående talerätten ifrågasattes. Dispositionen kommer därför att huvudsakligen utgå från denna problematik.

Andra kapitlet kommer att beröra betydelsen av Sveriges ingående i Europeiska unionen och hur det har påverkat vår jurisdiktion. Vidare kommer även samförståndet mellan den europeiska rätten och nationella rätten diskuteras och vilken roll konventionerna har i det svenska rättsväsendet.

4

Tredje kapitlet kommer att belysa regeringens tillåtlighetsprövning som blir aktuella vid verksamheter med miljöstörande verkningar. Kapitlet kommer att ge en inblick på hur det går till vid en tillåtlighetsprövning samt vilka verksamheter som kan omfattas. Avslutningsvis kommer de efterföljande effekterna av regeringens tillåtlighetsprövning presenteras.

Det fjärde kapitlet redogör för rätten att överklaga, sakägarbegreppet och vad den enskilde har rätt att åberopa.

Det femte kapitlet kommer att redogöra för institutet rättsprövning enligt rättsprövningslagen.

Detta kapitel kommer även att behandla miljöorganisationers och enskildas rätt till rättsprövning vid regeringsbeslut. Avslutande kommer en inblick på hur utvecklingen av rättsprövningen har skett genom en jämförelse mellan processen kring Botniabanan och rättsfallet ”Förbifart Stockholm”. Det kan tänkas att Sveriges synsätt på rättsprövning och talerätt förändrats redan innan Sverige den 25 september 2014 blev dömda i Europadomstolen, ett bevis för detta är det något senare uppkomna rättsfallet HFD 2011 not.

26 där utfallet föll sig något annorlunda.

Kapitel sex kommer att redogöra allmänt om de mest väsentliga artiklarna vilka tas upp i Case of Karin Andersson and others v. Sweden.

Den utdragna och långa processen om Botniabanan kommer i det sjunde kapitlet att grundligt redogöras för. Fallet Botniabanan pågick under en lång period och blev ett hett och omdiskuterat ämne. En redogörelse över hur de olika instanserna i Sverige har agerat fram till att Europadomstolen blev tilldelad målet.

I kapitel åtta redovisas Europadomstolens bedömning i fallet och de olika parternas yrkande.

Avslutningsvis kommer ett diskussionskapitel att presenteras, där vi kommenterar och lämnar reflektioner. Under kapitlet diskuteras hur vi tror att den svenska rätten kommer att te sig i framtiden gällande liknande fall.

1.3 Avgränsning

Framställningen kommer att handla om rätten att föra talan i miljömål. Vi kommer att begränsa oss till de berörda reglerna och principerna i Case of Karin Andersson and Others v.

Sweden. Vi kommer främst att fokusera kring de enskildas rättigheter vilket innebär att vi inte kommer lägga stor vikt på miljöorganisationernas rätt att föra talan.

5

2 Internationella överrenskommelser

De absolut viktigaste internationella miljörättsliga rättskällorna är tveklöst de internationella överenskommelserna. Dessa överrenskommelser har blivit benämnda på flera olika sätt bland annat konventioner, protokoll och stadgor. För att en internationell överenskommelse skall anses vara införlivad i svensk rätt krävs att den har blivit transformerad eller inkorporerad. I Sverige inkorporerades EKMR genom lag SFS 1994:1219 den 1 januari 1995. Detta innebar att Sverige genom en lagstiftningsåtgärd föreskrev att konventionen skall gälla och således skulle tillämpas av de berörda myndigheterna.⁸

En aktuell fråga i detta hänseende blev då huruvida de internationella överenskommelserna skulle kunna genomföras på ett nationellt plan. EU:s förordningar gäller direkt för våra myndigheter och medborgare.

Vad gäller rättstillämpningen är det inte så lätt att entydigt säga vad som gäller. Tolkningen skall ske utifrån det aktuella fallet och den aktuella situationen. Europakonventionen har gett enskilda människor, både fysiska och juridiska, rätten att klaga direkt vid Europadomstolen i de fall ett medlemsland brustit i efterlevnaden av konventionernas krav, denna rätt brukar benämnas den direkta klagorätten. De mål som uppkommit i Europadomstolen har allt som oftast berört enskilda mot medlemsstat. ⁹

Europadomstolen, vilken har sitt säte i Strasbourg, Frankrike har som uppgift att ta emot klagomål från enskilda. Domstolen ska därefter göra en bedömning huruvida staterna har kränkt en rättighet i den europeiska konventionen angående mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna.¹⁰

2.1 Samarbetet Sverige och EU

Det behövs ingen svensk författning som överför förordningen till “svensk rätt”. Dock kan det vara nödvändigt att komplettera en förordning så att den kan tillämpas på ett effektivt sätt.

Detta kan exempelvis göras genom att utse en myndighet som skall ansvara för tillståndsprövning och annan kontroll.¹¹

EU-regleringen infördes som minimilagstiftning, det innebar med andra ord att reglerna blev minimistandard för medlemsländerna. Unionsländerna fick alltså ha strängare regler men inte lättare. Detta innebär att de nationella åtgärderna ter sig relativt fritt så länge de inte står i strid med andra gemensamma intressen. EU-rättens roll i Sverige har fungerat likt en bromskloss för en strategisk politik för miljöanpassning.¹²

8 Hans-Heinrich Vogel, Lars Heuman, Madeleine Leijonhufvud, Peter Seipel, Ulf Bernitz, Finna rätt: Juristens källmaterial och arbetsmetoder, 2012, uppl. 12, s. 39 ff.

9 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. 2014, uppl. 4 s.74

10 http://www.domstol.se/Om-Sveriges-Domstolar/Domstolar-i-Europa/Europadomstolen/

11 Michanek, Gabriel, Zetterberg,Charlotta, Den Svenska Miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.84 ff.

12 Langlet, David & Mahmoundi, Said, EU:s miljörätt, uppl. 3, s.37

6

För Sverige och dess jurister har EU-rättens roll spelat stor betydelse. Rätten har fungerat, precis som den svenska lagstiftningen, även den som nationell gällande rätt. Detta är dock inte så enkelt som det låter. I vissa fall kan det vara på så vis att EU-rättsakterna inte är korrekt införlivade. En återblick på den primära källan är ofta nödvändigt. Den svenska språkversionen kan innehålla felaktiga formuleringar och det skulle potentiellt kunna leda till felaktighet i tillämpningen. Tanken är att tillämpningen ska ske gemensamt och inte bara på en nationell nivå. Ytterligare något som kan gå snett är att Sverige kan ha missat att införlivat en del av direktivet eller att ett missförstånd med tillämpningen har uppstått. Det skulle även kunna vara på så vis att Sverige har haft en felaktig föreställning med direktivet. ¹³

I svensk rättstillämpning ligger utgångspunkten i rättssäkerheten. Om ett ingrepp sker i enskilds förhållanden måste det ha lagstöd. Därför sker tolkningen, avseende att ställa krav på enskilda, ganska restriktivt. Detta görs med anledning av att det ska vara säkert att kraven som ställs inte går för långt. EU-rätten utgår dock utifrån en lite mer extensiv tolkning och ser oftast till hur långt syftet kan tolkas.¹⁴

2.2 Europadomstolen för mänskliga rättigheter

De grundläggande fri- och rättigheterna återspeglar samhällsutvecklingen, de sociala framstegen och den vetenskapliga utvecklingen. I de fall där en enskild individ anser att staten har kränkt hans eller hennes rättigheter enligt EKMR är det först och främst i de svenska domstolarna eller de svenska myndigheterna prövningen skall ske. Normalt sett måste de klagande gå ända upp till högsta instans med sin sak, HD, HFD eller regeringen.

Först därefter kan den klagande föra sitt klagomål vidare till Europadomstolen i Strasbourg.¹⁵ Väl känt är att Europadomstolen inte kan upphäva en dom eller ett beslut fattat av svensk domstol eller myndighet. Europadomstolens funktion är därför inte att agera som en överinstans.¹⁶ Syftet med domstolen är att pröva om medlemsstaterna bryter mot EKMR.

EKMR skall tillämpas av medlemsländernas domstolar och myndigheter. Europadomstolen har dock den högsta tolkningsrätten.¹⁷

Då ett klagomål förs i Europadomstolen, är det upp till domstolen att pröva och fastställa om det överhuvudtaget är så att den klagande har blivit utsatt för en kränkning eller inte.¹⁸ Europadomstolens domar är bindande för den staten som är berörd. Den primära uppgiften för Europadomstolen är med andra ord att kontrollera att konventionen (EKMR) är uppfylld. De

13 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. 2014, uppl. 4 s.73

14 Nilsson, Annika, Introduktion till EU:s miljörätt. Stockholm, 2014, uppl . 4 s.73 ff.

15 http://www.echr.coe.int – Case processing SWE

(http://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=court/howitworks&c=#newComponent_1346158325959_point er) 16

Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 48

17 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 49

18 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 52.

7

svenska domstolarna har förmodligen en bättre chans att göra bedömningar angående bevisvärdering och liknande.¹⁹

2.3 Margin of appreciation

Beslut och domar givna av nationella domstolar skall alltid godtas om det inte föreligger särskilda skäl såsom att den är uppenbart felaktig eller bristfällig. Begreppet margin of appreciation innebär att de nationella domstolarna har en form av diskretionär prövningsrätt.

Europadomstolens uppgift är framförallt att kontrollera att konventionens krav är uppfyllda.

Det är inte meningen att Europadomstolen skall fungera som en “fjärdeinstans” för Sverige.

Den skall med andra ord inte agera som en högre instans till HD, HFD eller regeringen. Det är självklart att de nationella domstolarna har en bättre ställning, har bättre underlag att döma i frågor som exempelvis grundar sig i värdering av bevisfrågor och tillämpningen av den nationella rätten. Vanligtvis brukar förfarandet på nationell nivå vara utfört på ett grundligt sätt och brukar ge parter möjlighet att föra sin sak.

Europadomstolen skall visa hänsyn i sin bedömning och respektera en medlemsstats eventuella nationella tankesätt och vanor. De lokala intressena har med andra ord en särskild och central betydelse för ett avgörande och detta innebär att när en viss fråga eller ett visst problem skall lösas är det mycket troligt att de nationella organen är mer lämpade att avgöra detta. Detta innebär att Europadomstolen är mer återhållssam i sin bedömning och ger medlemsstaterna mer utrymme att uppfylla EKMR.

Margin of appreciation, alltså den diskretionära prövningsrätten vilken åligger Europadomstolen kan variera tämligen mycket beroende på ärendets beskaffenhet.

Huvudregeln är dock att Europadomstolen skall agera precis som ovan nämnt, mer återhållssam i sin bedömning och ge medlemsstaterna det största ansvaret.

2.4 Bakgrund till Århuskonventionen

Sverige ratificerade Århuskonventionen år 2005. Det huvudsakliga målet med konventionen var rätten att få tillgång till information, allmänhetens deltagande i processen och tillgång till en rättslig prövning i miljöfrågor. Ett väl fungerande miljöskydd var av central betydelse för människornas välbefinnande och åtnjutandet av de grundläggande mänskliga rättigheterna när konventionen ratificerades.²¹

Århuskonventionen kopplade samman de frågor som rör miljö och mänskliga rättigheter.

Vidare skyddar den alla människors rättighet att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande. Konventionens huvudsakliga synsätt bygger på att arbetet med miljön måste

19 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s. 49

20 Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis : en kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, uppl. 3:1, 2007 s.48 ff.

21 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.208 ff.

8

vara rotad i allmänheten och att det skall förbättras genom allmänhetens påverkan på myndigheterna och övriga beslutsfattare.

Det är viktigt att ha i åtanke att konventionens regler inte innebär någon förpliktande garanti för rätten till en god miljö i det enskilda fallet, utan syftet är att den skall bidra till allas rätt att leva i en miljö som är förenlig med god hälsa och välmående.²²

2.4.1 De tre grundpelarna

Århuskonventionens mål var som ovan nämnt att främja rättigheterna inom tre områden på miljöområdet. Indirekt var Sveriges intention av ingåendet i konventionen att främja miljöskyddet genom att på ett tydligare sätt garantera konventionens tre grundpelare.

Den första pelaren utformades så att den skulle säkerställa att information skall vara offentlig, de som önskar ta del av den skall få tillgång till det. Det fanns två huvudsakliga syften med direktivet, framförallt skulle de garantera rätten att få ta del av miljöinformation som förvaras hos en offentlig myndighet och dels säkerställa en största möjlig tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. Det kan vara svårt att definiera vad som är att räkna till miljöinformation, lagstiftaren har därför i Århuskonventionens artikel 2 framfört att beteckningen miljöinformation i konventionen skall förstås som all information i skriftlig form, bild, eller ljudform, elektronisk form eller annan materiell form.²³

Den andra pelaren gav allmänheten rätt att delta i beslutsprocessen. Bestämmelser om allmänhetens rätt att delta i beslut gällande tillstånd att bedriva vissa typer av verksamheter stadgades. Allmänheten skulle ha rätt att få viss information och möjlighet att påverka ett beslut. Vidare skulle även allmänheten få inflytande i utarbetandet av vissa planer och program angående miljön. I beslutsprocesser gällande miljö skulle allmänheten på ett tidigt stadie effektivt informeras antingen genom ett offentligt tillkännagivande eller i enskilt fall.²⁴ Allmänhet definieras såsom fysiska och juridiska personer och i enlighet med nationell lag eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper som består av juridiska eller fysiska personer. Allmänheten skulle bland annat informeras om de förslag, ändringar, översyn av planer och program och relevant information som krävdes för att kunna deltaga i beslutsprocesser.

Den tredje pelaren gav allmänheten rätt att få tillgång till en rättslig prövning i miljöfrågor.

En individ som vill ta del av information och inte fått tillgång till detta eller om informationen blivit felaktig hanterad har rätt att få den frågan prövad av domstol eller av ett annat oberoende organ. Den tredje pelaren gav med andra ord ett stöd till iakttagandet av de två andra pelarna. Den knyter samman alla de tre pelare som utgör Århuskonventionens grund.²⁵

22 Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen, s.132 ff.

23 Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen, s.21 ff.

24 Artikel 6, Århuskonventionen

25 Prop. 2004/05:65 Århuskonventionen, s.21 ff.

9

Sveriges inträde i Århuskonventionen medförde positiva konsekvenser för den svenska miljödemokratin genom att allmänheten och miljöorganisationerna fick en utökad möjlighet att få sina frågor rättsligt prövade. En god tillgång på information och rätten att deltaga i beslutsprocessen i miljömål torde leda till bättre beslut och bättre genomförande av besluten samt bidra till att allmänhetens medvetenhet angående miljöfrågor vidgas.²⁶

I och med Sveriges tillträde i Århuskonventionen och genom de EU-rättsliga förändringarna som skett har förutsättningarna angående talerätten i rättsprövningsmål förändrats.

I processen kring Botniabanan kom det fram att Sverige har brutit emot Århuskonventionen i och med att de klagande inte har fått sin talerätt prövad.²⁷

Genom Lissabonfördraget, den 1 december 2009 upphörde strukturen med pelarna.²⁸ De tre grundpelare är trots upphörandet värt att benämna med tanke på att Botniabanan pågått under en förhållandevis lång period. Vi anser att Århuskonventionens pelare trots detta är viktiga att belysa då de utgjorde grunden för tolkningen. Det är bland annat dessa grundpelare som Sverige inte tagit tillräcklig hänsyn till i Botniabananfallet. En del av problematiken kan möjligen funnits i att den svenska prövningsordningen inte var förenlig med EU rätten. Till synes är det mycket märkligt att miljödomstolen inte påverkades av Århuskonventionen som då nyligen ratificerats i svensk rätt.

26 Langlet, David & Mahmoundi, Said, EU:s miljörätt, uppl. 3, s.212

27 Case of Karin Andersson and Others v. Sweden

28 Nilsson, Mattias & Lundberg Jenny, Europarätten – en introduktion till EU-rätten och Europakonventionen uppl. 4, 2010, s.18

10

3 Tillåtlighetsprövning

3.1 Egenskaper för tillåtlighetsprövning

I miljöbalken återfinns en rad olika åtgärder för att verksamheter med miljöstörande verkningar skall kunna kontrolleras. Sådana åtgärder tas i form av tillståndsprövningar, tillsynsmöjligheter, anmälningsplikt och regeringsprövningar. Det alla dessa åtgärder har gemensamt är att de skall följa syftet med miljöbalken som innebär att nuvarande och kommande generationer skall leva i hälsosam och god miljö. Målet hållbar utveckling återfinns i portalstadgandet i 1 kap. 1 § MB och fungerar likt en ledstjärna för tillämpningen av den svenska miljöregleringen. Vid en tillåtlighetsprövning skall således regeringen vägledas av målet hållbar utveckling.

Det är domstol eller förvaltningsmyndighet som oftast bedömer ärenden som berör miljöbalkens reglering i form av tillståndsprövning, anmälan eller tillsyn. Regeringen har en särskild ställning när det kommer till prövningen av stora anläggningar likt Botniabanan.

Dessa anläggningar är normalt sett viktiga för samhällets utveckling och de har oftast ett stort inflytande på omgivningen. Tanken bakom tillåtlighetsprövningen är att regeringen skall pröva större projekt endast då det krävs en bedömning av politisk art innan beslutet fattas. Det kan oftast vara fråga om stora ingripande projekt som är kostsamma och kontroversiella.

Tillåtlighetsprövningen ersätter inte den vanliga tillståndsprövningen utan skulle fungera som ett led i hela prövningen. Där förberedelserna är gjorda av berörd myndighet och därefter sänds till regeringen för prövning.²⁹

Prövningen som görs av regeringen skall ske vid ett relativt tidigt skede av processen och regeringens uppgift blir att pröva tillåtligheten av verksamheten, det vill säga om en verksamhet skall få komma till stånd eller inte. Regeringens prövning skall ske i samband med utredningen som behörig myndighet utför. Exempelvis ligger utredningsskyldigheten vid byggande av järnväg hos Banverket. Detta innebär att regeringens prövning ska ske med anknytning till Banverkets järnvägsutredning, där den lämpligaste sträckan ska läggas fast.³⁰

3.2 Verksamheter som tillåtlighetsprövas

Tillåtlighetsprövningen skall alltså göras som ett led i den normala tillståndsprövningen och regeringen skall tillämpa samma regler som andra myndigheter och domstolar. Med anledning av att det är regeringen som gör det slutliga avvägandet i ärendet kommer ärendena således inneha en politisk influens.³¹

Vissa typer av stora anläggningar prövas direkt av regeringen enligt 17 kap. miljöbalken och prövningen är obligatorisk. Anläggningar för kärnteknisk verksamhet och anläggningar för att bryta uran, allmänna farleder och geologisk lagring av koldioxid omfattas av regeringens

29Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.397 ff.

30 Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.144 ff.

31 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.398 ff.

11

obligatoriska tillåtlighetsprövning. Övriga verksamheter prövas av regeringen först efter förbehåll.³²

I enlighet med 17 kap 1 § MB skall regeringen endast pröva nya verksamheter och skall således inte pröva ändringar som görs på redan befintliga verksamheter.³³

Regeringen kan enligt 17 kap 3 § MB åta sig i vissa fall att pröva tillåtligheten av en verksamhet om det rör sig om verksamheter som är särskilt ingripande mot miljöbalkens målsättning i 1 kap 1 § om hållbar utveckling. Verksamheten ska då anses vara av ”betydande omfattning eller bli av ingripande slag”. ³⁴ Denna bestämmelse får en stark betydelse rent politiskt sätt då den lämnar regeringen en vid befogenhet att avgöra ärendet. Denna befogenhet benämns för en fakultativ rätt eftersom att regeringen har en rätt att pröva tillåtligheten av planerade företag. ³⁵

Vissa planerade verksamheter kan innebära att en konflikt mellan olika nationella intressen.

Det kan exempelvis bli konflikt mellan sådana intressen såsom energipolitik och naturvård, eller där mineral- eller täkt utvinning orsakar betydande miljöpåverkan. Vid detta skede kan det därför bli aktuellt för regeringen att kunna förbehålla sig rätten till prövning.³⁶

3.3 Förfarandet

En ordinarie prövnings- eller tillsynsmyndighet skall skicka vidare ett ärende till regeringen om de upptäcker att det avser en sådan verksamhet i 17 kap. MB. När regeringen prövar tillåtligheten skall de ta hänsyn till lokaliseringsregeln som återfinns i 2 kap. 6 § MB. Om en verksamhet kommer till stånd bör regeringen kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. Andra viktiga krav som regeringen måste ta med i beaktning är de allmänna hänsynsreglerna som återfinns i 2 kap MB.³⁷

Enligt 2 kap. 1 § MB är det utövaren som skall visa att de följer de allmänna hänsynsreglerna vid en ansökan om tillstånd eller tillåtlighet. Om en verksamhet får komma till stånd bör regeringen även kunna bestämma särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen. För att ta ställning till dessa frågor måste verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering m.m. vara kända. Vid en tillåtlighetsprövning är det därför viktigt att det skall finnas med en miljökonsekvensbeskrivning i beslutsunderlaget.³⁸

Beroende på om verksamheten prövas hos en myndighet eller hos en domstol kan förfarandet i en regeringsprövning variera. Den mest vanliga frågan brukar vara om ”miljöfarlig verksamhet” eller vattenverksamhet som på grund av sin storlek och karaktär kräver tillstånd av mark- och miljödomstol. Förfarandet går oftast till på det sättet att berörd myndighet eller domstol bereder ärendet med bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning och inhämtar synpunkter

32 Prop. 2011/12:125 s.61 & Prop. 2011/12:118 s.98 ff.

33 Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.145

34 Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.146

35 Prop. 1997/98:45 s. 440 Del. 1.

36 Stefan Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.146

37 Prop. 1997/98:45 s. 441

38 Prop. 1997/98:45 s. 442 Del 1.

12

från specialmyndigheter, länsstyrelsen, kommuner och andra berörda. Efter ärendets beredning lämnas det över till regeringen som då behandlar frågan om tillåtlighet.

Innan regeringen avgör tillåtlighetsfrågan får mark- och miljööverdomstolen chansen att yttra sig. Regeringen är dock inte bunden av mark- och miljödomstolens yttrande utan har alltid det sista ordet i ärendet. Efter att regeringen har tagit beslut angående tillåtligheten i ärendet skall tillståndet avgöras av behörig myndighet. Regeringens beslut om tillåtlighet överklagas med stöd av Lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut.³⁹ I enlighet med MB 17 kap 4a § stadgas att kommunfullmäktige i vissa fall får begära att regeringen skall förbehålla sig rätten till prövning av en verksamhet. Regeringen kan besluta att inte följa kommunens begäran om förbehåll om vissa förutsättningar är uppfyllda.

Den 1 januari 2013 genomfördes en lagändring där regeringens obligatoriska tillåtlighetsprövning av vägar och järnvägar avskaffades.⁴⁰ Genom lagändringen ansåg man inte att det skulle leda till att miljökraven eller miljömålen för transportsektorn minskas eftersom regeringen fortfarande skulle ha en möjlighet att pröva enligt bestämmelserna i 17 kap 3 § MB. Trafikverket har dock en skyldighet att årligen underrätta regeringen om vilka väg- och järnvägsprojekt som kan komma att anses bli föremål för regeringens prövning.⁴¹

3.4 Effekterna av en tillåtlighetsprövning av regeringen

Det finns ingenting i lagtexten som anger att myndigheten som fattat beslutet om tillstånd är bunden av regeringens tillåtlighetsprövning. Det finns dock ett undantag och det avser prövningen av vattenverksamhet. I 11 kap 23 § MB anges att ett tillstånd skall lämnas för en sådan verksamhet som anges i paragrafen om det inte strider mot stoppregeln i 2 kap 9 § MB.

Detta gäller eftersom att en vattenverksamhet är ett villkor till följd av en tillåtlighetsprövning.

Stoppregeln finns till för att beskriva när en verksamhet får förbjudas eller komma till stånd.

Regeln blir tillämpbar när andra mindre ingripande åtgärder inte kan åstadkomma tillräckligt skydd för människors hälsa och miljön. I 2 kap 9 3 st. MB anges att stoppregeln inte går att använda på sådan omfattande eller ingripande verksamheter som redan har tillåtlighetsprövats av regeringen i enlighet med 17 kap 1 § och 3 § MB.⁴²

Anledningen till att stoppregeln inte är tillämpbar vid just dessa tillåtlighetsprövningar är på grund av att regeringen har en skyldighet att tillämpa de allmänna hänsynsreglerna redan vid sin prövning. 11 kap 23 § MB är därmed ett undantag ifrån de oklara följderna vid andra tillåtlighetsprövningar.

Problematiken med att efterföljande instanser är bundna av regeringens beslut kom att ta stor plats i processen kring Botniabanan. Regeringen hade i sitt beslut givit tillstånd till att järnvägen skulle dras genom ”korridor öst” vilken var belägen inom ett Natura-2000 område.

Då ärendet kom till MÖD ledde detta till frågan hur domstolen skulle förhålla sig till

39 Prop. 1997/98:45 s. 442 ff Del. 1.

40 Prop. 2011/12:118 s. 1

41 Prop 2011/12:118 s. 72 ff.

42 Rubenson, Miljöbalken, den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s.48

13

regeringens tillåtlighetsbeslut och de kom fram till att de inte skulle gå vidare i frågan angående tillståndet med tanke på att regeringen redan har avgjort detta. MÖD hänvisade till miljöbalkens förarbeten där det som ovan redovisats framgår att frågor som regeringen redan prövat inte skall ingå i ytterligare en tillståndsprövning.⁴³

I förarbetet till miljöbalken framgår det på ett flertal ställen att regeringens beslut fastställer frågan gällande tillåtligheten. Den är i och med regeringens beslut avgjord och klar då regeringen lämnat sitt avgörande. Den bakomliggande tanken med detta torde vara att regeringen med en tidig och betydelsefull position i prövningsförfarandet skall kunna prägla sitt beslut med sin politiska styrning inom ramen för de gällande rättsreglerna.⁴⁴

43 MÖD 2006:44

44 Prop. 1997/98:45 s. 436 ff. Del. 1 och 1997/98:45 s. 203 Del. 2

14

4 Rätten att överklaga

4.1 Sakägarbegreppet

Den grundläggande avsikten bakom miljöbalkens talerättsregler var att åstadkomma en generös tillämpning vid avgörandet om vem som ska anses taleberättigad. Dock har inte den

”generösa tillämpningen” fått den verkan lagstiftaren önskade, vilket kan visas av praxis.⁴⁵ Att delta i första instans får inte blandas ihop med rätten att överklaga en dom eller ett beslut.

Överklagande får ske av den som domen eller beslutet angår. Vissa myndigheter har alltid rätt att överklaga om målet rör dess ansvarsområde, exempelvis Naturvårdsverket. Även enskilda sakägare äger rätt att överklaga. Definitionen och tolkningen av sakägarbegreppet är juridiskt svårtolkat, speciellt belyses detta i de rättsfall vilka kommer behandlas vidare nedan, i huvudsak blir RÅ 2004 ref. 108 och RÅ 2008 ref.89 relevanta.

En förutsättning för att få rätt att överklaga är att beslutet eller domen angår personen i fråga, detta framgår i 16 kap. 12§ MB.⁴⁶ Sakägare är i enlighet med MB och även Århuskonvention (9.2), den som kan tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten. Sakägarbegreppet har två sidor, dels den processuella och dels den materiella.

Den materiella sidan av begreppet berör inte huruvida en enskild person blir insläppt i processen utan om dess möjlighet att få materiell framgång i fallet. Det materiella sakägarbegreppet är inte enhetligt utan varierar vitt beroende på rättsfråga.⁴⁷

Det processuella sakägarbegreppet är å andra sidan enhetligt. Vilka som bedöms vara sakägare avgörs från fall till fall och med hänsyn till störningarnas omfattning, speciellt då det handlar om miljöfarlig verksamhet.

I propositionen till miljöbalken angavs att det är svårt att ge en entydig definition av sakägarbegreppet. Lagstiftaren menade i propositionen att sakägaren är den personen saken angår. För att en person ska vara sakägare ansåg dock lagstiftaren att en person på ett mer konkret sätt skall vara berörd av beslutet. Ett annat uttryckssätt som enligt propositionen till miljöbalken ibland används är att ”beslutet antingen måste påverka vederbörandes rättsställning eller beröra ett allmänt intresse som på något sätt är erkänt av rättsordningen”.

Vidare angavs det i propositionen att lagstiftaren eftersträvar ett ”enhetligt sakägarbegrepp”.

Anledningen till att lagstiftaren ville använda sig av ett enhetligt sakägarbegrepp är med anledning av att de tidigare lagstiftningarna som sammanfördes i och med miljöbalken utgick från olika sakägarbegrepp.

Med detta menades att det inte skulle göras skillnad om den överklagande frågan rör t.ex.

vattenverksamhet eller miljöfarlig verksamhet.⁴⁸ De motiven som lades till grund för

45 Rubenson, Miljöbalken: Den nya miljörätten, 2008, uppl 4 s. 167

46 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.376 ff.

47 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.377.

48 Prop 1997/98:45 s. 483 ff.

15

miljöbalken är att sakägaren är den som kan ”tillfogas skada eller utsättas för annan olägenhet genom den miljöfarliga verksamheten”.⁴⁹

Regeringen ansåg i propositionen, som ovan nämnt, att det enhetliga sakägarbegreppet bör begränsas till den processuella sidan. Det angavs också att det finns en materiell sida av sakägarbegreppet. Det materiella sakägarbegreppet är dock inte enhetligt utan det beror på vilken rättsfråga som gäller och vilka lagrum som aktualiseras.⁵⁰ Michanek och Zetterberg menade att vi kan av praxis se att miljööverdomstolen inte har anammat förarbetenas uttalande om ett processuellt enhetligt sakägarbegrepp.⁵¹

4.2 Den enskildes rätt att åberopa

Trots passivitet i första instans kan en klagande överklaga ett beslut gällande tillstånd.

Tillståndsbeslut kan med andra ord alltid överklagas. En viktig fråga att ta ställning till gällande talerätten är vad en enskild egentligen har rätt att åberopa i ett miljömål. Frågan tas upp redan i förarbetet till miljöbalken och har varit upp många gånger hos HFD. Om en enskild har talerätt i ett specifikt fall får denne åberopa, vilket är ganska uppenbart, sina egna intressen och även allmänna intressen. De allmänna intressena kan vara biologisk mångfald, försurning av mark och vatten i regionen eller påverkan på det globala klimatet. Att de allmänna intressena föranleder en rätt till att överklaga grundar sig i att miljöprövningar förutsätter en bedömning av olika intressen i ett sammanhang. Anledningen är att det inte skulle finnas en fungerande helhetsbedömning om inte samtliga intressen tas upp.⁵² Något en enskild däremot inte kan åberopa är allemansrätten.⁵³

I förarbetet till MB angavs även att det blir en praxisfråga att avgöra vem som kan anses ha talerätt. Det är en uppgift för myndigheter och domstolar, vilka prövar överklagandet att utreda vem och vilka som anses vara berörda av ett visst beslut. Vidare angavs att om det i vissa fall är tveksamt skall bedömningen vara så förmånlig som möjligt för den enskilde.⁵⁴ I stora projekt likt Botniabanan har det konstaterats att det är väldigt svårt att avgöra vem som var att klassa som sakägare och därmed också part i ärendet. En väldigt viktig och stor fråga som uppkom i och med Botniabananprocessen, är när ett projekt kan anses ha en sådan konkret inriktning att enskilda fastighetsägare kan sägas ha fått saklegitimation.

4.3 Den internationella vinkeln

Rätten att föra talan i miljömål har fått stöd i både internationell rätt och EG rätt. I enlighet med Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, artikel 6, har alla rätt till en rättvis rättegång. Detta gav var och en rätt att få sina

49 Prop 1997/98:45 s. 484

50 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s.377.

51 Michanek & Zetterberg, Den svenska miljörätten, 2012, uppl. 3 s. 377.

52 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.391 ff.

53 Prop. 1997/98:45 s. 486.

54 Rubenson, Miljöbalken: Den nya miljörätten, 2008, uppl. 4 s. 167.

16

medborgerliga rättigheter och skyldigheter prövade av en oavhängig och opartisk domstol.⁵⁵ Den personen som är att anse som berörd av en myndighets beslut skall kunna få frågan prövad om huruvida beslutet har kränkt dennes rättigheter. I Fallet Zander mot Sverige prövades rätten för en fastighetsägare, som bodde intill en avfallsanläggning, att få ett myndighetsbeslut avseende en annan persons miljöskadliga verksamhet prövat i domstol.

Zander ansågs ha en civil rättighet att få sina intressen tillgodosedda, vilket han inte hade fått vid en tidigare prövning, och Sverige fälldes därmed.⁵⁶

4.4 Processen i miljömål

Det finns olika processuella regler som kan tillämpas vid ärenden som berör miljöbalken. I de vanligaste fallen blir rättegångsbalken tillämplig i de mål där mark- och miljödomstolen utgör första instans. I de fallen andra regler än rättegångsbalken blir tillämpliga anges detta i miljöbalken.⁵⁷

Avseende mål som börjat vid förvaltningsmyndighet eller i kommunen och därefter överklagades till mark- och miljödomstol, tillämpas bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden som utgångspunkt.⁵⁸ I prop. 2009/10:215 angavs att regler om tvistemål i allmän domstol tillämpas i de mål där mark och miljödomstol innehar rollen som första instans om inte annat anges i lag.⁵⁹

I prop. 2009/10:215 angavs att ärendelagen är tillämpbar avseende de mål som överklagas till mark- och miljödomstol.⁶⁰ Lagstiftarna ansåg att då rättegångsbalkens regler i huvudsak används i mål där processen är hänförlig till förfluten tid passar reglerna inte väl vid förfarandet vid mark- och miljödomstolarnas handläggning i mål. Lagstiftarna ansåg här att valet stod mellan att använda sig av förvaltningsprocesslagen eller ärendelagen. Dock kom de fram till att det fanns en stark presumtion att välja ärendelagen. Därmed ansåg de i propositionen att ärendelagen skulle gälla som utgångspunkt i de mål som överklagas till mark- och miljödomstol.⁶¹

55 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s. 91.

56Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s. 91, Svensk Juristtidning, 1994 s. 337.

57 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s. 362.

58 I 5 kap 1 § lagen om mark och miljödomstolar återfinns regler om att lagen om domstolsärenden är tillämpbara och Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.362.

59 Prop.2009/10:215 s. 153.

60 Prop.2009/10:215 s. 158 ff.

61 Prop.2009/10:215 s. 167.

17

5 Institutet rättsprövning

5.1 Vilka beslut som rättsprövas

I artikel 6 Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggandefriheterna stadgas att var och en har rätt till en “rättvis rättegång”. Detta innebär en rätt att få medborgerliga rättigheter och skyldigheter prövade av en opartisk domstol. För att Sverige skulle kunna uppfylla målet i artikel 6 infördes institutet rättsprövning. Bestämmelser om detta återfinns i rättsprövningslagen.⁶²

Ett beslut taget av regeringen överklagas till högsta förvaltningsdomstolen. En rättsprövning fungerar inte som ett vanligt överklagande utan det överklagade beslutet kan antingen fastställas eller upphävas. Av propositionen till Århuskonventionen framgår det att för att ett ärende skall kunna rättsprövas måste det innebära myndighetsutövning mot enskild. Frågan skall antingen gälla den enskildas personliga ställning eller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, eller en fråga som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.⁶³

I enlighet med rättsprövningslagen kan som ovan nämnt vissa beslut tagna av regeringen rättsprövas. Rättsprövningen sker av HFD. För att en rättsprövning skall ske i den mening som avser artikel 6 EKMR krävs det att den handlar om en persons civila rättigheter eller skyldigheter. En rättsprövning kan även ske gällande sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas i Århuskonventionens artikel 9.2, beslut som gäller tillstånd att bedriva verksamheter vilka har betydande påverkan på miljön.

5. 2 Reformen av rättsprövningslagen

En lag om rättsprövning har sedan 1988 funnits i svensk lag, Lag (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Det föll sig dock nödvändigt för Sverige att införa en ny lag för en ny slags rättsprövning sedan Sverige blivit fälld ett flertal gånger i Europadomstolen om de mänskliga rättigheterna, i synnerlighet beträffande artikel 6. Denna lag infördes under 2006.⁶⁴ Ett bra exempel på när Sverige har blivit fällda tidigare är fallet Sporrong-Lönnroth där Europadomstolen fastställde att det svenska rättssystemet var oförenligt med artikel 6 i EKMR. Tvisten gällde två fastigheter belägna i centrala Stockholm.

Dessa fastigheter var belagda med expropriationstillstånd och därtill knutna till ett byggnadsförbud.⁶⁵

Till följd av de flertal fällande domarna mot Sverige infördes rättsprövningslagen som en åtgärd för att lösa problematiken. Att begära rättsprövning som enskild hade andra förutsättningar innan RPL antogs som lag. Innan RPL användes vissa av förvaltningslagens principer angående talerätten och begreppet berörd. Detta medförde problem då de skulle

62 Prop. 2004/05:65 s.1

63 Prop. 2004/05:65 s .81

64 Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning, s. 498 ff.

65 C of Sporrong and Lönnroth v. Sweden A-7151-75

18

tillämpas på beslut om tillåtlighet enligt 17 kap. MB vilket framförallt kom att synas tydligt i fallet Botniabanan. Tillåtlighetsbeslutet skedde på ett så pass tidigt stadie i beslutsprocessen att RegR inte kunde avgöra vilka som ansågs vara berörda av järnvägsverksamheten. När de enskilda i efterhand överklagade detta kunde inte regeringens redan fastställda beslut ifrågasättas. Detta ledde till att de klagandes rätt till rättsprövning föll mellan stolarna.⁶⁶ En rättsprövning innefattar inte bara prövningen om beslutet stämmer överrens med de gällande rättsreglerna. Den skall även innefatta en prövning huruvida eventuella fel i förfarandet förekommit, vilket kan ha påverkat utgången i frågan. Århuskonventionen ställer upp vissa krav på domstolsprövning och måste således följas. Konventionens krav skall kunna ifrågasättas, både i materiellt och processuellt hänseende.⁶⁷

5.3 Enskildas talerätt

I propositionen till den nya rättsprövningslagen angavs att det dåvarande villkoret att endast den som har varit part får ansöka om rättsprövning skulle tas bort. Avgörandet för rätten att ansöka ansågs istället vara om det klandrade beslutet innefattade en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter. Vidare ansåg regeringen i propositionen att huruvida den enskilde har intagit formell ställning som part saknade betydelse. Med detta menade man att det avgörande ligger på om ett beslut innefattar en prövning av vederbörandes civila rättigheter och skyldigheter.⁶⁸

Rätten till rättsprövning ligger hos enskilda, vilkas civila rättigheter eller skyldigheter skall prövas. Även icke vinstdrivande miljöorganisationer kan ansöka om rättsprövning.⁶⁹ En ansökan om rättsprövning lämnas direkt till HFD och inte till regeringen.

En rättsprövning får innebörden att HFD kan upphäva regeringens beslut om det anses strida emot någon reglering som de sökande har åberopat eller om det har klart framgått genom omständigheterna. Domstolen kan med andra ord inte ändra ett regeringsbeslut.

Genom Europakonventionen har medborgarna i medlemsstaterna garanterats en möjlighet till domstolsprövning. Rättsprövningens syfte är att Sveriges internationella åtaganden blir uppfyllda. När Sverige införde Århuskonventionen ansåg regeringen att konventionen inte kräver att regeringens tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap. MB kunde överprövas särskilt.⁷⁰ De ansåg att det räcker att en enskild har möjligheten att överklaga det tillståndsbeslutet som meddelas i ett senare led av en domstol eller en myndighet. Regeringens tillåtlighetsbeslut skapade problematik då det ansågs ha en bindande effekt i efterkommande led. Detta uttalande från regeringens sida är inte förenligt med Århuskonventionens eller EU:s direktiv för genomförande av Århuskonventionen.

66 Darpö, Jan, Särtryck ur Europarättslig tidskrift, rätten att klaga på miljöbeslut i EU-rättslig belysning, s. 499 ff.

67 Prop. 2004/05/65 s.81

68 Prop. 2005/06:56 s. 12

69 16 kap. 13 § MB

70 Prop. 2004/05/65 s. 83

19

Då tillåtligheten av en järnväg eller en väg har prövats kan enskilda med stöd av 17 kap MB överklaga det efterföljande planbeslutet. Planbesluten är sådana beslut som överprövas med hjälp av rättsprövning. För att det inte skall strida mot EU rättsliga principer så skall de sökande ha fått en fullständig rättslig granskning av de frågor som bedömdes i det första regeringsavgörandet, förenligheten med MB:s allmänna hänsynsregler, riksintressen, Natura 2000 m.m. Därför har kritik riktas mot hur domstolen hanterade fastighetsägarnas talerätt i Botniabananfallet. Detta eftersom det inte framstod som särskilt processekonomiskt eller samhälleligt genomtänkt att inte medge rättsprövning av regeringens ursprungliga beslut utan istället vänta till när den eventuella järnvägsplanen fastställs. Om domstolen kommer fram till att verksamheten inte är förenlig med gällande rätt kan det leda till att flera års arbete läggs ned i onödan.⁷¹

Regeringens miljöbeslut är på olika sätt omfattade av Århuskonventionens krav på att allmänheten skall ha möjlighet att få besluten rättsligt granskade i enlighet med artikel 9. Det gäller beslut som har meddelats enligt miljöbalken om tillstånd, tillåtlighet och dispens. Ett tillåtlighetsbeslut granskas genom en såkallad rättsprövning. Utgångspunkten för rättsprövning är att den enbart kan begäras av enskild när beslut av regeringen innefattar prövning av dennes civila rättigheter och skyldigheter enligt europakonventionen samt rättsprövningslagen 1 §. Begreppet enskild omfattas av både av fysiska och juridiska personer.⁷²

Det regeringen först och främst måste ta ställning till är om det aktuella beslutet berör honom eller henne. I vissa fall kan därför regeringsbeslut på så vis undkomma rättslig granskning eftersom det saknas någon enskild som kan anses vara berörd av beslutet.⁷³

5.4 Kort om miljöorganisationers rätt att föra talan vid regeringsbeslut

I och med ratificeringen av Århuskonventionen i Sverige utvecklades även möjligheten för miljöorganisationer att begära rättsprövning. De miljöorganisationer som avses i 16:13 miljöbalken kan begära rättsprövning av sådana tillståndsbeslut av regeringen som omfattas av Århuskonventionen artikel 9.2.⁷⁴ I 2 § RPL anges att en miljöorganisation har rätt att överklaga sådana beslut som anges i artikel 9.2 Århuskonventionen. De miljöorganisationer som har rätt att överklaga regeringsbeslut återfinns i 16 kap 13 § MB. Den internationella utvecklingen mest grundad i Århuskonventionen har i stor bemärkelse drivit på den svenska rättsutvecklingen. Efter det så kallade DLV-målet⁷⁵ där EU-domstolen underkände den svenska avgränsningen av antalet medlemmar har kretsen av sammanslutningar med rätt att överklaga vidgats. Det var föreningen Djurgården Lilla Värtans Miljöskyddsförening som överklagade till MÖD som därefter avvisade föreningens överklagande med motiveringen att föreningen inte uppfyllde kravet i 16 kap 13 § MB om antalet medlemmar. Efter domen har 16 kap 13 § MB ändrats genom att en förening numera inte endast måste var ideell utan den

71 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.102

72 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.101 ff.

73 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.99 ff.

74 Ebbesson, Jonas, Miljörätt, Uppsala: 2008, uppl.2 s.102.

75 Application number: C-263/08

20

kan vara en stiftelse eller någon slags organisation.⁷⁶ För att en miljöorganisation skall få den rätten att överklaga gäller följande:

Organisationen skall:

1. ha “till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen”

2. inte vara vinstdrivande

3. ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år

4. ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt visat att verksamheten har allmänhetens stöd.⁷⁷

Det står däremot inte uttryckligen i lagtexten att organisationer får överklaga regeringens beslut om tillåtlighet. Men en tolkning efter Århuskonventionens bestämmelser leder dock till att en miljöorganisation har rätt att överklaga även tillåtlighetsbeslut. I HFD 2011 not. 26 (se nedan avsnitt 5.5) anser domstolen att en miljöorganisation har rätt till att överklaga tillåtlighetsbeslut.⁷⁸

5.5 Rättsutvecklingen efter Botniabanan

I HFD 2011 not. 26 ansökte Naturskyddsföreningen i Stockholms län m.fl. om rättsprövning gällande tillåtlighetsbeslut enligt 17 kap miljöbalken. Det var Naturskyddsföreningen, vissa föreningar och privatpersoner som yrkade hos Högsta förvaltningsdomstolen att regeringens beslut skulle undanröjas. I fallet så skulle regeringens tillåtlighetsbeslut innebära att en motorväg skall få byggas inom en viss vägkorridor. Den exakta sträckningen av vägen och den slutliga utformningen av det aktuella tunnelläget skulle fastställas först genom senare beslut. Domstolen ansåg här att vid prövningen av detta mål är det inte närmare klarlagt exakt hur den framtida vägen kom att beröra de enskilda som är sökande. Genom det klandrade beslutet ansåg domstolen att frågan om lokaliseringen inte kunde bli föremål för prövning vid en framtida process. HFD kom därför fram till att domstolsprövning av lokaliseringsfrågan kan äga rum bara genom rättsprövning av regeringens nu klandrade beslut. HFD ansåg därför att regeringens beslut innefattar en prövning av de sökandes civila rättigheter eller skyldigheter i enlighet med artikel 6.1 Europakonventionen.⁷⁹

Domstolen bedömde alltså frågan annorlunda i jämförelse med Botniabananfallet. I Botniabananfallet ansåg regeringsrätten att kretsen sakägare skulle bestämmas i det efterföljande ärendet om järnvägsplanen. I HFD 2011 not 26 ansåg man att de hade behörighet till att få talerätt eftersom de var berörda av att lokaliseringen redan var avgjord i och med att regeringen fastställde “korridoren”. Denna korridor ansåg domstolen inte kunde bli föremål för en framtida prövning på samma sätt som den kunde bli prövad vid en rättsprövning. De klagandena i fallet hade således talerätt. Fallet HFD 2011 not 26 kan därför

76 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s. 382-383.

77 16 kap 13 § 1st MB.

78 Gabriel Michanek & Charlotta Zetterberg, Den svenska miljörätten, Uppsala: 2012, uppl. 3 s.382 ff.

79 HFD 2011 not 26.