Chyba Četnost
výskytu Poměrové zastoupení Účelové dělení předmětu VZ do více samostatných zakázek, aby mohly být
následně zadány v režimu podlimitních zakázek nebo zakázek malého rozsahu 5× 12,8 % Neprůkazný postup při hodnocení nabídek, nejasně stanovená hodnotící
kritéria, hodnocení podle jiných kritérií 5× 12,8 %
Nejednoznačné vymezení zadávacích podmínek z hlediska kvantitativního a kvalitativního s následným prodražením realizované zakázky
a prodlužováním termínu dokončení
4× 10,2 %
Účelové stanovení kvalifikačních předpokladů, které může splnit jen velmi
malý počet uchazečů, přestože okruh možných dodavatelů byl několikanásobný 4× 10,2 % Nedostatečné zdůvodnění potřebnosti a efektivnosti zakázky 3× 7,7 % Nedostatečné vymezení předpokládané hodnoty VZ, které má za následek, že
skutečná cena se od předpokládané hodnoty výrazně liší, a to směrem nahoru i dolů
3× 7,7 %
Neoprávněné používání a nadužívání JŘBU, zejména u zakázek v oblasti ICT
a v případech dodatečných stavebních prací 3× 7,7 %
Neúplná či chybná zadávací dokumentace 3× 7,7 %
Porušení uveřejňovacích povinností 2× 5,1 %
Nedodržování zásad transparentnosti, rovného přístupu a zákazu diskriminace 2× 5,1 % Kompenzace víceprací a méněprací, neprůkaznost jejich doložení 1× 2,6 % Nezveřejněný střet zájmů (propojenost mezi projektantem, technickým
dozorem a dodavatelem) 1× 2,6 %
Nevyužití zákonné možnosti dělení VZ na části s cílem rozšíření
konkurenčního prostředí 1× 2,6 %
Neopodstatněné vyloučení uchazeče 1× 2,6 %
Nedodržování zákonem stanovených lhůt 1× 2,6 %
Zdroj: Výroční zprávy MMR, vlastní zpracování
Nejčastější a současně nejvýznamnější pochybení, která NKÚ zjišťuje v rámci své kontrolní činnosti, ovlivňují výběr nejvhodnější nabídky a následnou hospodárnou a efektivní alokaci peněžních prostředků. Opakovaná kontrolní zjištění vyplývající ze závěrů NKÚ jsou přehledně shrnuta do grafu a popsána stručnější formou (viz obrázek 2).
Obrázek 2: Nejčastější chyby při zadávání VZ identifikované NKÚ Zdroj: Výroční zprávy MMR, vlastní zpracování
NKÚ shledává za čtyři nejproblémovější typy chyb při zadávání VZ umělé dělení zakázek, neprůkazný postup při hodnocení nabídek, nejednoznačné vymezení zadávacích podmínek a účelové stanovení kvalifikačních předpokladů. Všechny oblasti byly popsány jako rizikové i v teoretické části. Zadavatel rozděluje předmět VZ za účelem jeho postupného zadávání v jednodušších a méně transparentních druzích zadávacích řízení. Neprůkazný
12,8 %
Účelové dělení předmětu VZ do více samostatných zakázek Neprůkazný postup při hodnocení nabídek
Kompenzace víceprací a méněprací, neprůkaznost jejich doložení Nezveřejněný střet zájmů
Nevyužití zákonné možnosti dělení VZ na části Neopodstatněné vyloučení uchazeče
Nedodržování zákonem stanovených lhůt
Nejčastější chyby při zadávání VZ identifikované NKÚ za období 2011-2015
postup při hodnocení nabídek spojený s např. nejasně stanovenými hodnotícími kritérii porušuje rovněž zásadu průhlednosti, neboť znesnadňuje možnost následného přezkumu.
NKÚ vymezuje jako typ pochybení nedodržení základních zásad postupu zadavatele.
Jednotlivé oblasti nicméně samy o sobě vypovídají o nedodržení daných zásad. Problém stanovení neodůvodněně přísných nebo diskriminačních kvalifikačních předpokladů spočívá v následném výrazném omezení okruhu potenciálních uchazečů. Opakované nedostatky NKÚ stejně jako ÚOHS nachází v oblasti vymezení předpokládané hodnoty VZ, používání JŘBU a zpracování zadávací dokumentace. Nedokonalosti zadávací dokumentace zahrnují např. nesprávně sepsané protokoly z otevírání obálek nebo z jednání hodnotící komise, odkazy na konkrétní výrobky a výrobce, či neúplnou projektovou dokumentaci.
NKÚ uvádí jako pochybení nedostatečné zdůvodnění potřebnosti a efektivnosti VZ.
Zde lze vidět spojitost s názorem Pavla (2009), který upozorňuje na neracionální volbu externí produkce VS. Autor zejména kritizuje absenci ekonomické analýzy a neflexibilní rozhodování orgánů veřejné správy. Nesplnění uveřejňovacích povinností znamená např.
nezveřejnění výzvy k podání nabídek, neoznámení termínu otevírání nabídek uchazečům či neinformování o výsledku zadávacího řízení. NKÚ a Evropská komise informují o problematice střetu zájmů. NKÚ uvedl ve svých podkladech chybu týkající se propojenosti projektanta, technického dozoru a dodavatele. Předchozí právní úprava ZVZ řešila nepodjatost pouze u členů hodnotící komise. Nový legislativní rámec VZ přináší přísnější pravidla. ZZVZ, jak komentuje Fidler (2016), vymezuje obecný zákaz střetu zájmů. Zadavatel je povinen aktivně zabraňovat střetu zájmů. Pokud zadavatel zjistí střet zájmů, musí realizovat nápravná opatření. Fidler (2016, s. 7) dále informuje, že „zákaz střetu zájmů se vztahuje na osoby, které se podílejí na průběhu zadávacího řízení, nebo mají nebo by mohly mít vliv na výsledek zadávacího řízení.“
NKÚ hodnotí jako pochybení nevyužití zákonné možnosti dělení VZ na části s cílem rozšíření konkurenčního prostředí. Rozdělení VZ na části, jak uvádí MMR (2016a), může využít zadavatel s ohledem na povahu předmětu VZ a za podmínky, že zakázka bude realizována v režimu, který odpovídá součtu předpokládaných hodnot všech jejích částí.
Jedná se o nástroj podpory konkurence na nabídkové straně, díky němuž získají přístup na trh VZ i malé a střední podniky.
4.3 Chyby identifikované Ministerstvem financí ČR
MF (2016) je ústředním orgánem státní správy. Jeho činnost je upravena zákonem České národní rady č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných státních orgánů v ČR. Účast ČR v mezinárodních finančních institucích a orgánech, případně jiných mezinárodních hospodářských seskupeních, je zabezpečena právě MF. Výjimku tvoří členství, kde je stanoveno výlučné právo pro Českou národní banku. MF (2016) zajišťuje koordinaci příjmu zahraniční pomoci. V systému finanční kontroly, jak poznamenávají Nemec, Ochrana, Pavel a Šagát (2010), zastává specifickou funkci. Je pověřeno výkonem veřejnosprávní kontroly u organizačních složek státu (včetně jim podřízených organizací) a poskytovatelů finančních podpor (mimo místních samospráv). Dále je zřizovatelem tzv. centrální harmonizační jednotky, tedy útvaru podřízeného přímo ministrovi. Náplň práce tohoto útvaru lze charakterizovat vytvářením metodik a jiných dokumentů, které pomáhají v praxi realizovat činnosti stanovené zákonem. Veřejnosprávní kontrola byla provedena také v průběhu realizace zkoumané VZ. Předmětem kontroly bylo hospodaření s veřejnými prostředky ve smyslu zákona o finanční kontrole v souvislosti s plněním podmínek vyplývajících ze smlouvy o poskytnutí dotace. Bližší informace k veřejnosprávní kontrole jsou uvedeny v boxu 4.
Výsledky analýzy za MF
MF (cit. podle MMR 2016a) se v rámci provádění veřejnosprávních kontrol zaměřuje mimo jiné na kontrolu dodržování ZZVZ v orgánech veřejné správy. Ministerstvo vymezuje následující problémové skupiny zadavatelů VZ:
Veřejnosprávní kontrola je jednou ze složek systému finanční kontroly. Lze ji rozdělit na předběžnou, průběžnou a následnou. V rámci veřejnosprávní kontroly je hodnocena správnost vynaložených veřejných zdrojů v organizacích veřejné správy a u příjemců finančních podpor. Ověřuje se, zda byly veřejné prostředky vynaloženy v souladu se stanoveným účelem a podmínkami. Kromě MF provádí veřejnou kontrolu např.
finanční úřady, správci kapitol státního rozpočtu, obecní a krajské úřady.
(Nemec, Ochrana, Pavel a Šagát, 2010) Box 4: Charakteristika veřejnosprávní kontroly
ústřední orgány státní správy (ministerstva a jiné orgány),
státní příspěvkové organizace a organizační složky státu,
obce, kraje a jejich příspěvkové organizace,
podnikatelské subjekty jako dotovaní příjemci veřejných podpor,
zájmová sdružení,
veřejné vysoké školy.
MF (cit. podle MMR 2016a) řadí mezi problémové typy VZ zakázky na stavební práce a dodávky. U stavebních prací často dochází k navyšování ceny původní VZ formou víceprací. Opakovaná pochybení jsou zjišťována u dodávek na ICT a dopravní prostředky.
Ministerstvo informuje, že zadavatelé chybně definují předmět plnění konkrétní značkou nebo technickými parametry konkrétního výrobku. Další kategorie problémových VZ tvoří zakázky na liniové stavby, propagační a podobné služby v rámci tzv. měkkých projektů, a zakázky na pořízení vysoce specializovaných dodávek a služeb ve zdravotnictví.
MF (cit. podle MMR 2015a) vysvětluje pochybení obcí jako výsledek náročné administrace VZ, nedostatečných informací a malého právního povědomí. Z důvodu vysoké odborné a administrativní náročnosti zadávacího řízení, obce v mnoha případech využívají služeb externích poradenských firem. Administrátor poté zastupuje zadavatele při výkonu práv a povinností podle pravidel veřejného zadávání. Ani tento postup však není zárukou bezchybně provedeného zadávacího řízení, jak podotýká MF. Na tutéž problematiku upozorňuje ve své studii TI. Společnost, která byla pověřena administrací VZ zkoumané v případové studii, byla v minulosti několikrát za svou činnost pokutována.
Přesto, že zadavatel deleguje organizaci zadávacího řízení na jinou osobu, jak dodává MF (cit. podle MMR 2015a), není zbaven odpovědnosti za dodržování zákona.
Obecným trendem, který ovlivňuje správnost procesu zadávání VZ, jak pokračuje MF (cit. podle MMR 2015a), je nejednoznačné odůvodnění potřeby a požadovaného řešení.
Jedná se v podstatě o chybu, kterou NKÚ definuje jako nedostatečné zdůvodnění potřebnosti a efektivnosti zakázky. Dalším problémovým faktorem je podle ministerstva nastavení diskriminačních kvalifikačních předpokladů, jimiž zadavatel sleduje získání dostatečně silného dodavatele, který zajistí klidný průběh realizace VZ. Doba zadávacích
řízení a realizace samotných akcí se dle informací MF (cit. podle MMR 2014) prodlužuje z důvodu častějšího využití opravných prostředků dodavateli.
V níže uvedené tabulce 9 je znázorněn souhrn osmnácti nejčastějších chyb zadavatelů při zadávání VZ identifikovaných MF za období 2011-2015.