Det civila samhällets särart Bakgrund

Enligt direktiven är en utgångspunkt för utredningens arbete att frihetsgraden hos det civila samhällets organisationer ska öka och deras särart bevaras. Utredaren ska identifiera sådana regelverk och tillämpningar som utgör hinder eller begränsningar för verksamhet inom det civila samhället samt analysera och bedöma hur organi-sationernas särart beaktas i regelverk och lagstiftning.

Företrädare för det civila samhällets organisationer har till ut-redningen framfört olika hinder för verksamheten och flera handlar om organisationernas kontakter med det offentliga (statliga myndigheter, kommuner och landsting). Utredningen återkommer i kapitel 5 till de regelverk som har identifierats som hinder för civilsamhällets organisationer. I kapitel 6 redovisas sådana hinder eller begräsningar som kan hänföras till upphandlingsområdet.

Olika associationsformer räknas in i det civila samhällets organi-sationer (jämför 3.1.1). Det civila samhällets organiorgani-sationer är såle-des inte ett avgränsat juridiskt begrepp och såle-dess särart kan därför inte analyseras juridiskt utifrån associationsform. För att lösa ett juridiskt problem kopplat till det civila samhällets organisationer behöver man veta om man ska använda exempelvis stiftelse-, bolags- eller föreningsregler. Därefter handlar det om att bedöma vilka regler inom regelkomplexen som är tillämpliga. För att analy-sera organisationernas särart ser utredningen dock inte ett behov av att avgränsa frågan associationsrättsligt. Det rör sig i detta sam-manhang inte om att knyta rättsliga konsekvenser till det civila samhällets organisationer. Syftet är snarare att fästa uppmärksam-het på regelkonsekvenser som särskilt påverkar organisationerna och i vilken mån det finns skäl att väga in särart för att stärka det civila samhället. Samtidigt är det nödvändigt att ta sin utgångs-punkt i vad det är som kännetecknar de olika associationsformerna.

Utredningen återkommer därför till detta i avsnittet nedan.

Begreppen särart och mervärde

Begreppet särart behandlas i rapporten Särart och mervärde i den ideella sektorn – En studie av ledares syn på de idéburna organisa-tionernas betydelse av Pernilla Hultén och Filip Wijkström vid Handelshögskolan i Stockholm (Socialstyrelsen, 2006). I rapporten särskiljs de båda begreppen särart och mervärde. Enligt författarna beskriver särart hur organisationerna skiljer sig från andra verk-samhetsformer medan begreppet mervärde beskriver vad organisa-tionen tillför utöver det som andra kan tillföra. Vidare anges att det alltid är särarten som är utgångspunkten för de idéburna organisa-tionernas mervärde. Författarna menar att om organisationerna inte skiljer sig från sina privata eller offentliga motsvarigheter, så innebär det att det påtalade mervärdet kan levereras inom vilken sektor som helst.

Något om vad som kännetecknar aktörerna i det civila samhället Då man talar om organisationernas särart finns det som sagt anled-ning att titta närmare på vad som kännetecknar några av det civila samhällets organisationer. Utredningen inskränker i detta fall fram-ställningen till några av de vanligaste associationsformerna bland organisationerna.

När det gäller stiftelser å ena sidan och bolag och föreningar å andra sidan, så saknar stiftelser medlemmar eller delägare, medan bolag och föreningar är personsammanslutningar. Vid gränsdrag-ning mellan bolag och föregränsdrag-ningar brukar man undersöka om sam-verkansavtalet innebär att antalet medlemmar eller delägare kan växla utan att stadgarna, avtalet eller bolagsordningen behöver justeras. Om det finns ett sådant utrymme brukar det vara fråga om en förening. Metoden är dock inte heltäckande. Både ekonomiska föreningar och ideella föreningar kan vara av det slag att de hålls mer eller mindre slutna för nya medlemmar. Bland föreningar skiljer man mellan ekonomiska och ideella föreningar. Den ekono-miska föreningen kännetecknas i princip av att den bedriver eko-nomisk verksamhet som har till ändamål att främja medlemmarnas ekonomsiska intressen. Ska denna kunna registreras enligt lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar måste den – i regel – också vara kooperativ, med vilket avses att medlemmarna deltar i

före-ningens verksamhet som exempelvis konsumenter. En ideell förening är en associationsform som antingen har en ideell målsätt-ning, vare sig den bedriver eller inte bedriver ekonomisk verksam-het, eller har till syfte att främja sina medlemmars ekonomiska in-tressen men inte genom ekonomisk verksamhet.

Eftersom den ideella föreningsformen är den vanligaste bland det civila samhällets organisationer finns det anledning för utred-ningen att beskriva dess utmärkande drag närmare.

Föreningar kan delas in i tre kategorier (Hemström C, 2011, Organisationernas rättsliga ställning: Om ekonomiska och ideella föreningar s. 20 f.). För det första föreningar som genom icke-ekonomisk verksamhet främjar ideella syften. Bland dessa återfinns exempelvis sällskapsföreningar, idrottsföreningar och religiösa sam-fund. Sådana föreningar brukar benämnas rent ideella föreningar.

För det andra föreningar som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella syften. I denna grupp ingår sådana ideella föreningar som bedriver rörelse men som gör det i syfte att främja rent ideella intressen. Som exempel kan nämnas hemslöjdsföreningar med en klart ideell inriktning. Även denna kategori hänförs ofta till gruppen rent ideella föreningar. För det tredje föreningar som ge-nom icke-ekoge-nomisk verksamhet främjar sina medlemmars eko-nomiska intressen. Fackföreningar, hyresgästföreningar och bransch-sammanslutningar utgör exempel på dessa. Det kan också före-komma att föreningar både syftar till att främja sina medlemmars ekonomiska intressen och har ideella ändamål. Föreningar kan vidare ha dubbla verksamheter, både ekonomisk och icke-ekono-misk. Om en ideell förening som genom ekonomisk verksamhet främjar ideella intressen övergår till att främja medlemmarnas ekonomiska intressen blir den en ekonomisk förening.

I Folkrörelseutredningens betänkande Ju mer vi är tillsammans (SOU 1987:33) gavs en bild av vad som är kännetecknade för en folkrörelse. Som framgått inledningsvis i detta kapitel är folkrörelse ett i förhållande till ideell förening bredare begrepp och samtidigt snävare än begreppet det civila samhället. Begreppet inryms rimli-gen i det som numera kan betecknas som det civila samhällets or-ganisationer och dess kännetecken är därför en god utgångspunkt för att bedöma vad som utgör det civila samhällets organisationers särart.

En folkrörelse

 ska ha en ideologi, dvs. en logiskt utvecklad idé,

 måste bilda opinion, dvs. opponera sig och motsätta sig det de tycker är fel i samhället och kräva den förändring som de tror på,

 måste ha en viss numerär, dvs. bestå av en stor mängd medlem-mar för att få ett inflytande på samhällsutvecklingen,

 måste ha en geografisk spridning, dvs. en organisation med lokalföreningar runt om i landet,

 ska vara öppen för alla och ingen ska förhindras medlemskap i verksamheten förutsatt att man vill omfatta ideologin,

 ska arbeta demokratisk, dvs. att varje medlem ska ha samma möjlighet att väcka förslag och påverka beslut,

 ska stå i en oberoende ställning till stat och kommun,

 ska innebära gemenskap vilket förutsätter att de som kommer samman har något gemensamt som binder dem samman, och

 ska ha en kontinuitet i tiden vilket innebär att tillfälliga aktions-grupper i den meningen inte är folkrörelser.

I ett senare betänkande Mål och resultat (SOU 1988:39) samman-fattade utredaren folkrörelsernas betydelse i fyra centrala funk-tioner, nämligen den ideologiska, den opinionsbildande, den demo-kratiska och den sociala funktionen.

Några röster om vad som utgör det civila samhällets särart Med ovan tecknad bild av vad som karaktäriserar olika samman-slutningar, och då främst föreningar, övergår utredningen i det följande till frågan om vad som skiljer det civila samhällets organi-sationer och främst ideella föreningar från andra verksamhets-former. Utredningen kommer även in på dess mervärde med vilket alltså avses vad civila samhällets organisationer tillför utöver det som andra kan tillföra.

I överenskommelsen mellan regeringen, idéburna organisationer inom det sociala området och Sveriges Kommuner och Landsting (IJ2008/2110/UF) skrev de idéburna organisationerna att ”Det

som vi har gemensamt och som utgör kärnan är att vi frivilligt valt att gå samman kring idé och värdegrund och att allmännytta eller medlemsnytta är vår främsta drivkraft. Eventuella överskott går tillbaka till verksamheten och kommer på det sättet samhället till godo. Det är det valet som gör att vi kan kalla oss idéburna.”

(skr. 2008/09:207 s. 28 f.).

I tidigare refererad rapport av Hultén och Wijkström samman-fattas ett antal organisationsledares syn på vilket sätt de idéburna organisationerna skiljer sig från organisationer i andra sektorer.

Bland annat menade organisationsledarna att de idéburna organi-sationerna använde speciella arbetsmetoder, var organiserade an-norlunda än privata och offentliga verksamheter och att de hade tillgång till andra typer av resurser såsom frivillig arbetskraft eller särskild kunskap. Organisationsledarna menade också att de idéburna organisationerna särskilde sig genom att de byggde på en grundläggande ideologi eller vision och att det var denna, snarare än exempelvis vinstintresset eller politiska direktiv, som utgjorde verksamhetens centrala mål.

I olika sammanhang förekommer också hänvisningar till idrot-tens särart. Frågan är då i vilken utsträckning idrotten på grund av dess sociala och kulturella betydelse helt eller delvis bör behandlas särskilt fördelaktigt. Utredningen behandlar särskilt idrottens rättsliga särart i avsnitt 5.2.1 med utgångspunkt från EU-rätten.

Allmännyttiga ideella föreningars särart i svensk lagstiftning I svensk lagstiftning beaktas allmännyttiga ideella föreningars särart i skatterättsligt avseende. För allmännyttiga ideella föreningar finns i 7 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) särskilda regler som be-gränsar skattskyldigheten. För att en ideell förening ska vara all-männyttig krävs att den uppfyller följande fyra krav: ändamåls-kravet, verksamhetsändamåls-kravet, fullföljdskravet och öppenhetskravet.

Kraven utvecklas i förarbetena enligt vad som framgår nedan.

Den ideella föreningen ska ha ett eller flera allmännyttiga ända-mål. Med allmännyttigt ändamål menas ett ändamål som främjar idrott, kultur, miljövård, omsorg om barn och ungdom, politisk verksamhet, religiös verksamhet, sjukvård, social hjälpverksamhet, Sveriges försvar och krisberedskap i samverkan med myndighet,

utbildning, vetenskaplig forskning eller annan likvärdig verk-samhet. Ändamålet får dock inte vara begränsat till vissa familjers, medlemmars eller andra bestämda personers ekonomiska intressen.

Detta innebär att föreningen, även om den har som ändamål att främja t.ex. utbildning eller vetenskaplig forskning, inte är allmän-nyttig om den genom dessa ändamål ska tillgodose bestämda personers ekonomiska intressen.

Det räcker inte att det ändamål som anges i stadgarna är allmän-nyttigt, föreningen måste också i sin verksamhet, uteslutande eller så gott som uteslutande, främja ett allmännyttigt ändamål. Med uteslutande, eller så gott som uteslutande, avses 90–95 procent. Det är de resurser som föreningen lägger ner i sin verksamhet som ska mätas i verksamhetskravet. Dessa måste alltså till 90–95 procent användas i en verksamhet som främjar ett allmännyttigt ändamål.

Kraven har kommit till för att det inte ska stå en sak i stadgarna medan organisationen arbetar med något annat.

Fullföljdskravet är ett aktivitetskrav som innebär att föreningen under beskattningsåret i skälig omfattning måste använda sina in-täkter för ett allmännyttigt ändamål. Med skälig omfattning avses cirka 80 procent.

Öppenhetskravet innebär att den ideella föreningen inte får vägra någon inträde, eller utesluta någon, som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Beroende på vilket syfte och omfattning en förenings verksamhet har, kan dock vissa krav för medlemskap vara motiverade.

I regeringens prop. 1976/77:135 behandlades de allmänna prin-ciperna för beskattning av ideella föreningar och frågan om allmän-nyttig verksamhet skulle stödjas genom lindring av beskattningen.

Departementschefen uttalade sig bl.a. om vad som kunde motivera att ideella föreningar skattemässigt behandlades förmånligare än andra juridiska personer. För det första framhöll han att förening-arnas inkomster regelmässigt används för att främja allmännyttiga ändamål. Detta innebär egentligen att skatteuttag inte träffar före-ningen som sådan utan den av föreföre-ningen bedrivna verksamheten.

Vidare anförde han att ideella föreningar kännetecknas av att en-skilda personer samverkar för att främja sådana ändamål som i regel utan vidare brukar anses allmännyttiga. Denna på det enskilda ini-tiativet grundade form av samverkan hade enligt honom ett mycket

betydande värde för samhällslivet, vilket utvecklades enligt följande (prop. 1976/77:135 s. 71).

Jag vill här särskilt betona att värdet inte bara ligger i att de ideella föreningarna förbättrar livsvillkoren för stora persongrupper och däri-genom utgör ett värdefullt komplement till det allmännas insatser. Ett minst lika stort värde har enligt min mening själva föreningsarbetet, dvs. det förhållandet att enskilda personer frivilligt och ofta utan er-sättning samverkar för att lösa olika ideella uppgifter. Lagstiftningen måste därför utformas så att goda förutsättningar skapas för före-ningsverksamhet av detta slag.

Enligt 15 § lotterilagen (1994:1000) får tillstånd att anordna ett egentligt lotteri lämnas till en svensk juridisk person som är en ideell förening och som enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet, bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål, inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns särskilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och för sin verk-samhet behöver lotteriinkomster. Tillstånd får lämnas också till en annan juridisk person än en ideell förening eller en juridisk person som har till huvudsakligt syfte att främja ett all-männyttigt ändamål utom landet, om det finns särskilda skäl för det. I prop. 1981/82:170 anfördes att en närmare precisering av begreppet allmännyttigt ändamål inte ansågs möjlig, men det tillades samtidigt att begreppet brukar inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Jämför den nya lydelsen av inkomstskattelagen (se ovan) i vilken det allmännyttiga ändamålet har preciserats. I nämnd proposition angavs skälen till varför tillstånd till lotteri i princip endast ska kunna lämnas till ideella föreningar. Departementschefen ansåg det vara av största betydelse att ideella föreningar och liknande organisationer fick stimulansen att finansiera sin verksamhet genom exempelvis lotterier. Samhällets begränsade resurser att lämna ekonomiskt stöd till ideella verksamheter beaktades därvid också.

Några slutsatser kring vad som är organisationernas särart Med utgångspunkt från ovan nämnd rapport av Hultén och Wijkström om på vilka sätt det civila samhällets organisationer och de idéburna organisationernas skiljer sig från organisationer i andra sektorer (privat och offentlig) och med refererade rättskällor samt förarbeten som bas sammanfattar utredningen några av de faktorer som bidrar till att särskilja det civila samhällets organisationer från andra verksamhetsformer. Utredningen avser närmast privaträttslig vinstdriven verksamhet och offentligrättslig verksamhet. Slut-satserna är med nödvändighet generella och avser i flera fall främst allmännyttiga ideella föreningar.

Värdegrund som drivkraft – ideellt och allmännyttigt syfte

Olika former av värdegrunder och organisationernas grundläg-gande idéer måste ses som centrala element och särdrag i beskriv-ningen av ideella organisationer. Idéerna är olika beroende på typen av ideell organisation, men gemensamt är att det handlar om enga-gemang som drivkraft och någon annan idé än att skapa vinst åt medlemmarna. Verksamheten går ofta ut på kollektiv påverkan utifrån den värdegrund organisationen har. Det finns också en drivkraft att långsiktigt fullfölja sina visioner och detta är överord-nat vad som är ekonomiskt fördelaktigt.

Det civila samhällets aktörer agerar alltså utifrån ett huvudsakli-gen ideellt syfte, vilket innebär att de inte delar ut vinst till med-lemmar, ägare eller annan person, utan återinvesterar eventuell vinst i verksamheten. Sammanslutningarnas och aktörernas huvud-sakliga syfte är allmännytta eller medlemsnytta, ofta både och.

Att det övergripande syftet inte är att skapa vinst utesluter dock inte att ekonomisk verksamhet kan bedrivas som ett sätt att skapa resurser för att främja ändamålet. Förenklat kan sägas att vinst inom det civila samhället kan utgöra ett medel, men inte ett mål.

Den demokratiska uppbyggnaden – ett organisatoriskt särdrag

Ideella föreningar styrs i regel av medlemmarna som aktivt fast-ställer mål och riktlinjer samt fattar beslut. I en förening har nämligen medlemmarna i princip det avgörande ordet. De måste följa lagregler och rättsprinciper och gällande stadgar, men stadgarna kan under vissa omständigheter ändras. Medlemmarna har rätt att delta i förvaltningen av föreningens angelägenheter och vid en föreningsstämma har varje medlem i regel rätt att närvara, yttra sig och delta i omröstning. Allas röster väger lika. Enligt likabehandlingsprincipen ska alla medlemmar behandlas lika i alla avseenden, om inte stadgarna innehåller andra regler eller annat beslutas av samtliga berörda medlemmar i enighet. De regler som sålunda gäller för ideella föreningar enligt rättspraxis och allmänna rättsgrundsatser kan i korthet uttryckas så att den ideella före-ningen typiskt sett är en demokratisk organisationsform.

Till det organisatoriska särdraget hos föreningar hör också att organisationerna inte har några ägare i traditionell bemärkelse. Både ekonomiska och ideella föreningar är uppbyggda på medlemskap.

Skulle det inte finnas några medlemmar så skulle det inte heller finnas en förening.

Självständighet och oberoende

Ideella föreningar är fristående organisationer som styrs av med-lemmarna. Medlemmen har som nämnts i hög grad möjlighet att påverka organisationens verksamhet och aktiviteter men även sam-hället. Denna grundläggande beståndsdel hänger samman med värdegrunden (att kunna påverka för det man tror på), frivillig-heten (det är för att påverka som man lägger tid och resurser på frivilligt deltagande) och engagemanget (möjligheten och viljan att påverka föder engagemang) som med demokratiska strukturer och processer (demokratisk uppbyggnad och demokratiska beslutspro-cesser som skapar förutsättningarna för att påverka i högre ut-sträckning).

Resurser i form av frivilliga insatser och frivillighet

Till de resurser som särskiljer ideella organisationer från andra typer av organisationer hör de frivilliga arbetsinsatserna och frivil-ligheten att delta.

Det civila samhällets organisationer är ofta inte ”professionella”

i meningen att det är verksamhet som kan betecknas som yrkes-mässig. Medlemmar i det civila samhällets organisationer kan där-emot t.ex. bidra till kunskapsspridning och folkbildning i sam-hället.

Det frivilliga består dels i att det är frivilligt att gå med i en ideell organisation, dels i att arbetet sker utan sådana förpliktelser som regleras genom anställning, däribland att det är oavlönat.

Frivilligheten utgör ett grundvillkor för organisationerna. Även i de fall det finns anställd arbetskraft så är det de gemensamma insatserna som för arbetet framåt, även om det sker på olika villkor.

Öppenhet

Vem som helst kan gå med i en allmännyttig ideell förening. Till skillnad från andra privaträttsliga organisationer, exempelvis ett bolag, så kan i regel inte de allmännyttiga ideella föreningarna välja sina medelemmar.

I förarbetena till inkomstskattelagen (1999:1229) (prop. 2013/14:1) nämns vad som i det sammanhanget krävs för att öppenhetskravet ska vara uppfyllt. Utöver att föreningen inte får vägra någon inträde så innebär det även att föreningen inte kan utesluta någon som delar föreningens målsättning och följer dess stadgar. Utifrån föreningens syfte och omfattning kan dock vissa krav vara motiverade för att medges inträde i en förening.