Att företräda en grupp – civilsamhället som röstbärare och opinionsbildare

Bedömning: Det offentliga Sverige, på såväl statlig som regional och lokal nivå, bör aktivt fortsätta värna civilsamhällets själv-ständighet i dess röstbärarroll.

Förslag: Statliga myndigheter ska årligen rapportera de kon-takter och samråd som myndigheten har haft med det civila samhället inom ramen för sitt uppdrag och när så har bedömts relevant.

Regeringen ska årligen till riksdagen rapportera de kontakter och samråd som statliga myndigheter och Regeringskansliet har haft med det civila samhället.

Civilsamhällets roll i demokratin framgår indirekt av målet för demokratipolitiken: En levande demokrati där individens möjlig-heter till inflytande förstärks och de mänskliga rättigmöjlig-heterna respekteras (prop. 2008/09:1 utgiftsområde 1, bet. 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83). Ett sätt för en enskild individ att få inflytande är att delta i civilsamhällets organisationer.

Genom att delta i civilsamhällets organisationer kan människor påverka politikens innehåll och utformningen av offentliga beslut, eller delta i ett löpande samtal mellan organisationerna å ena sidan och offentlig sektor å den andra. Det sker genom civilsamhällets roll som röstbärare och opinionsbildare. Civilsamhällets organisa-tioner kan i olika frågor samla medlemmarnas synpunkter, bearbeta

dem internt i organisationen och därefter föra fram dem i olika sammanhang. Syftet kan vara att lyfta nya frågor till allmänhetens kännedom och samhällsdebatten, men också att bidra med syn-punkter och argument som höjer kompetensnivån hos det offent-liga och samhället i stort. Civilsamhällets organisationer bidrar därmed bl.a. till ökad kunskap och bättre beslutsunderlag genom att delta och föra fram synpunkter i berednings- och beslutsproces-ser samt i den allmänna debatten (se t.ex. En uthållig demokrati.

Politik för folkstyrelse på 2000-talet, SOU 2000:1; Myndigheten för delaktighet, 2013, Att samråda med funktionshinderrörelsen – en vägledning för din myndighet; Europarådets INGO-konferens 2009 Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutspro-cessen, och Öberg P-O & Svensson T, 2011, ”Civila samhället och den upplysta välfärdsstaten” i Statsvetenskaplig tidskrift 2011, årg 113 nr 1). Enligt statsvetarna Öberg och Svensson har civil-samhällets politiska påverkan ökat jämfört med 1990-talet, även om det främst är genom verksamhet som direkta kontakter och kom-munikation via massmedia (Öberg P-O & Svensson T, 2012, ”Civil Society and Deliberative Democracy: Have Voluntary Organisa-tions Faded from National Public Politics?” i Scandinavian Political Studies, vol. 35 – No 3, 2012).

I sammanhanget kan nämnas den uppdelning som statsvetaren Erik Lundberg har gjort av civilsamhällets organisationer i fem kategorier: intresseorganisationer, gamla sociala rörelser, nya sociala rörelser, gemenskaps- och rekreationsorganisationer samt serviceorganisationer. De olika kategorierna orienterar sig olika vad gäller t.ex. konflikt/konsensus och internt/externt, något som på-verkar deras respektive agerande i påverkansarbete (Lundberg E, 2012, ”En försumbar arena? Organisationerna och remissväsendet 1964–2009” i Statsvetenskaplig tidskrift, årg 114, 2012/1).

I kommande avsnitt beskriver utredningen olika formella och informella sätt för civilsamhället att vara röstbärare och opinions-bildare, nämligen genom deltagande på nationell nivå i kommitté-väsendet och remissförfarandet, samt genom opinionsbildning och lobbying. Även civilsamhället som part i lokal utveckling berörs.

Utredningens uppdrag är i denna del närliggande det uppdrag som 2014 års Demokratiutredning har haft och utredningen använder delvis material som tagits fram inom ramen för Demokratiutred-ningens arbete.

Påverkan genom formella kanaler – kommittéväsendet och remissförfarandet

Det finns flera formella vägar för civilsamhällets organisationer att påverka utformningen av förslag på nationell nivå, t.ex. genom deltagande i kommittéväsendet, i remissarbetet samt i hearings och andra möten.

Deltagande i kommittéväsendet

Civilsamhället kan på flera sätt bidra i framtagandet av besluts-underlag genom kommittéväsendet, dvs. de offentliga utredningar vars syfte är att ta fram fakta, analysera dem och lägga fram förslag i olika frågor. Företrädare för civilsamhällets organisationer kan exempelvis delta som expert, sakkunnig eller i referensgrupper, men också på olika sätt uppvakta utredningar i olika frågor som berör organisationens medlemmar. 2014 års Demokratiutredning har bl.a. studerat detta i en underlagsrapport (Lundberg E, 2015, Intresseorganisationerna i den statliga beslutsprocessen. Ett demokra-tiskt perspektiv på deltagandet i formeringen av den nationella politiken)². Att påverka genom kommittéväsendet är emellertid begränsat till de organisationer som regeringen och utredningarna väljer att bjuda in. Forskarrapporten visar också att de intervjuade organisationerna inte ser det statliga kommittéväsendet som en särskilt betydelsefull kanal för att påverka politiken. 2014 års Demokratiutredning lyfter fram flera orsaker, t.ex. att kommit-téerna har fått kortare tid för sitt uppdrag och att direktiven har blivit mer styrda (Låt fler forma framtiden!, SOU 2016:5).

Deltagande genom remissförfarandet

Civilsamhället har också möjlighet att påverka framtagandet av politiska förslag genom att delta i remissförfarandet. Grunden till detta är 7 kap. 2 § regeringsformen som stadgar att även

2 Lundberg utgår i sin rapport från ”intresseorganisationer”, ett begrepp som skiljer sig från

”det civila samhällets organisationer”, då intresseorganisationer också inkluderar företrädare för marknadsintressen. Den bredare definitionen kan påverka resultatet i de fall där före-trädare för marknadsintressen har andra åsikter än civilsamhällets organisationer.

slutningar och enskilda ska ges möjlighet att yttra sig i den omfatt-ning som behövs. Under 2014 har totalt 90 remisser skickats ut till fler än 1 700 organisationer (prop. 2015/16:1 utgiftsområde 17).

Myndigheter under regeringen är skyldiga att svara på en remiss medan en remiss till andra, såsom organisationer, innebär en inbju-dan att lämna synpunkter. Det finns även möjligheter för organi-sationer som inte bjudits in att yttra sig att lämna synpunkter (s.k.

spontana yttranden). Möjligheten att delta i remissförfarandet har också belysts i statsvetaren Erik Lundbergs underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning. Resultaten visar att remissväsendet är den formella arena som används av flest intresseorganisationer för att påverka politiska beslut. En undersökning av 33 slut-betänkanden som remitterats under perioden 1964−2009 visar att organisationerna utgör en relativt stor andel av de totala remiss-instanserna (i genomsnitt cirka 30 procent) men även att organi-sationernas andel har minskat i takt med att myndigheter och företag har ökat sin närvaro. Resultaten visar också att andelen religiösa organisationer, idéorganisationer och fackliga organisa-tioner har minskat medan övriga organisaorganisa-tioner (som inkluderar bl.a. serviceorienterade organisationer som utför välfärdstjänster) och arbetsgivarorganisationer har ökat, något som Demokratiutredningen förklarar med vilka remissförteckningar som har studerats. Under-sökningen visar dessutom att intresseorganisationer är den remiss-instans som oftast väljer att inte svara när man bjuds in.

Remissväsendet fyller, enligt Demokratiutredningen, en viktig funktion för intresseorganisationernas påverkansarbete. 70 procent av intresseorganisationerna instämmer helt eller till stor del i påstå-endet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken.

Samtidigt nyanseras bilden av remissväsendet som kanal för infly-tande något, då flera organisationer i Demokratiutredningens undersökning menar att kanalen mest är relevant när det handlar om att förhindra eller blockera förslag snarare än att förändra inne-hållet i ett förslag (SOU 2016:5 och Lundberg E, 2012, ”En för-sumbar arena? Organisationerna och remissväsendet 1964−2009” i Statsvetenskaplig tidskrift, årg. 114, 2012/1).

Deltagande i samråd och hearings

Ytterligare sätt för regeringen, eller andra delar av den offentliga sektorn, att samla in civilsamhällets synpunkter i en viss fråga kan vara anordnandet av samråd och hearings. Enligt Demokratiutred-ningen har Regeringskansliets användning av sådana former ökat.

Av budgetpropositionen för 2016 framgår att det under 2014 i Regeringskansliet fanns 54 fasta forum för samråd med det civila samhällets organisationer. Omkring 670 organisationer med-verkade i 151 möten. Utöver de fasta forumen för samråd anord-nade Regeringskansliet också under 2014 ett stort antal möten (konfe-renser, hearings, m.m.) för samråd med det civila samhällets organisationer i specifika frågor (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 17).

Samråd och hearings används även av Regeringskansliet inför regeringens beslut om hur Sverige ska ställa sig till förslag från EU.

Enligt Regeringskansliets riktlinjer för dessa samråd ska varje de-partement, vid sidan av berörda departement och myndigheter, informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sak-område, t.ex. kommuner, landsting eller civilsamhällets organisa-tioner. Rutinerna för dessa samråd skiljer sig emellertid mellan olika departement och enheter (SOU 2016:5).

Hösten 2015 har Regeringskansliet inlett ett arbete med att ta fram en ny samrådsmodell när det gäller specifika sakfrågor. Den modellen ska enligt uppgift komplettera befintliga samrådsmodeller.

Vilka bjuds in och vilka deltar?

Utredningen noterar att det finns många formella forum i vilka offentliga aktörer kan efterfråga civilsamhällets synpunkter och erfarenheter. På nationell nivå sker också en redovisning om antal m.m. genom budgetpropositionen. Utredningen har dock under arbetets gång stött på kritik från civilsamhällets organisationer som handlat om att det inte är tydligt vem som bjuds in och hur urvalet görs i olika sammanhang. Från offentliga aktörer finns å andra sidan kritik mot bristande mångfald från civilsamhället när det gäller representationen i olika sammanhang.

Det saknas vidare sammanställningar av i vilken omfattning som statliga myndigheter arbetar med samråd och kontakter med det civila samhället. Av den anledningen kan utredningen inte bedöma

antal och inriktning på den typen av kontakter. Samtidigt konsta-terar utredningen att en stor del av nationellt framtagna regelverk som påverkar civilsamhället och den verksamhet som civilsam-hällets aktörer bedriver tas fram av statliga myndigheter. Därmed torde samråd och dialog mellan statliga myndigheter och civilsam-hället i olika frågor vara av stor vikt för civilsamcivilsam-hället. Av utred-ningens kontakter med statliga myndigheter framgår att vissa har samråd och kontakter med civilsamhället i olika frågor, men också att detta inte är något som är genomgående. Det är inte heller något som rapporteras i någon större omfattning i myndigheternas årsredovisningar (se avsnitt 5.1.2).

Bedömningar i 2014 års Demokratiutrednings betänkande

I sitt betänkande Låt fler forma framtiden!(SOU 2016:5) gör 2014 års Demokratiutredning ett antal bedömningar som Utredningen för ett stärkt civilsamhälle i sin tur bedömer skulle bidra till att stärka det civila samhällets roll i demokratin. Demokrati-utredningens bedömningar i sin helhet återfinns i SOU 2016:5.

Särskilt vill Utredningen för ett stärkt civilsamhälle lyfta fram vikten av att åtgärder genomförs för att bredda deltagande i de formella kanalerna för påverkan (kommitté, remiss, samråd och hearings) och göra dem tillgängliga för fler. I detta sammanhang lyfts även utveckling av digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation fram. Demokratiutredningen gör även bedömningen att kommittéer bör få tydligare instruk-tioner att samråda med det civila samhället samt tillräckligt med tid för att möjliggöra en dialog.

Regeringens faktapromemorior om EU-frågor

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riks-dagen om vad som sker inom EU. Som ett led i detta tar Reger-ingskansliet fram faktapromemorior som överlämnas till riksdagen.

Ansvarigt departement skriver faktapromemorior om kom-missionens förslag till viktigare rättsakter, liksom för grönböcker, vitböcker och meddelanden om viktigare förslag och strategier.

Faktapromemorior bör även skrivas om andra EU-frågor som är viktiga för Sverige.

I faktapromemoriorna beskrivs EU-förslagets innehåll och bak-grund. Vidare presenteras hur förslaget förhåller sig till svenska regler och vilka konsekvenser det får för Sverige om förslaget ge-nomförs. Om regeringens syn på förslaget är färdigberedd när promemorian upprättas anges regeringens ståndpunkt i prome-morian. Faktapromemorian innehåller även en redovisning av de synpunkter som lämnats av olika svenska remissinstanser, bl.a.

myndigheter och intresseorganisationer.

Utredningen om delaktighet i EU har gjort en genomgång av 160 faktapromemorior för att undersöka hur många av dessa som innehåller synpunkter från remissinstanser och på vilket sätt dessa ståndpunkter redovisas. Utredningen fann att det endast var ett mindre antal av de faktapromemorior som hade lämnats till riksdagen som alls innehöll information om synpunkter från det omkringliggande samhället. Informationen som hade lämnats var dessutom ofta knapphändig. Det finns därmed enligt Utredningen om delaktighet i EU ett behov av tydligare anvisningar i Regerings-kansliet för hur faktapromemorior ska redovisa intresseorganisa-tioners och andra aktörers synpunkter. Utredningen har därför föreslagit att faktapromemoriorna ska göras fylligare och ge mer enhetlig information om intresserade aktörers synpunkter (EU på hemmaplan, SOU 2016:10).

Påverkan via opinionsbildning och lobbying

Opinionsbildning och lobbying är metoder som civilsamhällets organisationer kan använda för att t.ex. lyfta nya frågor i debatten och informellt påverka beslut. 2014 års Demokratiutredning har belyst det påverkansarbete som sker vid sidan av de formella kana-lerna för inflytande. Påverkan genom icke-institutionella kanaler inkluderar såväl offentlig påverkan (t.ex. opinionsbildande aktivi-teter och försök att påverka genom media och andra offentliga ka-naler) som påverkan i form av direkta kontakter mellan intresse-organisationer och makthavare. Demokratiutredningens underlag visar bl.a. att lobbyismen har ökat över tid och att intresseorga-nisationernas påverkansarbete generellt har professionaliserats.

Däremot är det svårt att avgöra vilket inflytande som intresseorga-nisationerna faktiskt har på beslutsfattandet (Låt fler forma framti-den!, SOU 2016:5).

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle noterar den utveckling med intresseorganisationernas ökade lobbyism och ökade profes-sionalisering som Demokratiutredningens material visar på. I denna del blir begreppet ”intresseorganisation” något problematisk, då begreppet till skillnad från ”civilsamhällets organisationer” omfat-tar även företrädare för marknadsintressen. Dessa intressen torde vara mer professionaliserade och mer inriktade på lobbyverksam-het, än exempelvis en ideell förening som är aktiv lokalt och därmed har enstaka kontakter med lokalpolitiker.

Patient- och funktionshinderorganisationerna – ett exempel på kollektiv påverkan

Myndigheten för vårdanalys har kartlagt patient- och funktions-hinderrörelsen (Myndigheten för vårdanalys, rapport 2015:4 Sjukt engagerad – en kartläggning av patient- och funktionshinderrörelsen).

Organisationer inom patient- och funktionshinderrörelsen har tillsammans närmare 500 000 medlemmar och beskrivs i kartlägg-ningen som ett sätt för patienter att kollektivt påverka hälso- och sjukvårdssystemet. Kartläggningen fokuserar på de organisationer som får statsbidrag som handikapporganisationer.

I organisationernas roll ingår en företrädande roll, dvs. att orga-nisationerna ger röst åt sina medlemmar men också ofta även åt en viss grupp i samhället (patienter och personer med funktionsned-sättning). Genom organisationerna får medlemmarna möjlighet att gemensamt formulera och uttrycka sin röst såväl direkt som indi-rekt mot beslutsfattare i stat, kommuner och landsting. Detta sker på flera sätt, t.ex. genom remissvar, upprepad kontakt med myn-digheter, formaliserad samverkan med landstingen och ökad när-varo i media. Myndighetens kartläggning visar också att organisa-tionerna prioriterar intressepolitisk påverkan mycket högt. Kart-läggningen visar även att många patient- och funktionshinderorga-nisationer upplever att deras synpunkter är efterfrågade i allt högre utsträckning.

Myndigheten identifierar ett antal utmaningar för patient- och funktionshinderrörelsen, där en av dessa är att den företrädande

rollen konkurrerar med organisationernas roll att stödja medlem-marna. En annan utmaning för organisationerna är att balansera mellan delaktighet och kritisk granskning av den verksamhet man är delaktig i. För berörda myndigheter är det en utmaning att hantera det faktum att vissa patient- och funktionshindergrupper inte alls är organiserade, i syfte att få en bred representation i be-slutsunderlag och grupper.

Brukare och patienter i utvecklingen av kommunernas och landstingens verksamheter

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) stödjer kommunernas och landstingens arbete med att involvera brukare och patienter i utvecklingen av verksamheten och möjliggöra inflytande. Skälen till brukarinflytande eller s.k. medskapande är flera. Några skäl är att det möjliggör inflytande för dem som berörs av en verksamhet, samtidigt som det ökar verksamhetens kvalitet och att det ger bättre resultat. Brukarmedverkan kan ses som ett sätt att fördjupa demokratin, t.ex. genom att på detta sätt involvera grupper som kanske i övrigt har svårt att påverka politiken (SKL, 2015, När brukare och patienter blir medskapare – en lönsam historia).

Civilsamhället och lokal utveckling

Civilsamhället spelar också en viktig roll i frågor som rör utveck-ling av lokalsamhället, bl.a. genom att kanalisera synpunkter från de boende i ett område och genom samverkan med det offentliga.

Forskarna Annika Nilsson och Carina Listerborn har belyst detta i en underlagsrapport till 2014 års Demokratiutredning (Nilsson A

& Listerborn C, 2015, Lokala föreningar och demokrati i socialt utsatta bostadsområden).

Nilsson och Listerborn studerar civilsamhällets betydelse för lokalsamhället i fyra bostadsområden i Malmö och Helsingborg.

Studien gör inte anspråk på att vara generaliserbar, men pekar på iakttagelser och slutsatser som utredningen menar är intressanta i detta sammanhang. Organisationerna i de aktuella bostadsområ-dena kan främst beskrivas som mindre och områdesförankrade föreningar som spelar en roll för såväl medlemmarna som för

bo-stadsområdena i stort. Organisationerna erbjuder gemenskap och samhörighet, samt skapar meningsfulla aktiviteter och beskrivs som särskilt viktiga för barn och ungdomar. Nilsson och Listerborn menar också att det finns ett antal punkter som det offentliga bör beakta om man vill stärka det lokala civilsamhället. Exempelvis bör kommunen sträva efter ett enhetligt förhållningssätt bland förvalt-ningarna och eftersträva en kontinuitet i kommunens stöd till före-ningslivet. Även en kommunal föreningslots, som fungerar som

”en väg in” förs av Nilsson och Listerborn fram som ett sätt att stärka stödet till lokalsamhället och göra kontakten mellan kom-munen och det lokala civilsamhället mer enhetlig.

Önskan från det lokala civilsamhället att vara med i kommunens utveckling av bostadsområden och kommundelar har förts fram från flera håll i utredningens kontakter med civilsamhället. Utred-ningen har noterat en frustration som utgår från konkreta exempel där civilsamhällets organisationer upplever att det lokala förenings-livet och engagerade boende inte har tillfrågats tidigt i processen när utveckling av ett område planeras, eller då försämringar i den offentliga servicen övervägs. Därmed menar företrädare för civil-samhället att kommuner missar möjligheten att ta tillvara de idéer och det engagemang som kan finnas i ett område. Mot denna upp-fattning står en flerårig satsning på utveckling av den s.k. mellan-valsdemokratin som SKL har drivit i kommuner och landsting. I detta arbete har olika former av medborgarinflytande praktiserats och en erfarenhet av detta arbete är att civilsamhällets organisa-tioner ofta deltar på ett positivt sätt.

Lokalsamhället i samhällsutvecklingen

Det finns också exempel på när lokalsamhället, t.ex. i form av bya-lag, involveras i samhällsutvecklingen. Riksorganisationen Hela Sverige ska leva med 5 000 lokala utvecklingsgrupper (dvs. byalag, samhällsföreningar och intresseföreningar som ofta verkar i en del av en kommun) runt om i Sverige, arbetar med frågor som t.ex.

lokala utvecklingsplaner för bygden. En utgångspunkt för de lokala utvecklingsgrupperna är bl.a. att väga samman intressen lokalt för att samlat kunna påverka den representativa demokratin. Ett kon-kret exempel på när lokalsamhället involveras i utvecklingen av

bygden är den s.k. Svågadalsnämnden. Svågadalsnämnden är en kommunal nämnd för ett geografiskt landsbygdsområde med cirka 600 invånare i nordvästra delen av Hudiksvalls kommun. Svåga-dalsnämnden är enligt kommunens webbplats ett försök med lokal demokrati, där ledamöterna, utan partifärg, är representanter för bygden och personvalda. Nämndens uppgift är att förvalta skatte-medlen för området och stå i tät och nära kontakt med medbor-garna. Nämnden handlägger bl.a. frågor som rör skola, barnom-sorg, äldreomsorg och kultur och fritid.³

Andra exempel på områdesstyren är Kosternämnden i Ström-stads kommun och områdesstyrelsen i Kall, Åre kommun.

Utredningens överväganden och förslag

Sverige har en lång historia av ett självständigt och engagerat civil-samhälle, där både organisationsform och verksamhetsinriktning har varierat. Civilsamhället har en viktig roll som röstbärare. Där-med bidrar organisationerna på olika sätt i demokratin: som part i en vital debatt, som expert och företrädare för olika grupperingar av människor och intressen samt som aktiv aktör som bidrar till väl underbyggda politiska beslut. I rollen som röstbärare ingår att vara en motkraft till det offentliga och att visa på fel, brister och lös-ningar på problem. Vinsterna för samhället som helhet blir därmed enligt utredningen flera, bl.a. i form av bättre underbyggda beslut hos det offentliga och möjligheter för individer som kan ha svårt att göra sig hörda på egen hand att få en röst genom att ansluta sig till en gruppering av något slag. Även de faktum att partipolitiken har professionaliserats och att de politiska partierna under en period har förlorat medlemmar talar för att involvera civilsamhället

Sverige har en lång historia av ett självständigt och engagerat civil-samhälle, där både organisationsform och verksamhetsinriktning har varierat. Civilsamhället har en viktig roll som röstbärare. Där-med bidrar organisationerna på olika sätt i demokratin: som part i en vital debatt, som expert och företrädare för olika grupperingar av människor och intressen samt som aktiv aktör som bidrar till väl underbyggda politiska beslut. I rollen som röstbärare ingår att vara en motkraft till det offentliga och att visa på fel, brister och lös-ningar på problem. Vinsterna för samhället som helhet blir därmed enligt utredningen flera, bl.a. i form av bättre underbyggda beslut hos det offentliga och möjligheter för individer som kan ha svårt att göra sig hörda på egen hand att få en röst genom att ansluta sig till en gruppering av något slag. Även de faktum att partipolitiken har professionaliserats och att de politiska partierna under en period har förlorat medlemmar talar för att involvera civilsamhället