Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd och möten

Bedömning: Statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

Utredningen har under sina kontakter med myndigheter och besök i kommuner och landsting sett många exempel på när det offentliga på olika sätt vill involvera det civila samhällets organisationer. Det handlar bl.a. om möjligheten att påverka utformningen av politiken och förbättra verksamhet av olika slag, t.ex. genom samråd och andra former av beredningsprocesser. Detta ser utredningen som mycket positivt.

Samtidigt finns det exempel där de praktiska förutsättningarna inte gynnar civilsamhällets deltagande. Det kan bl.a. handla om den tidpunkt på dagen som det offentliga förlägger möten och hur man ser på ersättning för resor och förlorad arbetsinkomst för de indi-vider som representerar civilsamhällets organisationer. Även i detta sammanhang handlar det om det offentligas kunskap om vilken del av civilsamhället man vill samarbeta med. Om de företrädare som man vill bjuda in är ideellt engagerade i organisationer på sin fritid, kan det t.ex. vara problematiskt att förlägga möten till dagtid.

Nedan redogör utredningen för några dokument och modeller som kan fungera vägledande för offentliga aktörer som vill ge civil-samhället förutsättningar att delta i samråd och beredning av be-slut. Därutöver finns även andra vägledande dokument som visar hur civilsamhället kan involveras i olika moment. Ett sådant exem-pel är Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) skrift om hur brukarorganisationer och enskilda kan involveras i upphandling av verksamhet till brukarna (SKL, 2014, Samverkan med brukare och patienter i upphandlingsprocessen). Samtidigt vill utredningen un-derstryka att det kontinuerligt sker en utveckling av olika metoder och dokument i syfte att stödja delaktighet. Redogörelsen i detta avsnitt ska därför inte ses som uttömmande.

Europeisk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen

I syfte att underlätta för civilsamhället att medverka i beslutspro-cessen har Europarådets INGO-konferens 2009 antagit en europe-isk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (förkortat ”koden”). Syftet med koden är att vara ett verktyg riktat till beslutsfattare och idéburna organisationer för att underlätta samverkan mellan olika aktörer och därigenom stärka idéburna organisationers deltagande i demokratiska processer på lokal, regio-nal och nationell nivå. Koden kan också användas av alla offentliga organisationer som vill kunna planera samverkan med civil-samhället och utveckla kontakterna. Genom att använda koden som verktyg synliggörs intensiteten och ömsesidigheten i kontak-terna. Koden kan bidra till att båda parter får en samsyn kring in-nebörden av relevanta begrepp vilket minskar risken för missför-stånd och felaktiga förväntningar.

Koden definierar ett antal principer, riktlinjer, verktyg och mekanismer för samråd mellan det offentliga och civilsamhället.

Koden beskriver bl.a. fyra olika nivåer för civilsamhällets med-verkan: information, samråd, dialog och partnerskap. Dessa nivåer ställs i relation till olika steg i den politiska beslutsprocessen, för att i en avslutande matris på ett konkret sätt visa hur det offentliga och civilsamhället kan kommunicera och samarbeta i olika steg.

Arbetet med koden har granskats i en rapport, som antagits av Europarådet i oktober 2015. Rapporten pekar också ut hur arbetet

med koden ska fortsätta, bl.a. med att syliggöra koden och öka dess användning av lokala och regionala myndigheter (Europarådet, 2015, Report on the ”Partnership between Local and Regional Authorities and Civili Society to foster active citizenship and participation”).

I Sverige har Myndigheten för ungdoms- och civilsamhälles-frågor (MUCF) ett uppdrag att sprida kunskap om koden. Av MUCF:s uppföljningsrapport framgår att åtminstone delar av det civila samhällets organisationer har begränsad kännedom om koden (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014). MUCF överväger även att inleda ett arbete med att ta fram ett vägledande dokument för hur koden kan an-vändas.

Delaktighetstrappan och andra modeller

De principer som den europeiska koden bygger på återfinns även i andra dialogverktyg och modeller för delaktighet. Som exempel kan nämnas den s.k. delaktighetstrappan som bl.a. Boverket använ-der sig av för att möjliggöra för medborgare att få insyn och kunna påverka planeringsprocesser. I delaktighetstrappan skiljer man mellan de olika ”trappstegen” information (nivå 1), förankring (nivå 2), delaktighet (nivå 3) och medbestämmande (nivå 4) i dialogen med t.ex. medborgare. Nivå 2−4 innebär alla någon form av dialog och därmed inflytande, medan nivå 1 enbart handlar om enkelriktad kommunikation. Därmed blir det också viktigt att den offentliga parten som önskar involvera medborgare eller organisationer vid ett givet tillfälle klargör vilken typ av inflytande som det handlar om.⁶

Ett annat exempel på vägledning för myndigheternas samråd med civilsamhället är Myndigheten för delaktighets informations-material (2013) Att samråda med funktionshinderrörelsen – en väg-ledning för din myndighet. Av vägväg-ledningen framgår att ett funge-rande samråd behöver såväl struktur som spelregler. Genom att i förväg, och i dialog med funktionshinderrörelsen, bestämma sådant som vilka som ska samråda och om vad samrådet ska handla ges

6 Information hämtad från Boverkets webbplats

http://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/kommunal-planering/medborgardialog1/vad-ar-medborgardialog/delaktighetstrappan-beskriver-grad-av-inflytande/. Delaktighetstrappan är inspirerad av forskaren Sherry Arnstein ”Ladder of Participation”.

förutsättningar för samråd som skapar bättre underlag för beslut.

Även frågor som mötesformer och ersättning ingår i vägledningen.

Utredningens överväganden och slutsatser

Ett sätt för t.ex. en myndighet eller en kommun att konkret un-derlätta civilsamhällets deltagande i demokratin är att använda väg-ledande dokument och modeller för samråd m.m. Exempel på sådana vägledande dokument med konkret handledning är Europe-isk kod för idéburna organisationers medverkan i beslutsprocessen (”koden”), Myndigheten för delaktighets vägledning ”Att samråda med funktionshinderrörelsen” och Delaktighetstrappan. Även ett strategiskt förhållningssätt i relation till civilsamhällets organisa-tioner kan underlätta för det offentliga att ge civilsamhället en roll i demokratin. Utredningen noterar i detta sammanhang att t.ex.

Myndigheten för vårdanalys (2015) rekommenderar myndigheter och landsting att utveckla strategier för samverkan med patient- och funktionshinderrörelsen.

Utredningen konstaterar att det är viktigt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge praktiska förutsättningar för civilsamhället att som röstbärare kunna bidra i samråd och möten på att bra sätt. Annars kan inbjudningar till samråd och lik-nande uppfattas som ett ”spel för galleriet”. Därför gör utred-ningen bedömutred-ningen att statliga myndigheter, kommuner och landsting bör använda och utveckla metoder och vägledande dokument för samråd med civilsamhället.

4.3 Social sammanhållning och ökad mångfald inom