Risken att en prioritering av utförarrollen påverkar röstbärarrollen negativt

Bedömning: Organisationsbidrag bör fortsatt vara ett priorite-rat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röst-bärarroll, och därmed också dess roll i demokratin.

I kapitel 3 har utredningen redogjort för de olika roller som civil-samhällets olika aktörer kan ta, som rollen som röstbärare respek-tive utförare. I detta avsnitt belyser utredningen några av de intres-sekonflikter som kan uppstå, och som kan påverka civilsamhällets röstbärarroll negativt.

Organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokratin

Ett sätt att stärka det civila samhällets organisationers roll i demo-kratin är att se hur offentliga bidrag till civilsamhället fördelas mellan å ena sidan bidrag för en viss verksamhet eller ett visst projekt och å andra sidan bidrag till organisationernas existens och mer generella behov (jämför prop. 2009/10:55, avsnitt 6.2.2). Verk-samhet inom ramen för organisationernas röstbärande funktion finansieras av olika former av organisationsbidrag och motsvarande bidrag på lokal nivå.

Utredningen för ett stärkt civilsamhälle har inte i uppdrag att utreda frågor om statsbidrag till det civila samhällets organisationer (dir. 2014:40). Samtidigt anger utredningens tilläggsdirektiv (dir.

2015:38) att ”[g]runden för att det civila samhället ska kunna spela en aktiv roll i demokratin, både i sin röstbärande funktion och i sin

dialog med staten, är att det finns goda och långsiktiga förutsätt-ningar för organisationerna att bedriva såväl verksamhet som orga-nisationsutveckling”. I samma avsnitt nämner direktiven resursbrist som ett möjligt hinder för civilsamhället att vara en aktiv del i de-mokratin. Utredningen vill därför i detta sammanhang understryka den vikt som delar av civilsamhället tillskriver avsaknaden av direkta organisationsbidrag till paraplyorganisationer (jämför kapitel 3) för att ge dem möjligheten att på nationell nivå företräda sina med-lemmar. Utredningen konstaterar att det ser olika ut när det gäller statsbidrag inom olika områden vad gäller paraplyorganisationernas möjlighet att få organisationsbidrag. Utredningen anser dock att organisationsbidrag till paraplyorganisationer vore ett sätt att ge långsiktiga ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets orga-nisationer att på nationell nivå få bättre möjligheter att utveckla sin del i demokratin.

Även lokalt kan en utveckling mot en större andel organisa-tionsbidrag (eller motsvarande) möjliggöra en stärkt röstbärarroll.

Överväganden och beslut om bl.a. inriktning och fördelning av bidrag utgår från de lokala förutsättningarna och behoven. Samti-digt vill utredningen understryka att även civilsamhällets verksam-het i form av lokal dialogpartner samt deltagande i lokala remiss-processer och andra beredningsremiss-processer är resurskrävande för medverkande organisationer. Sådan verksamhet kan inte finansieras av bidrag som är beviljade för en viss verksamhet eller ett visst projekt. Att på lokal och regional nivå ha en förståelse för det friare organisationsbidragets betydelse för civilsamhällets roll i demokra-tin bedömer utredningen som viktigt.

I detta sammanhang är det emellertid också viktigt att under-stryka vikten av att de bidrag som såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting fördelar till det civila samhällets organi-sationer i sin helhet också möjliggör för nya organiorgani-sationer samt för organisationer som inte är så kapacitetsstarka. För sådana orga-nisationer kan specifika projektstöd vara avgörande i syfte att möjliggöra för organisationerna att stärkas, eftersom inte alla orga-nisationer uppfyller de krav som ställs för t.ex. organisationsbidrag.

Ur det perspektivet menar utredningen att även projektstöd kan vara av stor vikt utifrån både ett demokrati- och ett mångfaldsper-spektiv.

Risken för ”gagging clauses”

I Sverige finns en lång tradition av att involvera civilsamhället i offentligt beslutsfattande, men också av att värdesätta ett självstän-digt civilsamhälle med starka åsikter. Med detta menar utredningen organisationer som, när de inte håller med eller när de ser behov av det, kritiserar såväl den förda politiken som samhällsutvecklingen.

Värdet med denna del av civilsamhällets röstbärande roll har också lyfts fram i prop. 2009/10:55.

Det finns exempel på länder, som Storbritannien, där utveck-lingen går mot en ökad användning av s.k. ”gagging clauses” (tyst-nadsklausuler), dvs. där organisationer som deltar som utförare av offentligt finansierade tjänster samtidigt förbjuds att kritisera utvecklingen i samhället (The Panel on the Independence of the Voluntary Sector, 2015, An Independent Mission: the Voluntary Sector in 2015. The Panel’s fourth and final annual assessment). Det faktum att en organisation har ett kontrakt med det offentliga som utförare medför således att organisationen, för att få behålla sin ersättning, inte längre får ha en funktion som röst.

Företrädare för civilsamhället har till utredningen framfört lik-nande farhågor för utvecklingen i Sverige, nämligen att organisa-tioner som utför offentligt finansierade tjänster skulle bli bundna av kontrakt som hindrar röstbärarrollen. Utredningen har emeller-tid inte stött på några sådana konkreta fall i Sverige men vill under-stryka vikten av att detta inte heller blir fallet.

Röstbärarrollen i relation till utförarrollen

Som framgår av kapitel 3 kan civilsamhällets organisationer ta olika roller. Det är också vanligt att organisationer kombinerar flera roller, allt utifrån medlemmarnas eller grundarnas önskemål. I forskning har det bl.a. problematiserats huruvida en organisations roll som utförare skulle påverka rollen som röstbärare och opi-nionsbildare (se t.ex. Wijkström F [red], 2012, Civilsamhället i samhällskontraktet. En antologi om vad som står på spel; Överens-kommelsen, 2011, Staten och det civila samhällets organisationer i ett föränderligt välfärdssamhälle. Perspektiv på en överenskommelse och Johansson H m.fl., 2015, ”Welfare Mix as a Contested Terrain:

Political Positions on Government-Non-profit Relations at National and Local Levels in a Social Democratic Welfare State”).

Även ett pågående forskningsprojekt vid Socialhögskolan vid Lunds universitet tar upp problematiken. I forskningsprojektet undersöks relationerna mellan kommun och lokala civilsamhälles-organisationer som är engagerade i socialt välfärdsarbete. Forsk-ningsprojektet ställer bl.a. frågan om organisationer upplever att de behöver ”hålla tillbaka kritik” mot kommun och stat av rädsla för att förlora offentliga bidrag. Forskningen visar att få av de organi-sationer som är drivna av ett medlemsuppdrag väljer att hålla till-baka kritik mot det offentliga. Bland de organisationer som sätter ett serviceuppdrag i fokus finns däremot en högre tendens till att vara försiktig i att framföra kritik mot kommunen för att inte äventyra ekonomiskt stöd eller riskera relationer med politiker och tjänstemän. I en vidare mening bekräftar detta, enligt forskarna, att utformningen av de lokala finansieringssystemen för ideella organi-sationer har konsekvenser för i vilken mån som organiorgani-sationerna vill och kan företräda grupper gentemot offentliga aktörer samt bidra till utvecklingen av den lokala välfärden (Johansson H m.fl., kommande publicering utifrån forskningsprojektet ”Medborgarnas röst eller kommunernas uppdragstagare: ideella organisationers roller i lokala välfärdssamhällen”).

Bilden nyanseras något av en uppföljning som Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) har gjort av det civila samhällets villkor 2014. I den framkommer att andelen ideella före-ningar som bedriver någon del av sin verksamhet på uppdrag av det offentliga ökade något mellan 2012 och 2014. Bland dessa organi-sationer är det dock relativt ovanligt att det offentliga uppdraget begränsar självständigheten och oberoendet när det gäller att ut-trycka sig eller framföra kritik i olika frågor (MUCF, 2015, Villkor för ideella föreningar och trossamfund. Civila samhällets villkor 2014).

Utredningens överväganden och slutsatser

Civilsamhällets organisationer väljer självständigt vilken verksam-het som organisationen ska driva, och huruvida de vill erbjuda verksamhet i en roll som utförare. Utredningen ser ingen motsätt-ning mellan rollen som röstbärare och rollen som utförare, så länge

som valet utgår från vad medlemmarna i eller grundarna av en or-ganisation önskar och beslutar. En kombination av roller innebär också krav på organisationen att hantera eventuella målkonflikter som kan uppstå. Utredningen ser dock ett stort värde i att det of-fentliga värnar organisationernas möjlighet att fortsätta vara en kritisk röst och även framöver ha möjlighet att – i den mån en or-ganisation så beslutar – kombinera olika roller. I det sammanhanget spelar tillgången på organisationsbidrag och andra liknande bidrag, som inte är prestationsbaserade, en viktig roll. Därför gör utred-ningen bedömutred-ningen att organisationsbidrag fortsatt bör vara ett prioriterat sätt för offentliga aktörer på nationell, regional och lokal nivå att ge ekonomiska förutsättningar för civilsamhällets röstbä-rarroll, och därmed också roll i demokratin.

4.2.5 Förutsättningar för civilsamhället att delta i samråd