Cost-effectiveness - Hur återställer vi Östersjön?

3.4.1 The problem

The BSAP governance process does currently not take into account that the countries around the Baltic Sea have radically different marginal costs of reducing emissions of nutrients. This leads to cost-ineffectiveness. The approach and philosophy devised in the modelling of the national reduction targets assumes equal marginal costs and do not recognise that the different countries are at very different levels (starting positions) when it concerns nutrient efficiency and loss reduction levels in various sectors. Another concern is that the natural background loads of nutrients form part of the gross load basis upon which the reduction targets are calculated. This inevitably leads to countries with a high background load relative to the antropogenic load getting excessively high reduction targets to be handled by the antropogenic sources. This is very costly, as well as unfair.

3.4.2 LRF's proposal

LRF would like to stress some of the key conclusion of the international Baltic Stern Report published in March 2013. It shows that it is possible to reduce the cost of a restoration of the Baltic Sea by up to 5 billion SEK per year by investing money where it does the most good.

This highlights the need for increased focus on cost-effectiveness and joint solutions, for example by pooling of financial, knowledge and technological resources between the Baltic countries and possibly an emission trading system in order to reduce the total social costs to restore the Baltic Sea. Also, it is paramount that the background load is estimated and excluded from the load basis upon which the reduction targets are calculated. It is entirely unreasonable to include this for calculating load reductions as this may lead to unjustified and unrealistic costly reduction targets for some countries and sectors.

20 3.5 Implementation in Sweden

3.5.1 The problem

A particular Swedish complication is that the target year and reduction targets for nitrogen and phosphorus that will be decided within BSAP in October 2013 will, as it seems, be legally binding environmental quality standards (EQS) in Sweden, as the only country. In 2007 and 2010, the BSAP was entirely driven as a political process that made it possible to handle some of the imperfections described above in a political acceptable and realistic way. Because of Sweden's unique way of implementing the EU Water Framework Directive (WFD) and the MSFD, in which ecological quality objectives and targets are replaced with legally binding EQS and merges with the BSAP objectives and targets, the forthcoming HELCOM decisions on ecological objectives and reduction targets and the associated target years will now become legally binding in Sweden as it seems. Authorities and municipalities are obliged to follow these EQS in accordance with the Environmental Code and the Planning and Building Act in their official duties. This order of execution in Sweden has recently been seriously questioned in a report commissioned by the Secretariat of the Environmental Objectives’

Council, written by the environmental lawyers Bjällås and Fröberg. LRF concur with the analysis made in this report and believes that the current method of implementation in Sweden could lead to very serious and politically undesirable consequences for Swedish employment, economy and food production. The analysis of the economic impacts of Sweden's commitments within the BSAP 2007 done by the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Board of Agriculture in 2008, showed that the Swedish reduction targets then would lead to unreasonable consequences for Swedish agriculture, including large areas lay fallowed as the only opportunity to achieve the reduction targets.

Based on this analysis, it would be fair to assume that the consequences of the Swedish implementation of reduction targets under the current model with legally binding EQS probably will have dramatic consequences for Swedish agriculture. Meanwhile, the

environmental benefits to the Baltic Sea are highly uncertain because food production can be assumed to move to countries with a similar or greater environmental impact. LRF's view is also in harmony with the report of the Swedish Parliament, in connection with the reform the

national system of environmental quality objectives, in which the Parliament stated that the environmental quality objectives certainly should be ambitious and challenging but they must not be formulated so that they become impossible to achieve.

3.5.2 LRF's proposal

Marine Environmental policy indeed must remain a political matter in Sweden. The current Swedish system, in which governmental decisions are made within HELCOM BSAP and then transferred down to the agencies without passing the parliamentarian level, is not the result of a conscious policy choice of the present government, but rather a consequence of a previous governments’ unique way of transposing the EU WFD and MSFD into Swedish legisation.

LRF is of the opinion that this unique way is highly questionable, an opinion recently confirmed in the report to the parliamentarian Environmental Objectives’ Council. The Parliament, the Government and the authorities therefore need to urgently review and adjust the method to transpose and implement the EU WFD and MSFD and the HELCOM BSAP, to ensure that Sweden not unilaterally expose themselves for politically undesirable and

unreasonable consequences for the economy, employment and food production, with highly uncertain environmental benefits. Such changes would also be necessary for the general improvement of the framework for marine and water policies in Sweden and to restore overall confidence in environmental governance.

Furthermore, the government must ensure that there is made a preliminary socio-economic impact assessment of the proposed ecological targets and reduction target before they are decided within HELCOM.

The government should furthermore present a report to the parliament in time for the HELCOM meeting in October 2013 for its consideration. It should be based on the latest available knowledge and recognize the socio-economic consequences. The report should be looked upon as the start of a revised and continued ambitious Baltic Sea policy in Sweden and throughout the region. The goal should be fastest possible restoration of the Baltic Sea to the lowest possible cost, without unjustified and disproportional costs for individual countries, sectors, companies and persons within the frames provided by the EU Marine Strategy Framework Directive and the Water Framework Directive, the co-ordination of HELCOM

and national parliamentary guidance and with recognition that persistence and patience will be required.

3.6 Other comments and suggestions

3.6.1 LRF's basic views on a Swedish Baltic Sea policy

For Sweden to maintain a strong macro-regional position within HELCOM and EU in the process of handling and combatting the eutrophication in the Baltic Sea, it is essential that the problems are being handled in a manner that:

• Is based on all relevant scientific knowledge, even possibly politically inconvenient knowledge.

• The uncertainty of this knowledge must be recognized and presented in a transparent manner.

• New research results must be taken seriously and result in change of policy when justified and appropriate, otherwise the principle of decision-making based on the best available knowledge will be undermined.

• Considers all possible cost-effective measures to combat eutrophication, including measures both in the catchment area and directly in the Baltic Sea.

• Respects the Parliamentary decision that the environmental objectives within the national system of environmental quality objectives must be "ambitious, but achievable". This is also a valid principle in good governance generally speaking.

• Is understandable, transparent and practicable.

• Reward and encourage food production with high nutrient efficiency and overall high performance, instead of punishing those farms with possible closure as a consequence.

3.6.2 LRF's proposal

Sweden needs to pursue a more action-oriented policy based on all the relevant knowledge, cost-effectiveness and impact assessments. LRF wants to contribute actively and

constructively to such a policy, and therefore wish that the Government urgently to take a holistic and reinforced knowledge-based approach and work with both the LRF and other stakeholders so that the Baltic Sea can be restored in the quickest and most cost-effective

way. Some additional examples of proposals to the government, in addition to the more comprehensive proposals presented above, are as follows:

• Ensure an efficient, cost-effective coordination of measures to reduce eutrophication in the Baltic Sea within Sweden's national action program under the EU Water Framework Directive, the Marine Strategy Framework Directive and the HELCOM BSAP.

• In various ways, stimulate, inspire and ensure that the Baltic Sea countries try to fund and execute joint efforts to combat eutrophication within the Rural Development Program (Second pillar of the EU's Common Agricultural Policy).

• Ensure that Swedish LOVA funding program for local water projects from 2014 onwards at least are raised to previous levels and spefically targeting the eutrophication problem.

• Ensure continued support to Baltic Deal, a major, international collaboration project to improve farmers’ and advisors' knowledge of agri-environmental issues around the Baltic Sea with a focus on nutrient management.

4 Rapportens syfte

Denna rapport syftar till att:

• Redovisa LRF:s grundvärden vad gäller havsmiljö, Östersjöns övergödning samt vårt eget engagemang.

• Lämna förslag till en effektiv och trovärdig svensk Östersjöpolitik.

• Kort beskriva de olika miljöstyrningsprocesser som både historiskt och i dagsläget syftar till att minska övergödningen i Östersjön genom minskad tillförsel av kväve och fosfor, men ännu inte tagit till sig ny kunskap om internbelastning av fosfor.

• Redogöra för beslutsprocessen för HELCOM:s BSAP och dess uppdatering som sker i oktober 2013, inklusive hur beslutsstödsystemet är konstruerat.

• Förklara hur det mellanstatliga BSAP-samarbetet sammanfaller med genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv och vattendirektiv samt belysa hur dessa instrument genomförs i Sverige enligt en särskild ordning.

• Problematisera att politikerna genom denna särskilda ordning sannolikt omedvetet och utan att det är önskvärt överlämnar beslutsfattandet till förvaltningsmyndigheter, och visa hur miljömål och reduktionsbeting i BSAP kommer att bli juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer i Sverige, till skillnad från alla andra EU-länder.

• Med grund i bästa tillgängliga vetenskapliga underlag bedöma sannolikheten för att uppnå BSAP:s kommande totala och svenska reduktionsmål för kväve och fosfor.

• Redogöra för de senaste forskningsrönen vad gäller återställandetid av Östersjöns övergödning, samt påverkan från landbaserade källor, indelad i bakgrundsbelastning och antropogen belastning, samt Östersjöns egen internbelastning.

• Med stöd av de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna från Naturvårdsverket och Jordbruksverket 2008, grundade på mål och beting från BSAP-besluten 2007, försöka uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för såväl svensk lantbruk som samhället i stort av sannolika mål och reduktionsbeting för BSAP 2013 som nu kommer ingå i

havsmiljödirektivet som juridiskt bindande miljökvalitetsnormer.

5 Introduktion och bakgrund

5.1 Sverige, svenskarna och Östersjön

Sverige har sedan flera decennier haft ett starkt politiskt engagemang i Östersjöns

miljötillstånd. Det beror bland annat på en allmänt hög miljömedvetenhet i Sverige, samtidigt som en stor andel av befolkningen bor och lever kustnära. Ungefär hälften av Sveriges befolkning bor mindre än 10 km från kustlinjen och 7 av 10 närmare än 50 km.¹ Åtskilliga bedriver verksamheter som förutsätter ett långsiktigt hållbart miljötillstånd i Östersjön.

Dessutom finns ett stort antal sommarboende och semestrande längs Sveriges långa kuststräcka i Östersjön.

Den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 visar att människor i Östersjöområdet är oroliga över tillståndet i havet. Störst var oron i Finland, Estland, Sverige och de ryska kustområdena. Invånarna runt Östersjön är enligt rapporten också villiga att betala för ett friskare hav, totalt cirka 35 miljarder kronor per år. Svenskar är villiga att betala 7,5 miljarder per år.² Cost/benefit-analysen i rapporten visar att regionen som helhet kommer att gynnas ekonomiskt av att återställa Östersjön, men den visar även att det skiljer sig avsevärt mellan de enskilda länderna hur cost/benefit-förhållandet ser ut. Till exempel skulle Sverige få tillbaka 2,9 kr för varje krona som läggs på åtgärdsinsatser medan Lettland och Polen endast skulle få tillbaka 10 respektive 40 öre för varje krona som investeras i åtgärder.

Det starka politiska engagemanget i Sverige beror förstås också på Östersjöns miljötillstånd i sig, som länge varit och fortfarande är mycket problematiskt. Sverige har historiskt haft en tung, ledande och pådrivande roll inom det gränsöverskridande samarbetet i Östersjön och i denna roll starkt understrukit vikten av att politik och förvaltning ska vara kunskapsbaserad.

1 Statistiska Centralbyrån, artikel “Varannan svensk bor nära havet” av Stefan Svanström:

http://www.scb.se/Pages/Article____334172.aspx

2 Svensk sammanfattning av rapporten:

https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e46f7/1363249936036/BalticSTERN+Svensk+

sammanfattning_130311.pdf.

Hela rapporten: https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e4037/1362989363386/baltic-sea-our-common-treasure.pdf

Senast under Sveriges ordförandeskap i HELCOM 2010-2012 var en av fem

huvudprioriteringar: Att garantera att HELCOM:s beslut grundar sig på bästa tillgängliga vetenskapliga underlag. Sverige bör stå fast vid denna prioritering också när man inte är ordförandeland, även när det innebär att tidigare beslut och prioriteringar kan komma att behöva omprövas.

5.2 Miljöproblem i Östersjön

Över tid har det varierat vilka miljöfrågor i Östersjön som har betraktats som de största eller mest problematiska. Några av dessa har man kunna hantera relativt väl, särskilt de som är kopplade till miljögifter (exempelvis PCB och DDT) från enstaka större punktkällor eller där totalförbud av ett ämne har varit framgångsrikt. En fråga som visat sig förvånansvärt svår att hantera på ett bra sätt är fiskeförvaltningen, särskilt av de ekonomiskt viktiga arterna torsk och lax. Där har Östersjöländerna, och på senare tid EU:s gemensamma fiskeripolitik, inte klarat av att stävja överfisket. På senare tid ses en positiv och uppåtgående trend när det gäller torskbeståndet, dock från ett väldigt lågt utgångsläge. Ett orosmoln ligger i den nya ”vågen”

av miljögifter. Det gäller bland annat PFOA och PFOS, så kallade perfluorerade ämnen som används i låga koncentrationer i rengöringsmedel såsom fönsterputsmedel, golvpolish, vaxer och bilvårdsprodukter. Trots att koncentrationerna i produkterna är låga kan utsläppen till miljön vara betydande.

5.3 Östersjöns övergödning

Östersjöns övergödning är, efter klimatfrågan, den miljöfråga som betraktas som den mest problematiska och långdragna ur ett svenskt perspektiv. Östersjöns övergödning kan även anses vara en viktig drivkraft inom svensk nationell vattenvård, även om fiskefrågor också har en viktig plats. Med övergödning åsyftas här i första hand de direkta symptomen på

övergödning såsom mängden växtplankton, artssammansättning och algblomningsfrekvens men även välkända sekundäreffekter, exempelvis döda bottnar.

Övergödningsproblemen i Östersjön idag beror till stor del på den kraftiga ökningen av kväve- och fosfortillförsel under efterkrigstiden. Även om variationerna mellan åren var betydande, var den övergripande trenden entydig och kraftigt ökande fram till omkring åren

1980-85. De viktigaste orsakerna till denna dramatiska ökning var i princip två:

1. Det skedde en omfattande inflyttning av landsbygdsbefolkning till de större kuststäderna vid Östersjön, som då inte hade välfungerande reningsverk. Detta ledde till kraftigt försämrad vattenkvalitet utanför städerna och tillförsel av kväve och fosfor till havsbassängerna utanför.

2. Samhället kom med en tydlig beställning till lantbruket efter det andra världskriget: Öka livsmedelproduktionen! Denna beställning var inte minst kraftfull i länder som hade drabbats hårt av världskriget och dess efterverkningar, där befolkningen lidit svårt av livsmedelsbrist och hungersnöd. Den ökade produktionen åstadkoms genom en medveten satsning på bland annat mekanisering, storskalig dikning och ökande tillgång till billig handelsgödsel, samtidigt som det under lång tid rådde en stor okunskap kring

miljöeffekterna av dessa satsningar.

Efter att de miljömässiga konsekvenserna av dessa två sammanfallande processer började skönjas i Östersjön i slutet av 1960-talet och början på 1970-talet, påbörjades ett systematiskt arbete med att vända trenden. Arbetet skedde främst inom ramen för den internationella Helsingforskonventionen och dess kommission (härefter HELCOM) som etablerades 1974, delvis som en uppföljare till Stockholmskonferensen 1972. Inom HELCOM-samarbetet, där Sverige och Finland från första början varit de drivande länderna, har övergödningen allt sedan bildandet varit högst upp på dagordningen vilket gett betydande positiva resultat (se avsnitt 8.1 nedan).

Sverige har under 2011-12 inom ramen för arbetet med framtagande av EU:s reviderade vattenpolitik ”A Blueprint to Safeguard Europe’s Water Resources”³ drivit linjen att EU:s reviderade vattenpolitik tydligt ska syfta till att förbättra havsmiljön och att i olika formuleringar få detta att bli ett huvudsyfte, bland annat med hänvisning till

övergödningsproblematiken i Östersjön. Sverige har dock inte lyckats få med sig andra EU-länder i denna ambition, sannolikt mest för att EU:s andra medlemsstater anser att åtgärder för

3 EU-kommissionens webbplats: http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/index_en.htm

havsmiljön i första hand äger rum i avrinningsområdet och att fokus därför bör läggas på ytterligare konsolidering och förbättring av ramdirektivet för vatten⁴ och de existerande sektorsmiljödirektiven med bäring på närsaltsfrågan. Dessutom anser de flesta andra EU-stater att havsmiljöpolitiken i EU-sammanhang i första hand bör hanteras inom ramen för EU:s integrerade havspolitik, där havsmiljödirektivet⁵ ingår och som geografiskt och tematiskt även kompletterar ramdirektivet för vatten. Ett tredje skäl är det faktum att prioritet för nästan alla andra EU-stater har varit att få in frågan om klimatändringar, vattenbrist, torka och kvantitativa sötvattensfrågor på ett mycket tydligare sätt i EU:s reviderade vattenpolitik.

4 Direktiv 2000/60/EG, ändrat genom direktiv 2008/32/EG

5 Direktiv 2008/56/EG

6 LRF:s engagemang mot Östersjöns övergödning

6.1 Nationellt arbete

LRF och dess medlemmar har sedan lång tid haft ett stort och kraftfullt engagemang för svensk vattenmiljö och i synnerhet Östersjön. Ett systematiskt arbete med vattenvård sker inom lantbruksnäringen sedan 1980-talet och grundar sig på olika styrmedel; lagstiftning, EU-stöd, rådgivning och kunskapsförmedling, forskning och miljöövervakning. År 2001 startade Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna och rådgivningsföretagen vattenvårdskampanjen Greppa Näringen där lantbrukare erbjuds allsidig och praktisk rådgivning genom ett sort antal moduler (se bild) som bland annat syftar till att minska läckaget av näringsämnen.

Arbetet stöds ekonomiskt av EU, svenska staten och lantbrukarna själva. Det är frivilligt att vara med men projektet har haft stor framgång bland Sveriges lantbrukare. I dagsläget är cirka 10 000 lantbrukare med, och över 40 000 rådgivningsbesök har genomförts. Detta har resulterat i mer resurseffektiva och mindre miljöpåverkande gårdar med lägre överskott av såväl kväve som fosfor på gården.

Greppa Näringen har sedan starten 2001 lett till betydande minskningar av kväve- och fosforöverskotten på många gårdar. De minskade överskotten har resulterat i en årlig minskning av kväveutlakningen med 800 ton kväve och en minskning av fosforutlakningen med 15-30 ton fosfor sedan 2001. Förlusterna av ammoniak har minskat med 700 ton och läckagen av växtskyddsmedel har också minskat. Över 85 procent av lantbrukarna uppger att de vidtar åtgärder efter att de har fått besök av en rådgivare från Greppa Näringen.⁶ På grund av naturlig systemtröghet i mark- och vattensystemen tar det relativt lång tid innan

förbättringar syns i vattendragen. I fjol publicerade SLU rapporten ”Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag – Har åtgärderna gett effekt?”⁷ I majoriteten av de 65 undersökta och jordbruksdominerade vattendragen påvisades trender med sjunkande halter och tillförsel av kväve och fosfor.

LRF är också engagerat i olika LOVA-projekt (Lokala Vattenvårdsprojekt) som är ett stöd inriktat på praktiska åtgärder för att minska övergödningen i Östersjön och Västerhavet och som har funnits sedan 2009. Bidraget har gått till små men viktiga insatser på lokal nivå för att motverka övergödning. Flertalet LRF-avdelningar runt om i landet har fått LOVA-stöd för

In document Hur återställer vi Östersjön? (Page 19-0)