EU:s havsmiljödirektiv, sammankopplingen med BSAP och genomförandet i Sverige

2010 påbörjade EU-länderna genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv. Det hade antagits 2008 och utgör ett av flera direktiv som bygger på och kompletterar EU:s ramdirektiv för vatten från 2000. Arbetssättet och metodiken syftar till att ta fram en nationell

havsmiljöstrategi till 2015 innehållande följande huvudingredienser

• En bedömning av miljöstatusen till medlemsstatens havsområden

• Bedömningsgrunder för vad god miljöstatus är för dessa havsområden;

• Mål och indikatorer framtagna för att mäta om medlemsstaten är på väg att nå god miljöstatus;

• Ett övervakningsprogram som syftar till att mäta framsteg på vägen mot god miljöstatus;

• Ett åtgärdsprogram framtaget för att åstadkomma eller behålla god miljöstatus.

Senast sommaren 2012 skulle EU:s medlemsstater ha genomfört den första analysen av det marina miljötillståndet och dess påverkansfaktorer för de 11 miljöutmaningar som direktivet omfattar, varav en är marin övergödning. Utöver denna analys, som för Sveriges del och i Östersjöregionen operativt har integrerats med det miljöanalytiska arbetet inom HELCOM:s olika grupper under Monitoring and Assessment Committee (MONAS), hade även länderna till uppgift att besluta om miljömål för olika parametrar för de olika miljöutmaningarna.

Dessa miljömål ska senast 2015 ha harmoniserats inom de olika regionala havsområdena så att mål som lämpligen bör vara gemensamma för gemensamma havsområden blir det. Detta harmoniseringsuppdrag har i enlighet med havsmiljödirektivet som tidigare omnämnts delegerats till de regionala havsmiljökommissionerna i Europa såsom exempelvis HELCOM, där EU-kommissionen också är företrädd.

38 Se detaljerad information på webbplatsen för UNECE (FN:s ekonomiska kommission för Europa, ett av fem regionala organ under FN:s ekonomiska och sociala råd): http://www.unece.org/env/lrtap/

Liksom för vattendirektivet är huvudsyftet med havsmiljödirektivet att säkerställa en EU-gemensam metodik och ram för att skydda och successivt förbättra havsmiljöns status i Europas nationella och internationella havsområden. En ingrediens i denna metodik är att länderna gemensamt sätter miljökvalitetsmål inom regionala havsområden som ska eftersträvas. Samtidigt är det en komplicerande faktor att målåret för när dessa

miljökvalitetsmål ska uppnås redan i havsmiljödirektivet är fastställt till år 2020, trots tydliga indikationer på att några av de 11 miljöutmaningarna av biogeofysiska skäl verkar omöjliga att uppnå till detta målår, i princip inom alla EUs regionala havsområden. Några av målen måste alltså lämpligen anses vara av visionär karaktär.

Det är för närvarande oklart hur Ryssland kommer att hanteras i dessa processer som numera drivs inom EU.

För Sveriges del kompliceras situationen avsevärt av att genomförandet av EU:s vattendirektiv och havsmiljödirektiv har skett på ett unikt sätt jämfört med resten av

EU.Beslutsmakt och genomförandeansvar är splittrade och oklara. Det är olika aktörer som är ansvariga för genomförandet av de tre internationella processerna (BSAP, vattendirektivet och havsmiljödirektivet), beslutsfattande äger rum på såväl regional som nationell nivå och samtidigt är inslaget av politisk styrning och ansvarstagande av regering och riksdag ytterst begränsat och ytterst oklart. Där politiskt beslutsfattande är tydligast är i besluten som fattas på ministermötet i HELCOM i oktober 2013. Som tidigare nämnts, är det i realiteten numera svårt att betrakta BSAP-processen som annat än en delprocess under havsmiljödirektivet, så det rör sig egentligen om två internationella processer. I alla andra EU-medlemsstater runt Östersjön är det regeringarna som fastställer eller beslutar om såväl vattendirektivets förvaltningsplan som havsmiljödirektivets strategi, båda innehållande miljömål och åtgärdsprogram. Därigenom skapas en tydlighet när det gäller ansvarstagande och beslutsmakt. Dagens svenska genomförande av vattendirektivet genom

vattenmiljöförordningen och havsmiljödirektivet genom havsmiljöförordningen, båda under femte kapitlet i Miljöbalken, medger däremot inte en sådan lösning.

Havs- och vattenmyndigheten är den centrala förvaltningsmyndigheten för vatten, fiske och havsmiljöfrågorna men dess rättsliga och politiska ramar är i dagsläget långt från optimala, särskilt inom vatten- och havsmiljöområdet. Detta gör bland annat att en annars rationell, pragmatisk och kostnadseffektiv sammanfogning av de två eller tre åtgärdsprogrammen riskerar att försvåras.

Detta förhållande har uppmärksammats av regeringen som därför har gett i uppdrag till den parlamentariska Miljömålsberedningen att utarbeta en strategi för En sammanhållen och hållbar vattenpolitik. Arbetet har påbörjats av en av regeringen utnämnd expertgrupp vintern 2013. I oktober 2013 kommer parlamentarikerna i Miljömålsberedningen att ta över

expertgruppens förslag och väga dessa mot andra miljö- och samhällsmål för att sedan lägga fram sitt slutförslag till regeringen i juni 2014. Dessa förslag kommer då tidsmässigt inte att kunna förverkligas innan beslut ska fattas inom HELCOM i oktober 2013.

Sverige avviker vidare från övriga Östersjöländer och alla andra EU-stater på en synnerligen viktig punkt när det gäller införandet av havsmiljödirektivet. Sverige har i enlighet med det unika sätt man valde att införa EU:s ramdirektiv för vatten låtit direktivets olika miljömål i enlighet med Miljöbalkens femte kapitel bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer med förvaltningsjuridisk verkan och styrkraft i bland annat framtagande av åtgärdsprogram, annan myndighetsutövning och beslutsfattande, även kommunalt. Detta har skett genom att

miljökvalitetsmålet och reduktionsbetinget ingår som miljökvalitetsnormer i Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön.³⁹ Det är ytterst bekymmersamt och synnerligen olyckligt att den ansvariga myndigheten, HaV, beslutade om en juridiskt bindande miljökvalitetsnorm för återställande av Östersjöns övergödning till 2020 med grund i de preliminära BSAP-målen från 2007 när en samlad svensk och internationell

https://www.havochvatten.se/miljopolitik-och-lagar/lagstiftning/svensk-lagstiftning/havs--och- vattenmyndighetens-forfattningssamling/register/havs--och-vattenmyndighetens-foreskrifter-hvmfs-201218-om-vad-som-kannetecknar-god-miljostatus-samt-miljokvalitetsnormer-for-nordsjon-och-ostersjon.html

forskarkår framhåller att minst 25-50 år till behövs efter 2020 för att nå målen och trots att såväl andra myndigheter, länsstyrelser, LRF med flera påpekade detta.⁴⁰

Dessa normer och slutår kommer även utgöra viktiga ingredienser i myndigheternas

information till allmänhet och verksamhetsutövare då de kommer att anges som skäl för olika insatser av frivillig och lagstadgad karaktär. Det betyder att så som systemet i dag fungerar är myndigheterna skyldiga att följa dessa normer mycket noggrant i sin myndighetsutövning, i motsats till de politiska satta miljökvalitetsmålen som har en övergripande styrningskaraktär.

HaV:s beslut om dessa föreskrifter 2012 innebär därmed en mycket anmärkningsvärd omläggning av svensk havsmiljöpolitik med en drastisk förskjutning av ansvaret från den politiska nivån till statlig och kommunal förvaltning, utan att detta har föregåtts av en politisk debatt eller beslut på politisk nivå. LRF är av uppfattningen att detta inte är något som riksdagen eller regeringen har önskat, men har blivit en konsekvens av tidigare regeringars beslut utan tillräcklig uppmärksamhet kring hur de olika processerna gradvis har slagits samman.

Det kan i sammanhanget vara relevant att erinra vad som skrevs i Miljö- och

jordbruksutskottets betänkande 2009/10: MJU25 Svenska miljömål när riksdagen debatterade och beslutade att reformera miljömålssystemet:

”Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens analys att den nuvarande bedömningsgrunden för miljökvalitetsmålen har medfört att målen är svåra, och i vissa fall omöjliga, att nå. Enligt utskottets mening främjar inte detta förhållande ett effektivt miljöarbete. Utskottet delar regeringens uppfattning att miljökvalitetsmålen ska vara ambitiösa och utmanande – men de bör inte vara formulerade på ett sätt som gör att de blir omöjliga att nå. Det kan leda till minskad trovärdighet och svårigheter att få till stånd effektiva åtgärder. Det är inte ett

40https://www.havochvatten.se/download/18.b62dc9d13823fbe78c80003978/1342163815162/Remissammanst%

C3%A4llning+av+God+havsmilj%C3%B6+2020+Marin+strategi+f%C3%B6r+Nordsj%C3%B6n+och+%C3%9 6stersj%C3%B6n+Del+2+God+milj%C3%B6status+och+milj%C3%B6kvalitetsnormer+samt+f%C3%B6reskrif t.pdf

konstruktivt förhållningssätt att miljömålsuppföljningen signalerar att det blir allt svårare att nå miljökvalitetsmålen trots att betydande resurser lagts ned på miljöarbetet, vilket resulterat i att tillståndet i miljön har förbättrats. Utskottet anser också att det är angeläget att bedömningarna om möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska ge underlag för vilka insatser som ska prioriteras inom miljöpolitiken. Hur bedömningar görs behöver utvecklas vidare för att förbättra miljömålsuppföljningen. Som framgår av propositionen måste man ta hänsyn till att naturen har lång återhämtningstid, vilket medför att miljökvalitetsmålen inte blir omöjliga att nå.”⁴¹

En nyligen framtagen underlagsrapport för Miljömålsberedningen, skriven av miljöjuristerna Bjällås och Fröberg, sätter stora frågetecken kring det svenska införandet av

havsmiljödirektivet med avseende på ändamålsenlighet och lämplighet. Det största

frågetecknet rör just hur miljömålen gjorts om till miljökvalitetsnormer och sättet det gjorts på. De skriver bland annat följande:

”Att varken miljökvalitetsnormer eller föreskriftsformen är nödvändigt ur ett EU-rättsligt perspektiv har konstaterats ovan. Frågan är om de är funktionella ur ett svenskt

perspektiv.

Enligt vår uppfattning kan funktionaliteten ifrågasättas.

Risken är att det uppstår förvirring i fråga om vilken legal status föreskriften HVMFS 2012:18 har, att det uppkommer frågor om när föreskriften ska tillämpas och av vem. Det leder också till en oklarhet om vems ansvar det är att säkerställa att normen ska nås.”⁴²

Vidare skriver de:

41 http://www.riksdagen.se/sv/Dokument-Lagar/Utskottens-dokument/Betankanden/Svenska-miljomal_GX01MJU25/

42 Ulf Bjällås & Magnus Fröberg 29 mars 2013: Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport framtagen för Miljömålsberedningen, s. 73-74. http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/84/f17e9f9b.pdf

”Av Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter framgår att fastställda miljökvalitetsnormer är normer enligt 5 kap. 2 § 4 p. miljöbalken, förutom

miljökvalitetsnormen för B.1. Detta är enligt vår uppfattning inte korrekt. Havs- och vattenmyndigheten får inte föreskriva andra typer av miljökvalitetsnormer än de som följer av havsmiljödirektivet och direktivet innehåller inga miljökvalitetsnormer med rättsverkan motsvarande 5 kap. 2 § 1 p. miljöbalken. Förutom att det sannolikt strider mot svensk rättsordning så är det inte heller relevant med sådana normer för att genomföra direktivet.

Miljökvalitetsnormerna får vidare inte någon betydelse vid prövningar av enskilda verksamheter eftersom det inte kommer att gå att bedöma vilken påverkan en enskild verksamhet får för möjligheterna att uppfylla en sådan norm i havsmiljön.

Det är uppenbart att sättandet av miljömålen är politiskt viktiga. Det handlar om vilken havsmiljö vi vill ha för framtiden och hur miljömålen för vatten ska avvägas gentemot andra miljömål och gentemot andra samhällsintressen. Avvägningarna ska ske inom den ram som havsmiljödirektivet lägger fast, men den ramen är vid och ger stort utrymme för bedömningar. De invändningar som vi har framfört under avsnitt 4 mot att

vattenmyndigheterna ska sätta målen gäller även när det gäller sättande av miljömålen enligt havsmiljödirektivet. Det är också i detta fall politiska mål och bör beslutas av en politisk instans. Det kan inte anses funktionellt att låta en myndighet att sätta sådana miljömål (miljökvalitetsnormer).

Det är också tveksamt om det kan anses funktionellt att överlämna till Havs- och

vattenmyndigheten att fastställa åtgärdsprogram. Det kan inte anses tillfredsställande att dessa frågor endast ska kunna underställas regeringen efter framställan av Havs- och vattenmyndigheten, en annan myndighet eller en kommun. Havs- och vattenmyndigheten kan enligt vår uppfattning inte anses lämpad att göra sådana samhällspolitiska

överväganden och fatta sådana samhällsviktiga beslut som kan bli nödvändiga för antagandet av åtgärdsprogrammet. Åtgärdsprogrammet får inte heller den tyngd som det sannolikt bör ha för att kunna genomföras. Det kan övervägas om det istället borde vara regeringens eller riksdagens roll att fastställa åtgärdsprogram för havsmiljön. I vart fall

måste lagstiftaren ge närmare instruktioner för hur fastställandet av åtgärdsprogrammen ska gå till om det ska ligga på Havs- och vattenmyndigheten.”⁴³

Det finns således starka skäl att ifrågasätta den ordning som nu råder i Sverige vad gäller införandet av havsmiljödirektivet och BSAP samt den brist på offentlig debatt och politiska ställningstaganden som kännetecknar införandet av denna ordning. När HELCOM fattar beslut om en reviderad BSAP i oktober 2013 kommer därmed förutsättningarna att vara dramatiskt annorlunda i Sverige jämfört med såväl situationen 2007 som den ordning som råder i samtliga andra EU-länder runt Östersjön, vilket i förlängningen riskerar att leda till mycket allvarliga konsekvenser för svenskt lantbruk och svensk samhällsekonomi i stort.

7.4 Baltic Sea Action Plan 2013 - revidering och nya beslut av miljömål och reduktionsbeting

Den 3 oktober 2013 samlas miljöministrarna i HELCOM i Köpenhamn. De kommer då, om allt går efter planen, att besluta om reviderade miljömål och reduktionsbeting inom ramen för BSAP. Återigen är det beslut om miljökvalitetsmål rörande Östersjöns övergödningstillstånd, och tillhörande reduktionsbeting med grund i nya och inom de givna ramarna förfinade beräkningar i beslutsstödsystemet. Detta betecknas numera BALTSEM och är principiellt en vidareutveckling av Mare Nest. BALTSEM körs med uppdaterade och förbättrade

tillförselsdata för kväve och fosfor men även med några ändrade modellförutsättningar. 2007 räknades kväve och fosfortillförseln från luftdeposition bort i beräkningen av

reduktionsbetingen men kommer denna gång att ingå i reduktionsbetingen. Vidare används flödesnormaliserade data för att minska effekterna av mellanårsvariationer i nederbörd. I de förslag som föreligger tillämpas fortfarande logiken att de nationella reduktionsbetingen, de så kallade CART, beräknas proportionerligt från den totala tillförseln av kväve och fosfor och inte uteslutande från den antropogena delen, vilket vore rimligt och önskvärt. En annan ändring som ägt rum under revideringsprocessen är att ingen hänsyn numera tas till olika grad av rening av kväve och fosfor i reningsverk. Olika nivåer av växtnäringsprestanda eller

43 Ulf Bjällås & Magnus Fröberg 29 mars 2013: Är målen i EU-direktiven som rör vatten genomförda på ett juridiskt korrekt sätt i svensk rätt och kan genomförandet anses funktionellt? Rapport framtagen för Miljömålsberedningen, s. 75-76. http://www.sou.gov.se/content/1/c6/21/35/84/f17e9f9b.pdf

förluster inom lantbruket beaktas inte den här gången heller. Det verkar inte heller inte denna gång redovisas några osäkerheter i beräkningarna för de nationella reduktionsbetingen.

För att ge ett exempel på vilka konsekvenser detta kan leda till när modellansatsen innehåller sådana förutsättningar kommer vi därför i avsnitt 7.4.1 nedan att analysera närmare det första förslaget för Sveriges nya årliga totala reduktionsbeting för fosfor (för Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegat) inom BSAP som presenterades under en HELCOM-workshop⁴⁴ på Bornholm i april 2013.

Ministerbeslutet har förberetts och fortsätter förberedas genom en rad möten inom HELCOM på olika nivåer, från expertkommittéer till chefsförhandlare, där förslag till slutliga texter och beslut diskuteras.

Enligt HELCOM:s ursprungliga planer för processen inför ministermötet i Köpenhamn den 3 oktober, skulle de första förslagen för totala och nationella reduktionsbeting ha presenterats i december 2012. Liksom inför besluten 2007 har det blivit grava förseningar i arbetet. Detta har återigen gjort att tiden för bedömningar av rimlighet och proportionalitet genom framtagande av samhällsekonomiska konsekvensanalyser innan mål och beting fastställs nu har blivit mycket kort, att reella samråd med berörda sektorer och aktörer försvåras, samt att länder med mindre analytisk kapacitet jämfört med exempelvis Sverige kommer att få svårt att bedöma om reduktionsbetingen verkar rimliga eller ej.

LRF har därför under hösten 2012 och vintern 2013 kommunicerat med svenska nyckelpersoner vid Baltic Nest Institute och Havs- och vattenmyndigheten för att få indikationer på om eller hur förslagen till miljökvalitetsmål och reduktionsbeting, totalt och nationellt för Sverige, verkade skilja sig från de preliminära som beslutades 2007.

Miljödepartementet anordnade ett nationellt dialogmöte den 18 mars 2013. Inte heller vid detta tillfälle förelåg officiella förslag till nationella reduktionsbeting. Dock angav Bo Gustafsson, Baltic Nest Institute, att för Sveriges del kommer de första förslagen till

44 http://meeting.helcom.fi/c/document_library/get_file?p_l_id=19550&folderId=2184033&name=DLFE-53785.pdf

nationella reduktionsbeting med hög sannolikhet att bli ungefär som 2007 för kväve, medan fosforbetinget kommer att ökas något.

De första officiella förslagen till totala och nationella reduktionsbeting presenterades och diskuterades i en HELCOM-workshop på Bornholm den 26 april 2013. För Sveriges del stämde väl det som sades vid det nationella dialogmöte den 18 mars 2013 om det sannolika betinget för kväve. För fosfor blev det ungefär en fördubbling till ca 570 ton totalfosfor.

Det är för närvarande högst oklart om, eventuellt när och på vilket sätt riksdagen kommer att involveras inför ministermötet i oktober 2013.

Det finns i dagsläget heller ingenting som tyder på att det planeras någon samhällsekonomisk konsekvensanalys genomförd i Sverige innan ministerbeslutet fattas i oktober, trots att det denna gång alltså sannolikt kommer att ingå i genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv och med möjliga sanktioner som följd. Inför BSAP-beslutet 2007 var tiden för knapp för att genomföra någon samhällsekonomisk konsekvensanalys. I efterhand bedömde dock regeringen att en sådan analys borde tas fram och uppdrog därför åt Naturvårdsverket, att i samråd med bland andra Jordbruksverket genomföra en samhällsekonomisk

konsekvensanalys samt ta fram ett förslag till nationell åtgärdsplan.⁴⁵ Resultaten av denna analys tydde på potentiellt dramatiska följder av reduktionsbetinget ifall man dogmatiskt skulle minska växtnäringsförlusterna från jordbruket, reningsverken och andra antropogena källor i enlighet med det då beslutade nationella betinget (se avsnitt 8.2 nedan).

BSAP-beslutet 2007 blev dock inte automatiskt juridiskt bindande regler i Sverige utan förblev regeringspolitik. Den nationella åtgärdsplanen kunde på politisk nivå därmed utformas på grundval av underlagsdokumentet från Naturvårdsverket och Jordbruksverket på ett politiskt godtagbart sätt så att de dramatiska konsekvenser som myndigheternas

45 Naturvårdsverkets rapport 5830: Sveriges åtaganden i Baltic Sea Action Plan – Delrapport (maj 2008) http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/620-5830-2.pdf ;

Naturvårdsverkets rapport 5984: Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan – Konsekvensanalyser (juli 2009) http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5984-2.pdf

Naturvårdsverkets rapport 5985: Sveriges åtagande i Baltic Sea Action Plan – Förslag till nationell åtgärdsplan (juli 2009) http://www.naturvardsverket.se/Documents/publikationer/978-91-620-5985-9.pdf

konsekvensanalys och åtgärdsprogramförslag hade indikerat kunde undvikas. Åtgärdsplanen byggde i stället främst på ambitiösa, frivilliga satsningar och blev en viktig ambitionssättare exempelvis inom miljömålsarbetet.

Situationen 2013 är radikalt annorlunda eftersom nya beslut om reduktionsbeting inom ramen för BSAP kommer att bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer i Sverige genom den genomförandemodell som för närvarande används av Havs- och vattenmyndigheten och som nyligen har kraftigt ifrågasatts av framträdande miljöjurister i en rapport till

Miljömålsberedningen (se avsnitt 7.3 ovan).

Ett för Sverige specifikt problem med BSAP-beslutet i oktober 2013 är således att besluten om reviderade miljömål och reduktionsbeting fattas inom HELCOM utan att föregås av vare sig en konsekvensanalys eller en politisk debatt. För andra Östersjöländer innebär inte denna ordning samma bekymmer som för Sverige, eftersom HELCOM-beslutet i dessa länder som tidigare kommer fortsätta att ha karaktären av långsiktiga politiska målsättningar och kan hanteras av regeringarna i genomförande och beslutsfattande av havsmiljö- och

vattendirektiven. I Sverige, med sin unika genomförandemodell av direktiven, blir

genomförande och beslut något som äger rum inom ramen för Miljöbalkens regleringar och genomförs av myndigheterna och i normala fall beslutas av sakkunniga (vattendelegationer) och Havs- och vattenmyndigheten. I de andra länderna kan det fortfarande antas råda en avsevärt högre känslighet kring reduktionsbetingen då dessa kommer att ingå i

havsmiljödirektivet med de implikationer det innebär att ingå i EU-direktiv.

Bristen på en konsekvensanalys inför ministerbeslutet är därför särskilt allvarlig för svensk del. Med utgångspunkt i ovan nämnda analyser från 2008/2009 måste det förmodas att konsekvenserna av BSAP-beslutet i oktober 2013 kan komma att bli ytterst omfattande, inte minst för svenskt lantbruk. Det vore därför i allra högsta grad rimligt och önskvärt att en grundlig konsekvensanalys genomförs ytterst skyndsamt. Det måste anses vara i allas intresse

In document Hur återställer vi Östersjön? (Page 48-70)