Hur återställer vi Östersjön?

(1)

Hur återställer vi Östersjön?

Effektivare strategier mot ett mindre övergött hav

Remissversion, 21 maj 2013

(2)

2

Innehållsförteckning

1 Förord ... 5

2 Sammanfattning och slutsatser ... 7

2.1 Internbelastningen av lagrad fosfor ... 7

2.1.1 Problemet ... 7

2.1.2 LRF:s förslag ... 8

2.2 Beräknad tid för återhämtning ... 8

2.3 Beräkningsmodell för reduktionsbetingen ... 9

2.4 Kostnadseffektivitet ... 10

2.5 Genomförandet i Sverige ... 11

2.6 Övriga synpunkter och förslag ... 13

2.6.1 LRF:s grundsyn om Östersjöpolitiken ... 13

3 Extended summary ... 15

3.1 Internal loads of phosphorus ... 15

3.1.1 The problem ... 15

3.1.2 LRF's proposal... 16

(3)

3

3.2 Estimated time for recovery ... 17

3.3 Calculation model for the reduction targets ... 18

3.3.2 LRF’s proposal ... 18

3.4 Cost-effectiveness ... 19

3.5 Implementation in Sweden ... 20

3.6 Other comments and suggestions ... 22

3.6.1 LRF's basic views on a Swedish Baltic Sea policy ... 22

4 Rapportens syfte ... 24

5 Introduktion och bakgrund ... 25

5.1 Sverige, svenskarna och Östersjön ... 25

5.2 Miljöproblem i Östersjön ... 26

5.3 Östersjöns övergödning ... 26

6 LRF:s engagemang mot Östersjöns övergödning ... 29

6.1 Nationellt arbete... 29

6.2 Gränsöverskridande samarbete ... 33

7 Miljöstyrning mot Östersjöns övergödning ... 37

7.1 Några viktiga milstolpar ... 37

7.2 HELCOM:s Baltic Sea Action Plan (BSAP) 2007 – återblick och analys ... 39

7.3 EU:s havsmiljödirektiv, sammankopplingen med BSAP och genomförandet i Sverige ... 48

7.4 Baltic Sea Action Plan 2013 - revidering och nya beslut av miljömål och reduktionsbeting . 54

(4)

4

7.4.1 Första förslag till Sveriges reduktionsbeting för fosfor i BSAP 2013 ... 58 8 Utsikter att klara mål och beting för Östersjön ... 61 8.1 Översikt av nya forskarrön ... 61

8.2 Möjliga konsekvenser för Sverige och svenskt lantbruk av juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer för övergödning och reduktionsbeting ... 66

8.3 Miljömässiga konsekvenser av juridiskt bindande mål och beting ... 69

(5)

5

1 Förord

Östersjöns miljöproblem engagerar stora delar av befolkningen. Sedan länge är Östersjöns övergödning en av de hetaste frågorna i svensk miljöpolitik. Sverige är även historiskt sett det mest drivande landet inom Helsingforskommissionen (HELCOM), den mellanstatliga organisation som har som syfte att förbättra Östersjöns miljötillstånd. Under de fyra årtionden som har gått efter Helsingforskonventionens antagande och HELCOM:s bildande är det Sverige som varit tongivande i att utveckla innovativa sätt att driva det gemensamma Östersjöarbetet. Huvudinriktningen i innovationerna har varit att i första hand minska belastningen av närsalterna kväve och fosfor och därigenom minska övergödningen och dess oönskade sekundäreffekter, algblomningarna och bottendöden.

Den senaste svenska innovationen som introducerades inom HELCOM var Baltic Sea Action Plan (BSAP) år 2007. Kärnan i BSAP är att använda ett beslutsstödsystem utvecklat av en svensk forskargrupp i samverkan med internationella forskare, för att beräkna den årliga minskade tillförseln av dessa ämnen som krävs för att åstadkomma miljömålet om en ej övergödd Östersjö. Beslutsstödsystemet beräknar först nödvändig minskning per havsbassäng, och allokerar sedan dessa till varje land i så kallade reduktionsbeting. 2007 antogs preliminära miljömål och reduktionsbeting på hög politisk nivå efter nödvändiga förhandlingar. I oktober 2013 ska dessa mål och beting efter en omfattande reviderings- och politisk

förhandlingsprocess beslutas på nytt.

BSAP har drivits igenom parallellt med att EU:s vatten- och havsmiljödirektiv har införts i EU-staterna i regionen. BSAP:s miljömål och reduktionsbeting och även dess kommande genomförandeprogrammet slås samman med vatten- och havsmiljödirektivens

åtgärdsprogram på ett sätt som inte är tydligt för länderna i regionen eller för de berörda sektorerna. Samtidigt som vi står inför stora utmaningar för att komma till rätta med problemen uppfattar vi att analyserna som Sverige bygger sina strategier på och som genomdrivs inom HELCOM varken bygger på de senaste forskarrönen kring

tillförselstrenderna eller internbelastningens roll. Det verkar heller inte finnas en analys i regeringen eller inom HELCOM av hur mellanstatligt förhandlade och politiskt satta BSAP-

(6)

6

mål och beting kommer att eller borde samspela med målen för EU-direktiven, samt vilka konsekvenser detta samspel kan komma att innebära nationellt och internationellt; juridiskt, samhällsekonomiskt och miljömässigt.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) som företräder svenska lantbrukare och

familjeskogsbrukarna och som även är en central bondeorganisation i Baltic Farmers Forum on Environment, en observatör till HELCOM, vill med denna rapport försöka bidra till att belysa några av dessa frågetecken och utmaningar. Därigenom hoppas LRF att bidra till att utveckla Sveriges Östersjöpolitik, särskilt med avseende på övergödningen, samt i

förlängningen även HELCOM:s strategier, framtida arbetssätt och kanske även besluten som ska fattas i oktober 2013. Rapporten tar även upp styrningsfrågan som just nu behandlas inom ramen för det arbete som äger rum inom den parlamentariska Miljömålsberedningen för att ta fram en strategi för En sammanhållen och hållbar vattenpolitik som ska läggas fram till regeringen senast den 9 juni 2014. LRF företräds i arbetet av sin ordförande Helena Jonsson som sakkunnig. Vi är övertygade att det finns goda möjligheter att nå målet om en ej övergödd Östersjö snabbare, till en lägre kostnad och med högre acceptans än med den strategi som idag råder. Vi är övertygade att de mycket komplexa miljöstyrningsprocesser som nu vävs ihop, som präglas av ett lager-på-lager-genomförande och där frågan om var rådighet och ansvar i slutändan faktiskt ligger, behöver redas ut och kommuniceras för att berörda partner ska ha förtroende för processen och de kommande besluten.

(7)

7

2 Sammanfattning och slutsatser

Miljöminister Lena Ek kommer i oktober 2013, tillsammans med övriga miljöministrar runt Östersjön, att på regeringens vägnar fatta beslut om mål och minskning av tillförsel av näringsämnen från avrinningsområdet – så kallade reduktionsbeting – för att bemöta övergödningen. Detta sker inom ramen för den internationella Helsingforskommissionen (HELCOM) och dess handlingsplan för Östersjön (”Baltic Sea Action Plan”, härefter BSAP).

BSAP sjösattes 2007 med Sverige som drivande nation och är nu sammankopplad med genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv genom att BSAP:s mål och reduktionsmål även högst sannolikt blir mål i havsmiljödirektivet.

Det finns dock några allvarliga bekymmer med BSAP-processen som tyvärr riskerar att återställandet fördröjs och dessutom kommer att kosta mer än nödvändigt. De fem viktigaste problemen beskrivs i avsnitten nedan, tillsammans med LRF:s förslag till förändringar i dagens Östersjöpolitik för att kunna åtgärda problemen. De fyra första problemen rör den internationella processen, medan det femte i första hand är ett inhemskt svenskt problem.

2.1 Internbelastningen av lagrad fosfor

2.1.1 Problemet

Nya forskningsrön om övergödningen i Östersjön visar att tillförseln av kväve och fosfor sedan 1980-85 totalt sett minskar väsentligt och närmar sig de önskvärda belastningsnivåer (Maximum Allowable Input; MAI) som forskarna modellerat fram inom ramen av BSAP.

Denna utveckling är mycket glädjande men tillförselminskningarna är inte mål i sig utan medel för att nå målet, som är ett återställande av det ekologiska tillståndet i Östersjön och där återstår fortfarande mycket att göra. En huvudsaklig anledning till att den minskade tillförseln hittills inte har resulterat i storskaliga förbättringar är den fosfor som under lång tid har lagrats på Östersjöns botten och som under syrefria förhållanden frigörs i icke-organisk form till vattenmassan – så kallad internbelastning. BSAP-processen bortser idag fullständigt från denna internbelastning trots att den utgör en källa till övergödning som i dagsläget är fem gånger större än dagens externa fosfortillförsel, i vissa av Östersjöns delområden upp till tio gånger större. Det faktum att dessa förhållanden ignoreras i åtgärdsprogrammen inom BSAP-

(8)

8

processen riskerar att leda till att återställandet av Östersjöns övergödning tar längre tid och kostar avsevärt mer än nödvändigt för såväl skattebetalarna och verksamhetsutövarna, samt att det sker på bekostnad av andra viktiga samhällsmål.

2.1.2 LRF:s förslag

Mot bakgrund av de kraftiga minskningarna i tillförsel (jfr. avsnitt 7.1 nedan), måste analysen och åtgärdsprogrammen breddas så att de parallellt med fortsatta åtgärder i avrinningsområdet även innefattar åtgärder som kan äga rum direkt i Östersjön. En sådan breddning av ansatsen skulle innebära att man i möjligaste mån bemöter internbelastningen och därigenom

säkerställer att återställande sker så snabbt och kostnadseffektivt som möjligt. Det vore lämpligt att detta görs när länderna år 2015 i enlighet med havsmiljödirektivet ska ta fram sina åtgärdsplaner. I detta sammanhang är det viktigt att understryka att åtgärder i Östersjön, lika lite som åtgärder på land, kommer att kunna leda till en snabb återställning. Åtgärder i Östersjön kanske i första hand ska vara riktade mot specifika kustområden lämpade för sådana.

Sverige har under de senaste åren finansierat, utvecklat och testat en rad åtgärder som kan genomföras i Östersjöns kustområden som kostnadseffektiva och värdefulla komplement till åtgärder i avrinningsområdet. Ett exempel är syresättning, som också kan ske med hjälp av havsbaserade vindkraftverk. Ett sådant tillvägagångssätt följer i princip samma ansats som användes i arbetet mot långväga luftföroreningar, där man valde att både minska utsläppen vid källorna och att i drabbade länder som Sverige och Norge exempelvis kalka sjöar och skogar för ett snabbare återställande.

2.2 Beräknad tid för återhämtning

2.2.1 Problemet

Internbelastningen av fosfor kommer enligt en samstämmig forskarkår att leda till att det tar avsevärt längre tid att komma till rätta med Östersjöns övergödning än vad man på politisk väg har satt som mål (2021 enligt BSAP och 2020 enligt EU:s havsmiljödirektiv). Minst ytterligare 25-50 år efter 2020 är de tidsperspektiv som forskarna presenterar. De nuvarande

(9)

9

målåren är därmed helt orealistiska. Från ett miljöstyrningsperspektiv är detta kontraproduktivt av åtminstone fyra skäl:

(i) Det leder oundvikligen till osäkerhet om HELCOM som en kunskapsbaserad organisation – en fråga om vetenskaplig legitimitet och förtroende.

(ii) Det leder oundvikligen till frågor om oskälig enträgenhet i frågor som kan leda till att ekonomiskt osunda val görs och beslut fattas – en fråga om beslut som fattas är av rationell karaktär eller inte.

(iii) Det leder oundvikligen till en stark motvillighet och brist på acceptans av hela styrningsprocessen bland länder och sektorer – en fråga om styrning och politisk förtroende.

(iv) Det leder oundvikligen till att bedömningar om förutsättningarna att klara målen blir orättvisa och meningslösa, eftersom bedömningskriteriet är en fysisk

omöjlighet. Detta leder till, oavsett vilka åtgärder som genomförs och resurser som används, en negativ bedömning av förutsättningarna att klara målet. Det kommer att leda till ett omätbart styrningssystem – en fråga om rimlighet, proportionalitet och rättssäkerhet.

Målåren i BSAP och EU:s havsmiljödirektiv måste justeras i enlighet med den nya kunskapen om kraftig internbelastning och avsevärt längre återställandetid, så att det åtminstone blir fysiskt möjligt att uppnå målåren, samtidigt som de fortfarande måste vara ambitiöst satta. Det är särskilt viktigt för Sverige att en sådan justering sker så länge som Sverige fortsätter att unilateralt göra om miljömålen i havsmiljödirektivet till juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer (jfr. avsnitt 2.5 nedan).

2.3 Beräkningsmodell för reduktionsbetingen

2.3.1 Problemet

När de enskilda ländernas nationella reduktionsbeting beräknas gör man i dagsläget ingen skillnad mellan bakgrundsbelastningen från marken i avrinningsområdet och den antropogena belastningen från olika verksamheter, trots att det är de senare som går att åtgärda i första hand. Detta innebär exempelvis för Sveriges del att det reviderade reduktionsbetinget för

(10)

10

fosfor som ska beslutas vid HELCOM-mötet i oktober 2013 ser ut att överskrida den totala antropogena nettotillförseln, vilket inte kan betraktas som annat än orimligt.

Det vore önskvärt att man vid beräkningarna av nationella reduktionsbeting för fosfor kunde särskilja bakgrundsbelastningen från den antropogena tillförseln, så att betingen beräknas utifrån den senare. Inte minst vore detta viktigt för att undvika att länder som Sverige, med hög bakgrundsbelastning i förhållande till den antropogena belastningen, får oproportionerligt höga reduktionsbeting som inte kommer att kunna nås, inte ens om det sker massiva

nedläggningar av lantbruk. I det sammanhanget vill LRF fästa uppmärksamheten på Jordbruksverkets förslag till handlingsprogram för minskade växtnäringsförluster och växthusgasutsläpp från jordbruket som publicerades 2010. Där påpekar verket att man visserligen kan föreställa sig åtgärder som skulle kunna minska utsläppen från jordbruket mycket mer än de åtta procent som förslaget skulle innebära men att detta knappast är meningsfullt så länge konsumtionsmönstren förblir desamma: ”Inget är vunnet om produktionen flyttar och bedrivs med en lika stor eller större miljöpåverkan någon annanstans.”Jordbruksverket bygger sitt resonemang på det nya Generationsmålet inom Miljömålsarbetet: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser.”

2.4 Kostnadseffektivitet

2.4.1 Problemet

BSAP-processen tar i dagsläget ingen hänsyn till att länderna runt Östersjön har radikalt olika marginalkostnader för att minska utsläppen av näringsämnen. Detta leder till

kostnadsineffektivitet, eftersom de nationella reduktionsbetingen inte påverkas av vilken åtgärdsnivå, exempelvis reningsgrad i reningsverk och växtnäringsöverskott i lantbruket, de olika länderna ligger på i utgångsläget.

LRF framhåller den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 och som visar att det är möjligt att reducera kostnaderna för ett återställande av Östersjön med upp

(11)

11

till 5 miljarder kr per år genom att satsa pengarna där de gör som mest nytta. Detta visar på behovet av förstärkt fokus på kostnadseffektivitet, exempelvis genom poolning av finansiella, kunskapsmässiga och teknologiska resurser mellan Östersjöns länder samt eventuellt handel med utsläppsrätter i syfte att minska de totala samhällskostnaderna för att återställa Östersjön.

2.5 Genomförandet i Sverige

2.5.1 Problemet

En nationell svensk komplikation är att de målår och reduktionsbeting för kväve och fosfor som kommer att fastställas i BSAP i oktober 2013 kommer att bli juridiskt bindande miljökvalitetsnormer i Sverige, som enda land. 2007 hanterades BSAP-beslutet som en politisk process som sedan följdes upp genom ett nationellt åtgärdsprogram vilket kunde utformas på ett politisk godtagbart och realistiskt sätt. På grund av Sveriges unika sätt att införa EU:s vatten- och havsmiljödirektiv, i kombination med hur detta, som det verkar, direkt slås samman med BSAP:s mål och beting, blir HELCOM:s beslut om målår och

reduktionsbeting inom ramen för BSAP numera juridiskt bindande miljökvalitetsnormer i Sverige. Dessa ska följas av myndigheter och kommuner i enlighet med Miljöbalken och Plan- och bygglagen. Denna ordning för genomförandet i Sverige har ifrågasatts kraftigt i en rapport beställd av Miljömålsberedningen, skriven av miljöjuristerna Bjällås och Fröberg.

LRF instämmer i den kritik som framförs i rapporten och bedömer att dagens

genomförandemetod i Sverige riskerar att leda till mycket allvarliga och politiskt icke- önskvärda konsekvenser för bland annat svensk sysselsättning, ekonomi och

livsmedelsproduktion. Den analys av de samhällsekonomiska konsekvenserna av Sveriges åtaganden inom BSAP som Naturvårdsverket och Jordbruksverket gjorde 2008, visade att de svenska reduktionsbetingen skulle leda till orimliga konsekvenser för svenskt lantbruk, med bland annat omfattande nedläggningar som enda möjlighet att uppnå betingen. Med utgångspunkt i denna analys kan man förmoda att konsekvenserna av ett svenskt genomförande av reduktionsbetingen enligt nuvarande modell med juridiskt bindande miljökvalitetsnormer riskerar att få dramatiska konsekvenser för lantbruket i Sverige.

Samtidigt måste de miljömässiga vinsterna för Östersjön betecknas som högst osäkra eftersom produktionen då kan antas flytta till länder med en lika stor eller större miljöpåverkan. LRF:s uppfattning står även i samklang med Miljö- och jordbruksutskottets betänkande i samband

(12)

12

med att riksdagen beslutade att reformera miljömålssystemet, där utskottet framhöll att miljökvalitetsmålen visserligen ska vara ambitiösa och utmanande men att de inte får formuleras så att de blir omöjliga att nå.

Havsmiljöpolitiken måste förbli politik i Sverige. Den nuvarande svenska ordningen, där HELCOM-besluten om BSAP kommer att ingå i havsmiljödirektivet och hanteras på myndighetsnivå utan att passera den politiska nivån, uppfattar inte LRF är ett resultat av ett medvetet politiskt val av dagens regering, utan en konsekvens av tidigare regeringars sätt att införa vatten- och havsmiljödirektiven som starkt kan ifrågasättas, vilket rapporten framtagen till Miljömålsberedningen har bekräftat. Riksdagen, regeringen och myndigheterna behöver därför skyndsamt se över och justera metoden att genomföra vatten- och havsmiljödirektiven, för att säkerställa att Sverige inte ensidigt utsätter sig för politiskt oönskade och orimliga konsekvenser för svensk ekonomi, sysselsättning och livsmedelsproduktion, med osäker miljönytta. Sådana förändringar vore också nödvändiga för en allmän förbättring av ramarna för havs- och vattenpolitiken i Sverige samt för att återskapa förtroendet för miljöstyrningen.

Vidare måste regeringen säkerställa att det görs en preliminär samhällsekonomisk konsekvensanalys av de föreslagna målen och reduktionsbetingen innan de beslutas inom HELCOM.

Regeringen bör presentera en skrivelse till riksdagen i god tid inför HELCOM-mötet i oktober 2013. Den bör ha sin utgångspunkt i den senast tillgängliga kunskapen och redovisa de samhällsekonomiska konsekvenserna. Skrivelsen bör bli början på en reviderad och fortsatt ambitiös Östersjöpolitik för Sverige och hela regionen, med målet en ej övergödd Östersjö så snabbt som det är fysiskt möjligt, till så låga kostnader som möjligt och utan orimliga konsekvenser för enskilda länder, sektorer, företag eller individer inom de rättsliga och politiska ramar som ges av EU:s vatten- och havsmiljödirektiv, HELCOM-arbetet och parlamentens styrning

(13)

13 2.6 Övriga synpunkter och förslag

2.6.1 LRF:s grundsyn om Östersjöpolitiken

För att Sverige på sikt ska kunna upprätthålla en stark position i arbetet med övergödning i Östersjön är det av yttersta vikt att problematiken hanteras på ett sätt som:

• Bygger på all relevant vetenskaplig underlag, även dessa kunskapers osäkerheter.

Forskningsresultaten måste tas på allvar och ge avtryck i den förda politiken; annars undermineras principen om beslutsfattande på basis av bästa tillgängliga kunskap.

• Beaktar samtliga tänkbara kostnadseffektiva åtgärder för att motverka övergödningen, inklusive åtgärder såväl i avrinningsområdet som direkt i Östersjön.

• Lever upp till riksdagens beslut om att miljömålen inom miljömålssystemet ska vara

”ambitiösa, men möjliga att nå”.

• Är begriplig, transparent och praktiskt genomförbar.

• Belönar och stimulerar livsmedelproduktion med hög växtnäringseffektivitet och allmän hög miljöprestanda, i stället för att straffa sådana jordbruk med möjlig nedläggning som konsekvens.

Sverige behöver föra en mer åtgärdsinriktad politik som bygger på all relevant kunskap, kostnadseffektivitet och konsekvensanalyser. LRF vill medverka aktivt och konstruktivt till en sådan politik och önskar därför att regeringen snarast ska ta ett helhetsgrepp och samarbeta med såväl LRF som andra intressenter för att Östersjön ska återställas på snabbast och mest kostnadseffektiva sätt. Några exempel på LRF:s förslag till regeringen, utöver de mer övergripande förslagen som redovisats ovan, är följande:

• Säkerställ en rationell och kostnadseffektiv samordning av åtgärder för att minska övergödningen i Östersjön inom Sveriges nationella åtgärdsprogram inom ramen för EU:s ramdirektiv för vatten, havsmiljödirektivet och HELCOM:s BSAP.

• Öka och samordna Östersjöländernas gemensamma insatser mot övergödning inom Landsbygdsprogrammet (Pelare 2 i EU:s gemensamma jordbrukspolitik).

• Säkerställ att LOVA-anslaget för lokala vattenvårdsprojekt från 2014 och framåt minst höjs till tidigare nivåer och riktas mot övergödningsproblemet.

(14)

14

• Säkerställ fortsatt stöd till Baltic Deal, ett internationellt samarbetsprojekt för att höja bönders och rådgivares kunskap om miljöåtgärder inom jordbruket runt Östersjön med fokus på växtnäringshantering.

(15)

15

3 Extended summary

In October 2013, Swedish Environment Minister Lena Ek, together with the Ministers of the Environment from the other states around the Baltic will – on behalf of their governments – decide upon revised ecological objectives and reduction targets for nutrient inputs from the catchment area to mitigate the problem of eutrophication. These decisions are taken within the framework of the Helsinki Commission (HELCOM) and its Baltic Sea Action Plan (hereafter BSAP). BSAP was launched in 2007 with Sweden as one of the main drivers and will now in 2013 connect directly to the implementation of the EU Marine Strategy Framework Directive (MSFD), in the sense that the BSAP objectives and reduction targets also become targets in the MSFD.

However, there are some serious concerns with the BSAP process that unfortunately risk leading to delays in the restoration of the Baltic Sea and increasing costs more than necessary.

The five main concerns are described in the sections below, along with proposals from the Federation of Swedish Farmers (LRF) for modifications of the current Baltic Sea

eutrophication policy, in order to resolve these concerns. The first four issues relate to the international process, while the fifth primarily is a domestic Swedish problem.

3.1 Internal loads of phosphorus

3.1.1 The problem

New research on eutrophication in the Baltic shows that the loads of nitrogen and phosphorus since 1980-85 has decreased significantly overall, soon approaching the desired target levels (Maximum Allowable Input; MAI) that the researchers have modelled in the framework of the BSAP. This trend is very encouraging. Load reductions are, however, not an objective in itself but means to reach an objective, namely, the restoration of the ecological status of the Baltic Sea. The significant load reductions have not yet been matched with a similar

improvement of the ecological status, even if some signs of improvement have been noted. It appears that to restore the Baltic Sea there is still much more to do and much more time required. A major reason why the decreased nutrient loads have not resulted in large-scale

(16)

16

improvements is the phosphorus that since long time has been stored on the Baltic Sea bed.

Under oxygen-free conditions this phosphorous is released in non-organic form to the water column – so called internal load. The BSAP governance model as currently constructed more or less entirely neglects this internal load. Even though internal load cannot be functionally directly compared to external (and new) load, it is of great significance to recognize it as a source of phosphorus loads. Presently the internal loads are five times larger than current external phosphorus supply. In some of the Baltic Sea basins it is even higher. In the Gulf of Finland the internal load of phosphorous is ten times larger than the external load. The fact that these conditions are ignored in the action plans within the BSAP process risk leading to delays in restoring the Baltic Sea eutrophication, to increase the costs considerably more than necessary for both taxpayers and economic operators, and to make this happen at the expense of other important societal goals.

3.1.2 LRF's proposal

In the light of the substantial load reductions that have taken place, the analysis and action plans need to be broadened to include measures that can take place directly in the Baltic Sea, in addition to those in the catchment area. Such an approach would mean that, wherever appropriate, measures addressing internal load should be considered and thereby ensure that the restoration is done as quickly and as cost-effectively as possible and complementing measures on land. It would seem appropriate that this new approach is used when the Baltic countries in 2015, according to the MSFD, will develop their programs of action. In this context, it should be emphasised that measures in the Baltic Sea, like measures in the catchment area, would still not lead to fast recovery, and are mostly appropriate in coastal areas.

Sweden has in recent years financed, developed and tested a series of measures that can be implemented in the Baltic as cost-effective complements to actions in the catchment area. One example is oxygenation, which can also be done with the help of offshore wind mills. Such a combined approach essentially follows the same principle as used in the international actions against long-range transported air pollution (LRTAP) and connected actions to restore affected terrestrial and freshwater ecosystems. That combined approach address measures

(17)

17

aimed to reduce emissions at source and remedial measures, such as liming efforts in affected countries such as Sweden and Norway, for example, for faster recovery in targeted places.

3.2 Estimated time for recovery

According to a unanimous marine research community, the internal load of phosphorus inevitably will result in the restoration of the Baltic Sea with respect to eutrophication taking considerably longer than the current, politically set target years (2021 according to BSAP and 2020 under the EU MSFD). At least another 25-50 years after 2020 are required according to the same scientist supporting HELCOM in calculating the reduction targets. The current target year is therefore completely unrealistic. From a good governance perspective this is

counterproductive for several reasons.

(i) It may create a serious uncertainty about HELCOM as a science-based organisation – an issue of scientific legitimacy and trust.

(ii) It may lead to concerns about an unjustified driven urgency on matters that may lead to economically unsound choices are being made – an issue of whether rational decision-making is taking place.

(iii) It may lead to a strong reluctance and non-acceptance of the entire governance process among countries and sectors – an issue of governance trust.

(iv) It makes assessments of progress towards targets unjust and unfair, insofar that the assessment criteria is a physical impossibility. This will lead to, whatever

measures done and resources spent, a negative assessment of ability to meet target.

It will lead to an immeasurable governance system – an issue of reasonability and proportionality.

The target years in the BSAP and the EU MSFD must be adjusted according to the new knowledge on the internal phosphorous load and the resulting extended restoration time, yet still remain ambitious. The target years must at least be physically possible to achieve. This is of particular importance for Sweden as Sweden on a unilateral basis has made the

(18)

18

environmental targets of the EU MSFD into legally binding environmental quality standards (EQS) (see section 3.5 below).

3.3 Calculation model for the reduction targets

When the national reduction targets are calculated, they are based upon the total loads. There is today no difference being made between the background load from the land in the

catchment area and the inputs from various anthropogenic activities, although it is the latter that can be addressed in the first place. As far as Sweden is concerned, this implies that the first proposal for revised reduction target for phosphorus to be decided at the HELCOM ministerial meeting in October 2013 appear to exceed the total net anthropogenic inputs, which cannot be regarded as anything but unreasonable. It is unknown whether this may also be valid for other countries. In light of the reduction targets, CARTs, becoming targets even within the EU MSFD, with possibly far-reaching consequences due to the sanction power of the EU, this needs careful consideration.

3.3.2 LRF’s proposal

It would be desirable that the calculations of national reduction targets could distinguish between the background load and the anthropogenic inputs, in order for the targets to be calculated from the latter. This would be important not least to avoid that countries like Sweden, with high background load in relation to the anthropogenic load, get

disproportionately high reduction targets that won’t be possible to meet, not even if there would come to massive closures of agricultural activities. Furthermore, it would be strongly desirable to quantify uncertainties associated to the modelled country allocated reduction targets. It is known that there are considerable uncertainties associated with the CARTs for small countries, such as the three Baltic States. In this context, LRF would like to draw attention to the Swedish Board of Agriculture's proposed action to reduce nutrient losses and greenhouse gas emissions from agriculture, published 2010. It points out that it could foresee actions that might reduce emissions from agriculture much more than the eight percent that the proposal aim for but that this hardly makes sense as long as consumption patterns remain

(19)

19

the same: "Nothing is gained if production moves and operates with equal or greater impact elsewhere. " This reasoning is based on the overarching new Generational goal in the national system of environmental quality objectives: “The overall goal of Swedish environmental policy is to hand over to the next generation a society in which the major environmental problems in Sweden have been solved, without increasing environmental and health problems outside Sweden’s borders. "

3.4 Cost-effectiveness

The BSAP governance process does currently not take into account that the countries around the Baltic Sea have radically different marginal costs of reducing emissions of nutrients. This leads to cost-ineffectiveness. The approach and philosophy devised in the modelling of the national reduction targets assumes equal marginal costs and do not recognise that the different countries are at very different levels (starting positions) when it concerns nutrient efficiency and loss reduction levels in various sectors. Another concern is that the natural background loads of nutrients form part of the gross load basis upon which the reduction targets are calculated. This inevitably leads to countries with a high background load relative to the antropogenic load getting excessively high reduction targets to be handled by the antropogenic sources. This is very costly, as well as unfair.

LRF would like to stress some of the key conclusion of the international Baltic Stern Report published in March 2013. It shows that it is possible to reduce the cost of a restoration of the Baltic Sea by up to 5 billion SEK per year by investing money where it does the most good.

This highlights the need for increased focus on cost-effectiveness and joint solutions, for example by pooling of financial, knowledge and technological resources between the Baltic countries and possibly an emission trading system in order to reduce the total social costs to restore the Baltic Sea. Also, it is paramount that the background load is estimated and excluded from the load basis upon which the reduction targets are calculated. It is entirely unreasonable to include this for calculating load reductions as this may lead to unjustified and unrealistic costly reduction targets for some countries and sectors.

(20)

20 3.5 Implementation in Sweden

A particular Swedish complication is that the target year and reduction targets for nitrogen and phosphorus that will be decided within BSAP in October 2013 will, as it seems, be legally binding environmental quality standards (EQS) in Sweden, as the only country. In 2007 and 2010, the BSAP was entirely driven as a political process that made it possible to handle some of the imperfections described above in a political acceptable and realistic way. Because of Sweden's unique way of implementing the EU Water Framework Directive (WFD) and the MSFD, in which ecological quality objectives and targets are replaced with legally binding EQS and merges with the BSAP objectives and targets, the forthcoming HELCOM decisions on ecological objectives and reduction targets and the associated target years will now become legally binding in Sweden as it seems. Authorities and municipalities are obliged to follow these EQS in accordance with the Environmental Code and the Planning and Building Act in their official duties. This order of execution in Sweden has recently been seriously questioned in a report commissioned by the Secretariat of the Environmental Objectives’

Council, written by the environmental lawyers Bjällås and Fröberg. LRF concur with the analysis made in this report and believes that the current method of implementation in Sweden could lead to very serious and politically undesirable consequences for Swedish employment, economy and food production. The analysis of the economic impacts of Sweden's commitments within the BSAP 2007 done by the Swedish Environmental Protection Agency and the Swedish Board of Agriculture in 2008, showed that the Swedish reduction targets then would lead to unreasonable consequences for Swedish agriculture, including large areas lay fallowed as the only opportunity to achieve the reduction targets.

Based on this analysis, it would be fair to assume that the consequences of the Swedish implementation of reduction targets under the current model with legally binding EQS probably will have dramatic consequences for Swedish agriculture. Meanwhile, the

environmental benefits to the Baltic Sea are highly uncertain because food production can be assumed to move to countries with a similar or greater environmental impact. LRF's view is also in harmony with the report of the Swedish Parliament, in connection with the reform the

(21)

21

national system of environmental quality objectives, in which the Parliament stated that the environmental quality objectives certainly should be ambitious and challenging but they must not be formulated so that they become impossible to achieve.

Marine Environmental policy indeed must remain a political matter in Sweden. The current Swedish system, in which governmental decisions are made within HELCOM BSAP and then transferred down to the agencies without passing the parliamentarian level, is not the result of a conscious policy choice of the present government, but rather a consequence of a previous governments’ unique way of transposing the EU WFD and MSFD into Swedish legisation.

LRF is of the opinion that this unique way is highly questionable, an opinion recently confirmed in the report to the parliamentarian Environmental Objectives’ Council. The Parliament, the Government and the authorities therefore need to urgently review and adjust the method to transpose and implement the EU WFD and MSFD and the HELCOM BSAP, to ensure that Sweden not unilaterally expose themselves for politically undesirable and

unreasonable consequences for the economy, employment and food production, with highly uncertain environmental benefits. Such changes would also be necessary for the general improvement of the framework for marine and water policies in Sweden and to restore overall confidence in environmental governance.

Furthermore, the government must ensure that there is made a preliminary socio-economic impact assessment of the proposed ecological targets and reduction target before they are decided within HELCOM.

The government should furthermore present a report to the parliament in time for the HELCOM meeting in October 2013 for its consideration. It should be based on the latest available knowledge and recognize the socio-economic consequences. The report should be looked upon as the start of a revised and continued ambitious Baltic Sea policy in Sweden and throughout the region. The goal should be fastest possible restoration of the Baltic Sea to the lowest possible cost, without unjustified and disproportional costs for individual countries, sectors, companies and persons within the frames provided by the EU Marine Strategy Framework Directive and the Water Framework Directive, the co-ordination of HELCOM

(22)

22

and national parliamentary guidance and with recognition that persistence and patience will be required.

3.6 Other comments and suggestions

3.6.1 LRF's basic views on a Swedish Baltic Sea policy

For Sweden to maintain a strong macro-regional position within HELCOM and EU in the process of handling and combatting the eutrophication in the Baltic Sea, it is essential that the problems are being handled in a manner that:

• Is based on all relevant scientific knowledge, even possibly politically inconvenient knowledge.

• The uncertainty of this knowledge must be recognized and presented in a transparent manner.

• New research results must be taken seriously and result in change of policy when justified and appropriate, otherwise the principle of decision-making based on the best available knowledge will be undermined.

• Considers all possible cost-effective measures to combat eutrophication, including measures both in the catchment area and directly in the Baltic Sea.

• Respects the Parliamentary decision that the environmental objectives within the national system of environmental quality objectives must be "ambitious, but achievable". This is also a valid principle in good governance generally speaking.

• Is understandable, transparent and practicable.

• Reward and encourage food production with high nutrient efficiency and overall high performance, instead of punishing those farms with possible closure as a consequence.

Sweden needs to pursue a more action-oriented policy based on all the relevant knowledge, cost-effectiveness and impact assessments. LRF wants to contribute actively and

constructively to such a policy, and therefore wish that the Government urgently to take a holistic and reinforced knowledge-based approach and work with both the LRF and other stakeholders so that the Baltic Sea can be restored in the quickest and most cost-effective

(23)

23

way. Some additional examples of proposals to the government, in addition to the more comprehensive proposals presented above, are as follows:

• Ensure an efficient, cost-effective coordination of measures to reduce eutrophication in the Baltic Sea within Sweden's national action program under the EU Water Framework Directive, the Marine Strategy Framework Directive and the HELCOM BSAP.

• In various ways, stimulate, inspire and ensure that the Baltic Sea countries try to fund and execute joint efforts to combat eutrophication within the Rural Development Program (Second pillar of the EU's Common Agricultural Policy).

• Ensure that Swedish LOVA funding program for local water projects from 2014 onwards at least are raised to previous levels and spefically targeting the eutrophication problem.

• Ensure continued support to Baltic Deal, a major, international collaboration project to improve farmers’ and advisors' knowledge of agri-environmental issues around the Baltic Sea with a focus on nutrient management.

(24)

24

4 Rapportens syfte

Denna rapport syftar till att:

• Redovisa LRF:s grundvärden vad gäller havsmiljö, Östersjöns övergödning samt vårt eget engagemang.

• Lämna förslag till en effektiv och trovärdig svensk Östersjöpolitik.

• Kort beskriva de olika miljöstyrningsprocesser som både historiskt och i dagsläget syftar till att minska övergödningen i Östersjön genom minskad tillförsel av kväve och fosfor, men ännu inte tagit till sig ny kunskap om internbelastning av fosfor.

• Redogöra för beslutsprocessen för HELCOM:s BSAP och dess uppdatering som sker i oktober 2013, inklusive hur beslutsstödsystemet är konstruerat.

• Förklara hur det mellanstatliga BSAP-samarbetet sammanfaller med genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv och vattendirektiv samt belysa hur dessa instrument genomförs i Sverige enligt en särskild ordning.

• Problematisera att politikerna genom denna särskilda ordning sannolikt omedvetet och utan att det är önskvärt överlämnar beslutsfattandet till förvaltningsmyndigheter, och visa hur miljömål och reduktionsbeting i BSAP kommer att bli juridiskt bindande

miljökvalitetsnormer i Sverige, till skillnad från alla andra EU-länder.

• Med grund i bästa tillgängliga vetenskapliga underlag bedöma sannolikheten för att uppnå BSAP:s kommande totala och svenska reduktionsmål för kväve och fosfor.

• Redogöra för de senaste forskningsrönen vad gäller återställandetid av Östersjöns övergödning, samt påverkan från landbaserade källor, indelad i bakgrundsbelastning och antropogen belastning, samt Östersjöns egen internbelastning.

• Med stöd av de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna från Naturvårdsverket och Jordbruksverket 2008, grundade på mål och beting från BSAP-besluten 2007, försöka uppskatta de ekonomiska konsekvenserna för såväl svensk lantbruk som samhället i stort av sannolika mål och reduktionsbeting för BSAP 2013 som nu kommer ingå i

havsmiljödirektivet som juridiskt bindande miljökvalitetsnormer.

(25)

25

5 Introduktion och bakgrund

5.1 Sverige, svenskarna och Östersjön

Sverige har sedan flera decennier haft ett starkt politiskt engagemang i Östersjöns

miljötillstånd. Det beror bland annat på en allmänt hög miljömedvetenhet i Sverige, samtidigt som en stor andel av befolkningen bor och lever kustnära. Ungefär hälften av Sveriges befolkning bor mindre än 10 km från kustlinjen och 7 av 10 närmare än 50 km.¹ Åtskilliga bedriver verksamheter som förutsätter ett långsiktigt hållbart miljötillstånd i Östersjön.

Dessutom finns ett stort antal sommarboende och semestrande längs Sveriges långa kuststräcka i Östersjön.

Den internationella Baltic Stern-rapporten som publicerades i mars 2013 visar att människor i Östersjöområdet är oroliga över tillståndet i havet. Störst var oron i Finland, Estland, Sverige och de ryska kustområdena. Invånarna runt Östersjön är enligt rapporten också villiga att betala för ett friskare hav, totalt cirka 35 miljarder kronor per år. Svenskar är villiga att betala 7,5 miljarder per år.² Cost/benefit-analysen i rapporten visar att regionen som helhet kommer att gynnas ekonomiskt av att återställa Östersjön, men den visar även att det skiljer sig avsevärt mellan de enskilda länderna hur cost/benefit-förhållandet ser ut. Till exempel skulle Sverige få tillbaka 2,9 kr för varje krona som läggs på åtgärdsinsatser medan Lettland och Polen endast skulle få tillbaka 10 respektive 40 öre för varje krona som investeras i åtgärder.

Det starka politiska engagemanget i Sverige beror förstås också på Östersjöns miljötillstånd i sig, som länge varit och fortfarande är mycket problematiskt. Sverige har historiskt haft en tung, ledande och pådrivande roll inom det gränsöverskridande samarbetet i Östersjön och i denna roll starkt understrukit vikten av att politik och förvaltning ska vara kunskapsbaserad.

1 Statistiska Centralbyrån, artikel “Varannan svensk bor nära havet” av Stefan Svanström:

http://www.scb.se/Pages/Article____334172.aspx

2 Svensk sammanfattning av rapporten:

https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e46f7/1363249936036/BalticSTERN+Svensk+

sammanfattning_130311.pdf.

Hela rapporten: https://www.havochvatten.se/download/18.2a9b232013c3e8ee03e4037/1362989363386/baltic- sea-our-common-treasure.pdf

(26)

26

Senast under Sveriges ordförandeskap i HELCOM 2010-2012 var en av fem

huvudprioriteringar: Att garantera att HELCOM:s beslut grundar sig på bästa tillgängliga vetenskapliga underlag. Sverige bör stå fast vid denna prioritering också när man inte är ordförandeland, även när det innebär att tidigare beslut och prioriteringar kan komma att behöva omprövas.

5.2 Miljöproblem i Östersjön

Över tid har det varierat vilka miljöfrågor i Östersjön som har betraktats som de största eller mest problematiska. Några av dessa har man kunna hantera relativt väl, särskilt de som är kopplade till miljögifter (exempelvis PCB och DDT) från enstaka större punktkällor eller där totalförbud av ett ämne har varit framgångsrikt. En fråga som visat sig förvånansvärt svår att hantera på ett bra sätt är fiskeförvaltningen, särskilt av de ekonomiskt viktiga arterna torsk och lax. Där har Östersjöländerna, och på senare tid EU:s gemensamma fiskeripolitik, inte klarat av att stävja överfisket. På senare tid ses en positiv och uppåtgående trend när det gäller torskbeståndet, dock från ett väldigt lågt utgångsläge. Ett orosmoln ligger i den nya ”vågen”

av miljögifter. Det gäller bland annat PFOA och PFOS, så kallade perfluorerade ämnen som används i låga koncentrationer i rengöringsmedel såsom fönsterputsmedel, golvpolish, vaxer och bilvårdsprodukter. Trots att koncentrationerna i produkterna är låga kan utsläppen till miljön vara betydande.

5.3 Östersjöns övergödning

Östersjöns övergödning är, efter klimatfrågan, den miljöfråga som betraktas som den mest problematiska och långdragna ur ett svenskt perspektiv. Östersjöns övergödning kan även anses vara en viktig drivkraft inom svensk nationell vattenvård, även om fiskefrågor också har en viktig plats. Med övergödning åsyftas här i första hand de direkta symptomen på

övergödning såsom mängden växtplankton, artssammansättning och algblomningsfrekvens men även välkända sekundäreffekter, exempelvis döda bottnar.

Övergödningsproblemen i Östersjön idag beror till stor del på den kraftiga ökningen av kväve- och fosfortillförsel under efterkrigstiden. Även om variationerna mellan åren var betydande, var den övergripande trenden entydig och kraftigt ökande fram till omkring åren

(27)

27

1980-85. De viktigaste orsakerna till denna dramatiska ökning var i princip två:

1. Det skedde en omfattande inflyttning av landsbygdsbefolkning till de större kuststäderna vid Östersjön, som då inte hade välfungerande reningsverk. Detta ledde till kraftigt försämrad vattenkvalitet utanför städerna och tillförsel av kväve och fosfor till havsbassängerna utanför.

2. Samhället kom med en tydlig beställning till lantbruket efter det andra världskriget: Öka livsmedelproduktionen! Denna beställning var inte minst kraftfull i länder som hade drabbats hårt av världskriget och dess efterverkningar, där befolkningen lidit svårt av livsmedelsbrist och hungersnöd. Den ökade produktionen åstadkoms genom en medveten satsning på bland annat mekanisering, storskalig dikning och ökande tillgång till billig handelsgödsel, samtidigt som det under lång tid rådde en stor okunskap kring

miljöeffekterna av dessa satsningar.

Efter att de miljömässiga konsekvenserna av dessa två sammanfallande processer började skönjas i Östersjön i slutet av 1960-talet och början på 1970-talet, påbörjades ett systematiskt arbete med att vända trenden. Arbetet skedde främst inom ramen för den internationella Helsingforskonventionen och dess kommission (härefter HELCOM) som etablerades 1974, delvis som en uppföljare till Stockholmskonferensen 1972. Inom HELCOM-samarbetet, där Sverige och Finland från första början varit de drivande länderna, har övergödningen allt sedan bildandet varit högst upp på dagordningen vilket gett betydande positiva resultat (se avsnitt 8.1 nedan).

Sverige har under 2011-12 inom ramen för arbetet med framtagande av EU:s reviderade vattenpolitik ”A Blueprint to Safeguard Europe’s Water Resources”³ drivit linjen att EU:s reviderade vattenpolitik tydligt ska syfta till att förbättra havsmiljön och att i olika formuleringar få detta att bli ett huvudsyfte, bland annat med hänvisning till

övergödningsproblematiken i Östersjön. Sverige har dock inte lyckats få med sig andra EU- länder i denna ambition, sannolikt mest för att EU:s andra medlemsstater anser att åtgärder för

3 EU-kommissionens webbplats: http://ec.europa.eu/environment/water/blueprint/index_en.htm

(28)

28

havsmiljön i första hand äger rum i avrinningsområdet och att fokus därför bör läggas på ytterligare konsolidering och förbättring av ramdirektivet för vatten⁴ och de existerande sektorsmiljödirektiven med bäring på närsaltsfrågan. Dessutom anser de flesta andra EU- stater att havsmiljöpolitiken i EU-sammanhang i första hand bör hanteras inom ramen för EU:s integrerade havspolitik, där havsmiljödirektivet⁵ ingår och som geografiskt och tematiskt även kompletterar ramdirektivet för vatten. Ett tredje skäl är det faktum att prioritet för nästan alla andra EU-stater har varit att få in frågan om klimatändringar, vattenbrist, torka och kvantitativa sötvattensfrågor på ett mycket tydligare sätt i EU:s reviderade vattenpolitik.

4 Direktiv 2000/60/EG, ändrat genom direktiv 2008/32/EG

5 Direktiv 2008/56/EG

(29)

29

6 LRF:s engagemang mot Östersjöns övergödning

6.1 Nationellt arbete

LRF och dess medlemmar har sedan lång tid haft ett stort och kraftfullt engagemang för svensk vattenmiljö och i synnerhet Östersjön. Ett systematiskt arbete med vattenvård sker inom lantbruksnäringen sedan 1980-talet och grundar sig på olika styrmedel; lagstiftning, EU- stöd, rådgivning och kunskapsförmedling, forskning och miljöövervakning. År 2001 startade Jordbruksverket, LRF, länsstyrelserna och rådgivningsföretagen vattenvårdskampanjen Greppa Näringen där lantbrukare erbjuds allsidig och praktisk rådgivning genom ett sort antal moduler (se bild) som bland annat syftar till att minska läckaget av näringsämnen.

(30)

30

Arbetet stöds ekonomiskt av EU, svenska staten och lantbrukarna själva. Det är frivilligt att vara med men projektet har haft stor framgång bland Sveriges lantbrukare. I dagsläget är cirka 10 000 lantbrukare med, och över 40 000 rådgivningsbesök har genomförts. Detta har resulterat i mer resurseffektiva och mindre miljöpåverkande gårdar med lägre överskott av såväl kväve som fosfor på gården.

Greppa Näringen har sedan starten 2001 lett till betydande minskningar av kväve- och fosforöverskotten på många gårdar. De minskade överskotten har resulterat i en årlig minskning av kväveutlakningen med 800 ton kväve och en minskning av fosforutlakningen med 15-30 ton fosfor sedan 2001. Förlusterna av ammoniak har minskat med 700 ton och läckagen av växtskyddsmedel har också minskat. Över 85 procent av lantbrukarna uppger att de vidtar åtgärder efter att de har fått besök av en rådgivare från Greppa Näringen.⁶ På grund av naturlig systemtröghet i mark- och vattensystemen tar det relativt lång tid innan

förbättringar syns i vattendragen. I fjol publicerade SLU rapporten ”Kväve- och fosfortrender i jordbruksvattendrag – Har åtgärderna gett effekt?”⁷ I majoriteten av de 65 undersökta och jordbruksdominerade vattendragen påvisades trender med sjunkande halter och tillförsel av kväve och fosfor.

LRF är också engagerat i olika LOVA-projekt (Lokala Vattenvårdsprojekt) som är ett stöd inriktat på praktiska åtgärder för att minska övergödningen i Östersjön och Västerhavet och som har funnits sedan 2009. Bidraget har gått till små men viktiga insatser på lokal nivå för att motverka övergödning. Flertalet LRF-avdelningar runt om i landet har fått LOVA-stöd för strukturkalkning av jordbruksmark och på så sätt bidragit till att minska jordbrukets negativa miljöpåverkan. På flera håll har LOVA-pengar också möjliggjort projekt med syfte att säkert återföra näringsämnen från enskilda avlopp till åkermark. I och med att regeringen i budgeten 2013 sänkte anslaget till vattenvård kapades emellertid också resurserna till LOVA. Anslaget till åtgärdsinriktat vattenvårdsarbete minskade från 738 Mkr till 503 Mkr. Av dessa fördelade

6 Broschyren ”Rådgivningen för lantbruk och miljö”:

http://www.greppa.nu/download/18.1dbcbad113c7ffa7b0380007894/Radgivning_for_lantbruk_2013_korr.pdf

7 http://publikationer.slu.se/Filer/NrTrendRapport_2012_1.pdf

(31)

31

Havs- och vattenmyndigheten 310 Mkr vidare till länsstyrelserna, vilket ska täcka länsstyrelsernas hela vattenvårdsarbete omfattande vattenförvaltning, kalkning av sjöar, fiskevård, åtgärdsprogram för hotade arter och LOVA-stöd. Detta ska jämföras med 2012 då motsvarande summa var 430 Mkr. Dessutom har länsstyrelsernas gemensamma arbetsgrupp sett över fördelningen av vattenvårdsanslaget mellan olika sakområden, varvid LOVA kraftigt prioriterades ner och sänktes, på Havs- och vattenmyndighetens inrådan, med 80 procent.

Länsstyrelsernas arbetsgrupp är dock starkt kritiskt till nedskärningarna och konstaterar att

”LOVA-anslaget har under flera år varit ett mycket värdefullt tillskott för det åtgärdsinriktade vattenmiljöarbetet för landets kustlän. Att det upphör innebär att arbetet med Baltic Sea

Actionplan (BSAP), restaureringen av Östersjön m.m. kommer att tappa fart.” ⁸ LRF delar denna uppfattning och har argumenterat för fortsatta och förstärkta LOVA–satsningar.⁹

Ett annat exempel som kan nämnas är den unika svenska modell som finns för att bekosta FoU om hållbar matproduktion. På initiativ från lantbruksnäringen dras ett halvt öre från varje kilo mjölk som bonden levererar och på motsvarande sätt finansierar bland annat

spannmålsnäringen och köttbranschen forskning. De insamlade medlen administreras av Stiftelsen Lantbruksforskning som under de senaste åren har beviljat 50-100 miljoner kronor varje år till tillämpad forskning. En stor del av forskningen har fokus på miljöfrågor och 2008 inleddes en särskild satsning på fosfor. 24 forskningsprojekt tar ett helhetsgrepp på frågan och genererar ny värdefull kunskap.

Sammantaget har LRF:s mångåriga kunskapsinriktade vattenvårdsarbete lett till ökad medvetenhet och kunskap bland lantbrukare, som i förlängningen resulterat i betydande och dokumenterade minskningar av kväve- och fosforläckage från svenska gårdar. Det kanske bästa kvittot på detta hittas i SCB:s återkommande meddelande ”Kväve- och fosforbalanser för jordbruksmark och jordbrukssektor”, från och med 1995 och senast publicerat 2011 med siffror till och med 2009¹⁰.

8 PM om fördelning av anslaget för åtgärder för havs-och vattenmiljö 2013:

http://www.bwz.se/miljorapporten/UserFiles/Files/1007_PM%20om%20vattenv%C3%A5rd.pdf

9 http://hd.se/ledare/2012/07/31/vattenvardssatsning-som-behovs/

10 http://www.scb.se/Statistik/MI/MI1004/2009A01/MI1004_2009A01_SM_MI40SM1102.pdf

(32)

32

Figur 1 i den publikationen visar hur det årliga medelöverskottet per hektar har ändrats över tid (balans = överskott):

LRF:s och det svenska lantbrukets arbete har oftast skett i samverkan med både den offentliga och akademiska sektorn, och i en del sammanhang med miljöorganisationer som WWF. Det samlade resultatet gör att svenskt lantbruk anses ligga i framkant inom den europeiska lantbruksnäringen med avseende på dessa frågor och betraktas av EU-kommissionen som en konstruktiv näringslivsaktör på miljöområdet.

(33)

33 6.2 Gränsöverskridande samarbete

LRF är också en aktiv och ofta drivande partner i samarbeten över nationsgränserna i Östersjöområdet.

Redan 1998 var LRF drivande och medverkade till att nätverket Baltic Farmers Forum on Environment (BFFE) etablerades vid ett uppstartsmöte i Visby på uppdrag av Nordiska Bondeorganisationers Centralförbund. BFFE syftar till att öka kunskapen och engagemanget bland lantbruksorganisationer i länderna runt Östersjön när det gäller kopplingen mellan hanteringen och nyttjande av växtnäring på gårdarna och Östersjöns övergödning. BFFE är även observatör i HELCOM och är därigenom lantbruksnäringens röst inom HELCOM.

När EU:s Östersjöregionsstrategi¹¹ initierades 2009 samlade sig flera av

bondeorganisationerna inom BFFE och bidrog gemensamt med ett antal förslag till värdefulla projektidéer för att förverkliga strategins ambitioner om ett mer ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbart lantbruk. LRF var särskilt drivande för projektförslaget Baltic Deal – Putting best agricultural practises into work¹² som tillsammans med FoU-projektförslaget Baltic Manure för bättre stallgödselhantering blev accepterat som flaggskeppsprojekt inom strategin. In i projektet Baltic Deal tar LRF med sig bland annat 10 års erfarenheter från Greppa Näringen¹³ och 20 års erfarenheter från demogårdsnätverket Odling i Balans¹⁴. Baltic Deal-konsortiet samlar fem rådgivningsorganisationer och två bondeorganisationer under perioden 2010 – 2013. Utöver dessa sju partner från lika många länder har projektet över 30 samarbetspartners i alla nio länder runt Östersjön, inklusive Ryssland. Syftet är att höja bönders och rådgivares kunskap om hur man genom miljöinvesteringar, miljöåtgärder, kunskap och förbättrad jordbrukarsed kan minska växtnäringsläckage från gårdarna, samtidigt som gården behåller hög produktion och konkurrenskraft. Det sistnämnda är av särskilt stor vikt för att attrahera bönder och rådgivare i länder med mindre fokus på Östersjöns

övergödning än till exempel Sverige och Finland. En central del av projektet har varit

11 Östersjöstrategin som beslutades 2009:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0248:FIN:SV:PDF och uppdateringen 2012:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0128:FIN:SV:PDF

12 LRF:s webbplats: http://www.lrf.se/Medlem/Politik--Paverkan/Miljo--vatten/Ostersjon/

13 www.greppa.nu

14 www.odlingibalans.com

Ändrad fältkod Ändrad fältkod Ändrad fältkod

(34)

34

etableringen av ett unikt demogårdsnätverk med 118 demogårdar som ligger i framkant. Den polska partnern CDR har ansvaret för denna del av projektet och har ambitiöst nog själva bildat ett nytt, nationellt nätverk med 48 gårdar, fördelade på 2-4 i varje polsk region. Ett antal av Baltic Deals demogårdar är även nationella eller regionala vinnare i WWF:s Baltic Farmer Award. Baltic Deal har fått starkt stöd av EU-kommissionen och betecknas ofta som ett gott exempel på en möjlig förgröningsmodell för CAP – en kunskaps- och rådgivarbaserad modell med skräddarsydda lösningar som baseras på den enskilda gårdens unika förutsättningar, såväl ekonomiskt som miljömässigt. Även WWF Europe och Friends of Earth har lyft fram Baltic Deal som ett föredömligt ”best practice”-projekt från lantbrukssektorn tillsammans med 18 andra projekt med inriktning på miljö och hållbar utveckling som får finansiering ur EU:s strukturfonder.¹⁵ LRF har nu i början av april 2013 skickat in en ansökan till Svenska Institutets utlysning för 3-åriga tematiska partnerskap – Baltic Deal Bridge – innehållande totalt 23 partners, varav 12 bondeorganisationer och 11 rådgivnings- och

kunskapsorganisationer. Antalet länder har utökats till 10. Utöver de sju som är med i Baltic Deal är även Ryssland med, samt Tyskland och Norge. Ett huvudsyfte med det tematiska partnerskapet Baltic Deal Bridge är att förbereda för en ny ansökan till Baltic Deal 2.0 när större finansieringskällor från EU blir utlysta.

Kunskapsutbytet mellan länderna för att få ner övergödningen har således intensifierats med LRF:s aktiva medverkan och ledning. Det är betydande skillnader i hur långt de olika Östersjöländerna har kommit i arbetet med växtnäringsfrågan inom lantbrukssektorn.¹⁶ Av Östersjöregionens cirka 2

miljoner lantbrukare finns cirka 75 procent i Polen. Sveriges andel av lantbrukarna utgör cirka 3 procent.

Minskningspotentialen (per gård och totalt) är störst i de nyare

15 Se webbsajten http://wellspent.eu/#the_baltic_sea

16http://www.greppa.nu/download/18.5df17f1c13c13e5bc4f800037036/%C3%96stersj%C3%B6l%C3%A4ndern as+top+25-130115.pdf

(35)

35

EU-medlemmarna. Samtidigt är kostnaderna för många åtgärder lägre där än i Sverige och de andra äldre EU-medlemsstaterna i regionen. Det är därför av stor vikt att man fokuserar på stöd och samarbete, med utbyte av kunskap, teknologi och möjliga flexibla

finansieringslösningar, för att bidra till att skillnaderna mellan Östersjöstaterna utjämnas över tid och därigenom att totalkostnaderna hålls nere. Samtidigt måste alla bidra med vad man kan till ett fortsatt ambitiöst och hållbart Östersjöarbete. Regeringen har under vintern och våren 2013 påbörjat ett initiativ för att förmå EU:s medlemsstater inom Östersjöregionen att poola resurser från framtida nationella medel från Landsbygdsprogrammen¹⁷ till en särskild pott för gränsöverskridande projekt som Baltic Deal. LRF stöder regeringen i denna ambition.

Skillnader i kunskap, åtgärder och teknik skiljer sig avsevärt mellan länderna, vilket möjliggör relativt snabb innovations- och kunskapsspridning genom gemensamma projekt som Baltic Deal och Baltic Manure.

För LRF är det en självklarhet att det kunskapsbaserade arbetet med övergödningsfrågorna i Östersjöregionen och Sverige måste fortsätta ha hög prioritet. Många av LRF:s medlemmar bor längs Östersjökusten och är genuint bekymrade över övergödningssituationen och exempelvis de av våra medlemmar som bedriver gårdsturism vid Östersjön är ekonomiskt avhängiga av dess välmående. Vi delar forskningens syn på övergödningstillståndet i Östersjön och önskar bidra till förbättring. Vi vill därför fortsätta att utveckla Greppa Näringen nationellt. Vi vill fortsätta att sprida detta arbetssätt på närsaltshantering och - effektivisering internationellt runt Östersjön genom projektet Baltic Deal. Vi vill ligga i framkant när det gäller såväl andelen av Landsbygdsprogrammet (LBP) som används till miljöersättningar och andelen miljöersättningar som riktar sig mot vatten- och

växtnäringsfrågor. Vi ser det därför som bekymmersamt att de pågående

budgetförhandlingarna i Bryssel kring EU:s långtidsbudget verkar skära hårt i LBP och hoppas att regeringen gör vad som står i sin makt för att göra minskningarna så små som möjligt och kompensera med nationella satsningar. Tillsammans med WWF,

Naturskyddsföreningen och Ekologiska lantbrukarna argumenterar nu LRF för att regeringen

17 Landsbygdsprogrammet (LBP) är en central del av EU:s jordbrukspolitik. Det omfattar stöd och ersättningar som ska stimulera till att utveckla landsbygden genom nya företag, varor och tjänster. Miljö och hållbar utveckling är också prioriterat i programmet. I Sverige går cirka 70 procent av LBP-budgeten till miljöersättningar. Detta är högst inom EU.

(36)

36

måste kompensera för dessa sannolika nedskärningar så att svenskt lantbruk kan fortsätta leverera kollektiva nyttigheter bland annat på miljöområdet i minst samma omfattning som nu.¹⁸ LRF och svenskt lantbruk önskar fortsätta vara en europeisk föregångare med sitt miljöarbete och sitt engagemang för Östersjön.

18 http://www.gp.se/nyheter/debatt/1.1667598-satsa-mer-pa-svenska-lantbruket

(37)

37

7 Miljöstyrning mot Östersjöns övergödning

7.1 Några viktiga milstolpar

Havsmiljöpolitik med inriktning på att minska Östersjöns övergödning har haft hög prioritet inom svensk miljöpolitik de senaste 40 åren. Det började med forskarupptäckter att allt inte stod bra till med Östersjön i slutet av 1960-talet. Under FN:s stora miljökonferens i Stockholm 1972 föreslog Sverige en regional havsmiljökonvention – världens första – för Östersjön, som sedan ledde till antagande av Helsingforskonventionen 1974.¹⁹ För att verkställa Helsingforskonventionen grundade fördragsparterna Helsingforskommissionen (HELCOM).²⁰

Under de cirka 40 år som har gått sedan dess har HELCOM:s roll som internationell motor varit en självklar del av svensk Östersjöpolitik. För Sverige och Finland, det andra landet i Östersjöregion med liknande politiskt fokus på Östersjöns miljötillstånd, har HELCOM blivit en internationell plattform för genomdrivande av (som regel) svensk-finska höga

havsmiljöambitioner.

HELCOM:s arbetssätt har utvecklats över tid. Under de första femton åren låg fokus på att bygga upp gemensam miljöövervakning och framtagande av rekommendationer kring olika verksamheter med utsläpp av gödande eller förorenande ämnen, som medlemsländerna sedan skulle beakta i sin nationella lagstiftning. Rekommendationerna byggde på konsensus i beslutsfattandet och frivillighet i hur länderna genomförde dem nationellt. Landet/länderna med lägst ambitioner fick därigenom stor makt men trots detta har de kollektiva ambitionerna varit höga.

19 Konventionen om skydd för Östersjöns marina miljö 1974 (Helsingforskonventionen):

http://www.helcom.fi/stc/files/Convention/convention1974.pdf

20 HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/ Ändrad fältkod