för långväga luftföroreningar.26 Två centrala komponenter i detta angreppssätt var begreppet kritisk tillförsel (critical load) till ekosystemen (marken och vattnen) av försurande ämnen, samt användande av ett modellbaserat beslutsstödssystem som kopplades till politiska och mellanstatliga förhandlingar och beslut om minskade nationella utsläpp av försurande ämnen med grund i definitionerna av kritisk tillförsel.
HELCOM, använde i sitt arbete beräkningar från det svenskutvecklade beslutsstödsystemet Mare Nest, en internationellt banbrytande beslutsstödsmodell som utarbetats av professor Fredrik Wulff med flera vid Baltic Nest Institute (Stockholms Universitet) inför BSAP-beslutet 2007. Forskarna beräknade först så kallad Maximal Tillåten Tillförsel (MTT), vilket avser den maximala tillförseln av kväve och fosfor för att kunna åstadkomma god ekologisk
24 Direktiv 2000/60/EG, ändrat genom direktiv 2008/32/EG
25 Mer bakgrund om BSAP finns på HELCOM:s webbplats: http://www.helcom.fi/BSAP/en_GB/intro/. Hela texten till BSAP 2007: http://www.helcom.fi/stc/files/BSAP/BSAP_Final.pdf
26 Se detaljerad information på webbplatsen för UNECE (FN:s ekonomiska kommission för Europa, ett av fem regionala organ under FN:s ekonomiska och sociala råd): http://www.unece.org/env/lrtap/
40
status i varje delbassäng i Östersjön och därigenom totalt för hela Östersjön. Grunden för detta styrdes av önskvärda siktdjup som korrelerar relativt väl med halter av växtplankton i vattenmassan. MTT utgjorde då den tillförselsnivå som eftersträvades. Differensen mellan befintlig tillförsel och MTT definierades som reduktionsbeting.
MTT av kväve och fosfor beräknades med utgångspunkt i den totala tillförseln, det vill säga summan av bakgrundsbelastning från marken och den antropogena belastningen från olika verksamheter. Det vore emellertid önskvärt att kunna särskilja bakgrundsbelastningen från den antropogena som har den främsta potentialen för belastningsminskningar. För det första vore det viktigt för att kunna bilda sig en uppfattning om hur stor del av den nuvarande tillförseln av kväve och fosfor till olika bassänger (och till Östersjön totalt) som kommer från bakgrundsbelastning respektive antropogen belastning. För det andra vore det starkt önskvärt som underlag för beräkningarna av de bassängsvisa och nationsvisa reduktionsbetingen.
Dessa borde lämpligen uteslutande beräknas från den antropogena tillförseln av kväve och fosfor eftersom det är denna som i första hand går att påverka. Inte minst vore detta viktigt för att undvika att länder med hög bakgrundsbelastning i förhållande till den antropogena belastningen, exempelvis länder med stora skogsområden, får orimligt höga reduktionsbeting.
Det saknades dock data för att enkelt kunna exkludera bakgrundsbelastningen och man valde att inte försöka uppskatta bakgrundsbelastningen, trots de potentiellt betydande
samhällsekonomiska konsekvenserna av ett sådant tillvägagångssätt. Den totala
bakgrundsbelastningens till Östersjön, i förhållande till den antropogena belastningen, är med andra ord okänt i dagsläget.
I beräkningarna för reduktionsbetingen ingick, utöver bakgrundsbelastningen, således såväl tillförseln från punktkällor vid kusten som tillförseln från de antropogena källorna i avrinningsområdet som tillfördes (och uppmättes) via vattendragen. Luftdepositionen, till större delen med antropogena källor, exkluderades dock från beräkningarna av
reduktionsbetingen i 2007.
När det gäller förutsättningarna för att åstadkomma reduktioner av kväve- och fosforförluster från antropogena källor, insåg såväl forskarna som beslutsfattarna att länderna inte
41
nödvändigtvis befann sig på identisk nivå när det rörde sig om närsaltsförlusterna för olika verksamheter, såsom reningsgraden vid reningsverk, eller växtnäringsförluster per arealenhet eller producerad mängd livsmedel. För att kunna belöna länder som hade kommit längre i sina ansträngningar att reducera förlusterna från olika antropogena verksamheter, ämnades ge rabatt på de nationella betingen för länder som hade högre reningsgrad och/eller lägre växtnäringsförluster i lantbruket.27 Av tidsbrist, datatillgänglighets- och politiska avväganden begränsades detta till att EU-länder som hade reningsverk med reningsgrader som gick längre än de krav som gällde inom EU:s reningsverksdirektiv medgavs viss rabatt på sitt
reduktionsbeting, vilket därigenom indirekt ledde till ökningar för andra länder. För skillnader i växtnäringsprestanda inom andra sektorer, som exempelvis lantbrukssektorn, medgavs 2007 ingen rabatt. Dessa sektorer antogs därigenom ligga på samma nivå. Detta val ledde till att besluten om reduktionsbeting avvek markant från ambitionen om kostnadseffektivitet, något som nyligen Baltic Stern-projektet tydligt har påpekat konsekvenserna av.
Vid ministermötet i polska Krakow i november 2007 antog så HELCOM:s miljöministrar Baltic Sea Action Plan. I realiteten innebar det i huvudsak ett beslut om preliminära miljökvalitetsmål för fyra övergripande havsmiljöområden, varav övergödning var den politiskt mest centrala. För övergödningen antogs då även preliminära reduktionsbeting för samtliga Östersjöländer med grund i de beräknade mängderna Maximal Tillåten Tillförsel (MTT) för varje enskild havsbassäng. Huvudskälet till att målen och betingen blev betecknade som ”preliminära” var politiskt; för att få med alla länder på att skriva under beslutet.
Tidpunkten när dessa preliminära reduktionsbeting och miljömål skulle uppnås beslutades till 2016 respektive 2021. Det senare årtalet sattes utifrån det som politiskt bedömdes bli det sannolika målåret för det då ännu inte antagna EU:s havsmiljödirektiv och i linje med EU:s ramvattendirektiv där 2015, 2021 och 2027 är möjliga målår. (Målåret för miljömålen inom EU:s havsmiljödirektiv sattes sedan till 2020, inte 2021.) Målåret sattes med andra ord utan något beaktande av kunskapsstöd kring när det är fysiskt möjligt att åstadkomma målet om en ej övergödd Östersjö. Exakt hur målåret för när reduktionsbetingen skulle vara uppnådda
27 Att ge rabatt till vissa länder innebar i praktiken att andra länders reduktionsbeting höjdes, för att åstadkomma den totala minskningen.
42
bestämdes vet vi inte. Många gjorde bedömningen att miljömålet och reduktionsbetingsmålen var mycket ambitiösa och kanske rent av omöjliga att uppnå när de beslutades. Med grund i HELCOM:s grundläggande föresats att deras beslut ska grundas på bästa möjliga kunskap var det förvånande att ingen bedömning gjordes av hur ambitiösa (och eventuellt ouppnåeliga) miljömålet och de totala och nationella reduktionsbetingen var, innan de beslutades. Detta var sannolikt ett bidragande skäl till att mål och beting blev av preliminär karaktär. Att besluta om mål som starkt styrande för kommande åtgärdsåtagande där man faktiskt inte vet hur
realistiska målen är, eller vad kan innebära samhällsekonomiskt att försöka nå dem, kan knappast betecknas som optimal mål- eller miljöstyrning. Det finns en uppenbar risk att målen landar fel, något som oundvikligen kan leda till att länder, sektorer och myndigheter med genomförandeansvar för att åstadkomma eventuella omöjligheter förlorar förtroendet för kunskapsbaserad förvaltning, genomförandeprocess och beslut, vilket i slutändan drabbar miljöarbetet.
Än mer förvånande är att ingen systematisk, officiell vetenskaplig utvärdering skett efter 2007, varken i HELCOM:s eller Sveriges regi. Detta är anmärkningsvärt, eftersom
beslutsstödsmodellen som använts för att stöda HELCOM vid beräkningarna av de nationella reduktionsbetingen även är lämpad för att modellera när målet om en ej övergödd Östersjö kan uppnås under olika tillförselsscenarion. Forskargruppen vid Baltic Nest Institute som har försett HELCOM med underlag för beräkningarna av de totala och nationella
reduktionsbetingen har dock i andra sammanhang använt beslutsstödmodellen för att modellera just tidpunkten när målet om en ej övergödd Östersjö kan nås under olika
utvecklingsscenarion av extern tillförsel av kväve och fosfor och där även konsekvenserna av den interna belastningen av fosfor från bottensediment implicit är med i modellen. I kapitel 8 går vi närmare in på vad forskarna och forskningen säger om möjligheterna att nå det
föreslagna totala reduktionsbetinget för Östersjön till 2016 och om förutsättningarna för att nå miljömålet för Östersjön. Där tittar vi även närmare på förutsättningarna för Sverige att klara de första förslag till reduktionsbeting som nyss föreslagits inför HELCOM:s beslut om reviderade reduktionsbeting i oktober 2013.
43
En annan fråga kopplad till besluten om reduktionsbeting som lyftes av bland annat
HELCOM-observatören Baltic Farmers’ Forum on Environment (BFFE) inför besluten 2007, var behovet att på något sätt kvantifiera osäkerheter kring de modellerade förslagen till nationella reduktionsbeting, innan de beslutades. Alla resultat som kommer från modeller innehåller osäkerheter som konsekvens av olika faktorer28. Att försöka ange osäkerhetens storlek tillhör därför god vetenskaplig sed, även om det kan vara svårt, särskilt för deterministiska modeller. Det finns även olika mått på osäkerheter. Det mest intressanta i detta sammanhang vore ett mått på noggrannheten (accuracy), det vill säga graden av närhet av ett utfall av ett modellerat nationellt reduktionsbeting i förhållande till det faktiska (verkliga) värdet. Det finns som nämnts många faktorer som påverkar detta. För Östersjöregionens specifika fall är det särskilt en faktor som spelar oerhört stor roll för osäkerheten, nämligen ländernas olika stora (och faktiska) tillförselsmängder av kväve och fosfor. I olika sammanhang har forskarna från BNI uttalat att det egentligen endast är reduktionsbetinget för Polen som har hög noggrannhet (accuracy). De andra länderna är så små i förhållande till Polen att de modellerade reduktionsbetingen för dessa har relativt låg noggrannhet. I klartext betyder det att betingen för de allra minsta länderna vad gäller
utsläppen till Östersjön, de tre baltiska staterna och Danmark, har den lägsta noggrannheten.
Trots dessa komplicerande aspekter kring modelleringen och dess ramar förmådde dåvarande svenska miljöminister Andreas Carlgren att få de andra ländernas miljöministrar att skriva på BSAP 2007 med de då preliminära miljömålen och nationella reduktionsbetingen. Med undantag för den hänsyn som togs till varierande reningsgrad, men förstärkt av att inte bakgrundsbelastning urskiljdes, kan man hävda att ett relativt dogmatisk naturvetenskapligt och recipientbaserad beslut fattades, utan vetskap om eller hänsyn till beslutens faktiska genomförbarhet eller kostnad.
Inför HELCOM:s beslut om en reviderad BSAP i oktober 2013 är det därför oerhört viktigt att man på ett öppet och tydligt sätt redovisar problematiken med bakgrundsbelastning,
varierande reningsgrad och växtnäringsprestanda och andra osäkerhetsfaktorer bakom reduktionsbetingen. Inte minst är detta viktigt då de givna ramar som modelleringen äger rum
28 http://en.wikipedia.org/wiki/Uncertainty_quantification
44
inom systematiskt leder till att några länder verkar få särskilt höga beting, i relativa termer, samt att vissa länder riskerar få beting med särskilt låg noggrannhet och därmed risk för att betingen stämmer dåligt överens med verkligheten (om inte osäkerhetsmått anges).
Efter BSAP-beslutet i november 2007 gavs länderna tid fram till HELCOM:s ministermöte i Moskva i maj 2010 för att ta fram sina nationella åtgärdsprogram för hur de skulle
åstadkomma reduktionsbetingen. Vid ministermötet presenterade emellertid inte alla länder sådana åtgärdsprogram och de program som fanns hade mycket olika karaktär och ambitioner.
Sverige hade en ambitiös plan som dåvarande miljöminister Andreas Carlgren lade fram29, medan exempelvis Tyskland valde att presentera en sammanfattning av åtgärdsprogrammen i förvaltningsplanerna enligt EU:s vattendirektiv som hade beslutats nationellt 2009. Flera andra länder ansåg också att vattendirektivets grundläggande åtgärder, det vill säga de som bland annat följer av existerande miljödirektiv i EU, var tillräckliga och hade i motsats till Sverige och Finland inga ytterligare satsningar nationellt eller internationellt att presentera.
Andreas Carlgren tillkännagav även under mötet en svensk-finsk satsning för att skapa en gemensam finansieringskälla för att exempelvis kunna stödja åtgärder i länder med lägre marginalkostnader för åtgärder; BSAP Trust Fund.30 Denna fond har haft en budget på 100 Mkr under perioden 2009 – 2013 som hanterats administrativt av Nordiska
Investeringsbanken (NIB) och Nordiska Miljöfinansieringsbolaget (NEFCO). Dessa medel har bidragit till att finansiera eller samfinansiera ett stort antal pre-investeringsaktiviteter som lagt grunden för privata eller offentliga miljöinvesteringar som minskat förlusterna av kväve och fosfor – bland annat har Baltic Deal samfinansierats av BSAP Trust Fund.
Idag har alla länder nationella åtgärdsprogram för att genomföra BSAP National
Implementation Plans31, men de är av varierande kvalitet och ibland bara en sammanfattning av åtgärdsplaner för vattendirektivet. I BSAP-”lojala” länder som Finland och Sverige har åtgärdsprogrammen fått egen status som politiska styrdokument och även använts av EU kommissionen som ”hävstång” för höjda ambitioner inom miljösektorsdirektiven.
29 Sveriges nationella åtgärdsprogram: http://www.helcom.fi/stc/files/BSAP/SE_NIP.pdf
30 http://www.nefco.org/financing/bsap_fund
31 http://www.helcom.fi/BSAP/Implementation/en_GB/Implementation/
45
När målen och betingen nu ska revideras och fastställas inom ramen för BSAP 2013 kommer regionens EU-stater att se på detta som vad det högst sannolikt faktiskt kommer att bli, nämligen mål som kommer att ingå i de marina strategier som varje EU medlemsstat ska ta fram 2015 inom ramen för EU:s havsmiljödirektiv.
Motiven för denna förändrade status för BSAP är relativt uppenbara. EU-direktiven genomförs normalt sett relativt likartat för alla EU:s 27 medlemsstater. Detta uppfattas som positivt framför allt av de Östersjöländer där ekonomisk utveckling ges hög prioritet gentemot andra samhälleliga mål, och av sektorer som verkar på globala eller Europeiska
konkurrensutsatta marknader. I EU-direktiven finns det dessutom sanktionsmöjligheter, något som inte HELCOM förfogar över.
Detta leder samtidigt till att något som kan uppfattas som makroregionala särkrav, såsom reduktionsbetingen i BSAP, av vissa länder och sektorer kan anses vara
konkurrenssnedvridande jämfört med konkurrentländer i resten av Europa, så kallad ”gold-plating”32, om kostnaden för att nå dessa särkrav till större delen läggs på de
konkurrensutsatta sektorerna eller oproportionerligt slår mot enskilda länder. En
modellbaserad ansats inom övergödningsområdet och en beslutsstödmodell som BALTSEM33 och en beräkningsansats som BSAP representerar kan mycket väl ingå i genomförandet av EU:s havsmiljödirektiv. Det finns dock en hög sannolikhet att vissa HELCOM-länder uppfattar nationella reduktionsbeting för kväve och fosfor, framtagna inom ramen för en modell, som snedvridande från en konkurrenssynpunkt, eventuellt i vissa fall som fullständigt oproportionerliga och kanske i särskilt olyckliga fall som fysiskt omöjliga att uppnå. Detta gäller särskilt om betingen
• inte beaktar bakgrundsbelastning
• inte medger någon ”kompensation” för hög reningsgrad i industri och reningsverk, eller hög växtnäringsprestanda i lantbruket
32 http://en.wikipedia.org/wiki/Gold-plating
33 http://www.balticnest.org/download/18.d4ae509138dcbba8a2570/TR+7_BALTSEM_Report_Final.pdf
46
• och samtidigt uttrycks med 1 eller 10 tons precision trots stora osäkerheter, särskilt för de små länderna.
Dessutom vet länderna att dessa miljömål och reduktionsbeting även används av EU-kommissionen för att driva på länderna inom de sektorrelaterade miljödirektiven i EU med avseende på närsalter, såsom reningsverksdirektivet och nitratdirektivet inom lantbruket.
Det ska understrykas att inom havsmiljödirektivet har HELCOM, i likhet med andra regionala havskommissioner, tilldelats ett operativt samordningsuppdrag i såväl miljöanalys som i gemensamt ambitionssättande för det regionala havsområdet. Detta arbete med BSAP kan därför knappast betraktas som något annat än en del av detta samordningsuppdrag, även om varken HELCOM eller Sverige hittills har varit tydliga med att det är detta som faktiskt äger rum. Även när det gäller havs- och kustzonsplanering, med EU:s styrdokument som grund, räknar man med fortsatt samordning av de regionala havskommissionerna. Detta innebär i praktiken att de regionala havskommissionerna i stor grad framöver kommer att spela rollen som EU-kommissionens, särskilt miljödirektoratets, förlängda havsmiljöarm i makroregionala sammanhang. Det betyder även att den nationella rådigheten över havsmiljöfrågorna till stor del nu tagits över av de regionala havskommissionerna. Detta pekar på ett behov av ett juridiskt förtydligande av den nationella rådigheten över de beslut som ska fattas 2015.
Utöver detta finns även EU:s strategi för Östersjöregionen, ett första exempel på en makroregional EU-strategi. Den antogs 2009 under Sveriges ordförandeskap i EU:s ministerråd34. Från svenskt regeringspolitiskt håll gav den särskilt stöd till genomförande av BSAP. Andra medlemsländer, särskilt de som inträtt i EU 2004, fokuserade emellertid mer på stöd till energisäkerhet, ekonomisk utveckling och transportinfrastruktur. Den slutliga strategin omfattade många olika politiska mål där de miljöpolitiska målen var en del inom en större helhet.
34 Östersjöstrategin som beslutades 2009:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0248:FIN:SV:PDF och uppdateringen 2012:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2012:0128:FIN:SV:PDF
47
Just nu håller Östersjöländerna som bäst på att förbereda ett nytt ministerbeslut när miljöministrarna i HELCOM samlas i Köpenhamn den 3 oktober 2013. De kommer då att besluta om reviderade miljökvalitetsmål inom ramen för BSAP, men som i realiteten blir ett bidrag till EU-medlemsstaternas strategier inom ramen för havsmiljödirektivet. Till 2015 ska länderna inom ramen för denna process ha tagit fram nya åtgärdsprogram (ÅP). Detta tidsschema överensstämmer med tidsplanen för ländernas åtgärdsprogram enligt vattendirektivet. Sverige och de andra EU-staterna kommer då, som det verkar, att låta vattendirektivets ÅP ingå i havsmiljödirektivets. På Miljödepartementets och Havs- och vattenmyndighetens dialogmöte för HELCOM BSAP den 18 mars 2013 aviserades att det var så det hela planeras i Sverige. Detta gör att ländernas åtgärdsprogram för havsmiljön,
exempelvis för övergödningsfrågan, primärt sannolikt kommer att utgöras av vattendirektivets ÅP som stomme, det vill säga för åtgärderna i avrinningsområdet, kompletterat med särskilda åtgärder i havsmiljön utanför vattendirektivets geografiska åtgärdsområde.
Dessa särskilda åtgärder i eller på havsmiljön kan till exempel vara syresättning,
aluminiumkloridfällning för att binda fosforn i bottensediment, reduktionsfiske, algskördning, eller olika åtgärder riktad mot båttrafiken som har koppling till övergödningsfrågan. Några av dessa åtgärder saknar av kostnadsskäl potential att åstadkomma storskaliga förbättringar, och bör av den grund riktas mot lokala områden, så som görs med aluminiumkloridfällning i Björnöfjärden, Vaxholms kommun, i Levande kust-projektet finansierat av Baltic Sea 2020.35
Här är det viktigt att åtgärdsprogrammen breddas så att de parallellt med fortsatta åtgärder i avrinningsområdet även innefattar åtgärder som kan äga rum direkt i Östersjön. Sverige har under de senaste åren finansierat, utvecklat och testat en rad åtgärder som kan genomföras i Östersjön.36 Exempel på sådana åtgärder är syresättning (exempelvis med hjälp av
havsbaserade vindkraftverk37), aluminiumkloridfällning, skörd av alger eller musslor och biomanipulering av fiskbestånd. Fler av dessa kan vara kostnadseffektiva och värdefulla komplement till åtgärder i avrinningsområdet. Ett sådant tillvägagångssätt följer samma
35 http://www.balticsea2020.org/alla-projekt/levande-kust/17-levande-kustzon-pagaende-projekt/263-aluminiumfaellning-i-bjoernoefjaerdens-viksystem
36Karlsson et al. 2012. Kostnadseffektivitet i åtgärder mot övergödning i Östersjön - Fallstudie Gävle fjärdar.
IVL Rapport B2078, 59 sidor.
37 Exempel på sådan teknik: http://box-win.se/ och http://www.inocean.no/box-windturbine
48
kombinerade ansats som användes i arbetet mot långväga luftföroreningar38, där man valde att både minska utsläppen vid källorna och att i drabbade länder som Sverige och Norge
exempelvis kalka sjöar och skogar för ett snabbare återställande.
7.3 EU:s havsmiljödirektiv, sammankopplingen med BSAP och