111 transportföretag och lageranläggningar. Det framstår som klart att det är
näringsidkare i vid bemärkelse som avses, dvs. fysiska eller juridiska personer som yrkesmässigt bedriver verksamhet av ekonomisk natur (jfr prop. 1983/84:92 s. 15 f.).
Det kan diskuteras om uttrycket ”fysiska och juridiska personer” kan ha en annan innebörd än ”ekonomisk aktör”. Transportföretag anges i direk-tivet som ett exempel på en ekonomisk aktör (se artikel 15.7). Samtidigt kan transportverksamhet bedrivas av såväl fysiska som juridiska personer.
Det kan inte utläsas av direktivet att det finns någon relevant skillnad mellan innebörden av dessa begrepp. Regeringen anser därför att både registreringskravet och skyldigheten att föra register ska omfatta närings-idkare.
Näringsidkare ska föra register över samtliga relevanta transaktioner.
När det gäller frågan om vilka uppgifter som i sammanhanget är rele-vanta måste svaret rimligtvis sökas i de kriterier som den unika identitets-märkningen syftar till att fastställa, men som inte ingår i själva märk-ningen, t.ex. leveransens destination, avreseplats och mottagare. Rege-ringen bedömer att förandet av registret inte innebär ett betydande intrång i den personliga integriteten och inte heller att registreringen innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga för-hållanden.
Kommissionens genomförandeförordning om fastställande av tekniska standarder för inrättande och drift av spårningssystemet (ännu inte publicerad) innehåller mer detaljerade bestämmelser om bl.a. regi-streringen. Det måste därför finnas en möjlighet att i förordning eller myndighetsföreskrifter reglera de mer detaljerade bestämmelserna om nu aktuella skyldigheter. Ett bemyndigande ska därför införas för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om registerföringen och registreringsskyldigheten. Bemyndigandet omfattar inte skyldigheten för tillverkare att tillhandahålla viss utrust-ning.
12.3 Datalagring
Regeringens förslag: Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska sluta avtal om datalagring med en oberoende tredje part, som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Data-lagringsanläggningen ska vara fysiskt belägen på Europeiska unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet ska godkännas av Europeiska kommissionen.
Den tredje partens verksamhet ska övervakas av en extern revisor, som ska föreslås och betalas av tillverkaren av tobaksvaror och god-kännas av Europeiska kommissionen. Den externa revisorn ska varje år lämna in en rapport till Europeiska kommissionen och den myndig-het som regeringens bestämmer.
Europeiska kommissionen, den myndighet som regeringen bestäm-mer, behöriga myndigheter i andra medlemsstater och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagringsanläggningarna. Euro-peiska kommissionen och den myndighet som regeringen bestämmer
112
får, när det är motiverat, bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten ska utpekas som ansvarig myndighet i Sverige. Utredningen föreslår också ett föreskriftsbe-myndigande avseende datalagringsavtalet.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna kommenterar inte förslaget särskilt eller tillstyrker förslaget. Ett tiotal instanser av-styrker förslaget i och med att utredningen avstyrks i sin helhet.
Tullverket framför att det vore mycket värdefullt för Tullverkets verk-samhet att ha tillgång till uppgifterna. Svenska Infobyte AB anser att eftersom datalagringsanläggningarna troligtvis även kommer att användas till lagring av andra data tillhörande andra än tobaksbranschens aktörer, är kravet på att flera aktörer ska ha ”full tillgång” till datalag-ringsanläggningen alltför långtgående.
Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska enligt artikel 15.8 se till att tillverkare och importörer av tobaksvaror sluter avtal om datalagring med en oberoende tredje part som ska vara värd för data-lagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Datalagringsanlägg-ningen ska vara fysiskt belägen på unionens territorium. Avtalet och den tredje partens lämplighet, särskilt dennes oberoende och tekniska kapa-citet, ska godkännas av kommissionen. Den tredje partens verksamhet övervakas av en extern revisor som ska föreslås och betalas av tobakstill-verkaren och godkännas av kommissionen. Den externa revisorn ska lämna in en årsrapport till de behöriga myndigheterna och kommis-sionen.
Vidare ska medlemsstaterna säkerställa att kommissionen, behöriga myndigheter i medlemsstaterna och den externa revisorn har full tillgång till datalagringsanläggningarna. I motiverade fall får kommissionen eller medlemsstaterna bevilja tillverkare och importörer tillgång till de lagrade uppgifterna, förutsatt att kommersiellt känsliga uppgifter på ett adekvat sätt förblir skyddade i enlighet med relevant unionsrätt och nationell rätt.
Syftet med bestämmelserna är att säkerställa oberoende och öppenhet för systemet för spårning. Uppgifter från systemet för spårning bör hållas åtskilda från andra företagsrelaterade uppgifter och ständigt stå under kontroll av och vara tillgängliga för de behöriga myndigheterna i med-lemsstaterna och för kommissionen (se ingresspunkt 31).
Huvudregeln inom svensk avtalsrätt är att ingen kan tvingas att ingå avtal mot sin vilja utan var och en har rätt att välja om avtal ska ingås eller inte. Den i artikel 15.8 föreskrivna kontraheringsplikten för tillverkare och importörer av tobaksvaror innebär ett undantag från denna huvudregel.
Regler om kontraheringsplikt finns dock även i svensk rätt och motiveras av olika skäl. Exempelvis kan nämnas att man inom sjukvård och transport måste tillhandahålla tjänster och prestationer till ett förut-bestämt pris. Vidare kan kontraheringsplikt motiveras av främjande av den fria konkurrensen. Därför kan vissa producenter som tillhandahåller särskilt attraktiva varor underkastas ett säljtvång. Sociala skyddsaspekter kan också föranleda kontraheringsplikt. Även t.ex. säkerhet och miljö utgör i vissa fall motiv för att begränsa avtalsfriheten.
113 Den i tobaksproduktdirektivet föreskrivna kontraheringsplikten syftar till
att säkerställa oberoende och öppenhet för systemet med spårning. Rege-ringen delar utredningens bedömning att det inte finns några rättsliga hinder mot genomförandet av direktivets bestämmelser även i de fall de medför ett ingrepp i rent civilrättsliga förhållanden. Det är dock nödvändigt att bestämmelserna om lagring av uppgifter – inbegripet den föreskrivna avtalsskyldigheten, kravet på godkännande, och reglerna om extern över-vakning samt tillgång till lagrade uppgifter – regleras i lag. Sådana bestämmelser ska därför föras in i den nya lagen om tobak och liknande produkter.
I direktivet anges att kommissionen, behöriga myndigheter i medlems-staterna och den externa revisorn ska ha full tillgång till datalagrings-anläggningarna. För ett korrekt genomförande av direktivet föreslår rege-ringen att samma formulering används i den nya lagen. Tillverkare och importörer ska enligt direktivet sluta avtal om datalagring med en tredje part som ska vara värd för datalagringsanläggningen för alla relevanta uppgifter. Mot bakgrund av detta kan ”full tillgång till datalagrings-anläggningarna” bara avse tillgång till de uppgifter som ska lagras enligt direktivet. Någon rätt att få tillgång till eventuellt andra uppgifter som lagras finns inte.
Utredningen föreslår att Folkhälsomyndigheten ska vara den myndig-het som ska ta emot årsrapporter, som ska ha tillgång till datalagrings-anläggningarna och som ska kunna bevilja tillgång till de lagrade upp-gifterna. Enligt artikel 15.1 ska kommissionen i genomförandeakter fastställa tekniska standarder för inrättande och drift av spårnings-systemet. Kommissionen har också enligt artikel 15.12 befogenhet att i delegerade akter definiera centrala aspekter av datalagringsavtalet såsom varaktighet, förnybarhet, nödvändig sakkunskap eller konfidentialitet inbegripet regelbunden övervakning. Dessa genomförandeakter och dele-gerade akter antogs av kommissionen först den 15 december 2017.
De närmare detaljerna för spårnings- och märkningssystemet har alltså inte förrän helt nyligen fastställts. Folkhälsomyndigheten har regeringens uppdrag att förbereda för genomförandet av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och märkning. Myndigheten ska enligt upp-draget senast den 1 februari 2018 redovisa hur kommissionens genom-förandeakter och delegerade akter för tobaksproduktdirektivets artikel 15 och 16 påverkar det svenska genomförandet.
Det är därför för tidigt att utpeka Folkhälsomyndigheten som ansvarig myndighet i detta avseende. Det är tänkbart att det är lämpligare att ansvaret helt eller delvis läggs på någon annan myndighet. Frågan om ansvarig myndighet bör därför regleras i förordning.
För att möjliggöra en nationell anpassning till innehållet i den dele-gerade akten om datalagringsavtalet föreslår utredningen ett bemyndig-ande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om datalagringsavtalet. Regeringen konstaterar att sådana föreskrifter avser civilrättsliga förhållanden som inte kan regleras i förordning eller i myndighetsföreskrifter. Kommissionens delegerade förordning om datalagringsavtalet (ännu inte publicerad) ger inte heller utrymme för medlemsstaterna att anta kompletterande föreskrifter i detta avseende. Därför föreslår regeringen inte något sådant bemyndigande.
114
13 Frågor om tillsyn
Som framgår av avsnitten nedan lämnar regeringen förslag som endast marginellt ändrar dagens tillsynsorganisation. Vissa tillsynsmyndigheters ansvar ändras dock som en följd av regeringens förslag till reglering av spårbarhet och säkerhetsmärkning, begränsade marknadsföringsmöjlig-heter vid tobaksförsäljning, tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror och utökat rökförbud. Vidare föreslås vissa ändringar vad gäller myndig-heternas skyldigheter och befogenheter i samband med tillsynen.