102
11.1 Minsta innehåll i styckförpackningar med portionsförpackat snus
Regeringens förslag: En styckförpackning med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner. Styckförpackningar med färre portioner ska inte få tillhandahållas konsumenter.
Regeringens bedömning: Snus bör även fortsättningsvis jämställas med livsmedel i livsmedelslagen.
Någon reglering av smaker i snus bör inte ske.
Märkningen på förpackningar till snus eller på själva varan bör även fortsättningsvis få hänvisa till smak, doft eller tillsatser.
Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens men utredningen föreslår att snus inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen samt att märkningen på förpackningar till snus eller på själva varan inte ska få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Utredningen bedömer att Folkhälsomyndigheten bör få meddela föreskrifter om gränsvärden för skadliga ämnen i snus och tuggtobak och om förbud mot vissa tillsatser i snus.
Remissinstanserna: Knappt hälften av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Ett flertal av dessa (bland andra Länsstyrelsen i Stockholm, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen Västernorrland län, Landstinget i Dalarnas län, Stockholms läns landsting, A Non Smoking Generation, Cancerfonden, VISIR, Sveriges tandläkarförbund, Svenska läkaresällskapet och Sveriges kommuner och landsting) anser dock att även smaktillsatser bör regleras.
Flera remissinstanser, bland annat British American Tobacco, Livs-medelsarbetareförbundet m.fl. motsätter sig förslaget om att snus inte ska jämställas med livsmedel, bland annat då man anser att Livsmedelsverket har hög kompetens samt att nuvarande ordning säkrar en hög kvalitet.
Bland annat framförs att förslaget riskerar att försämra en väl fungerande kontroll av svensk snusproduktion.
Livsmedelsverket tillstyrker förslaget och ställer sig positiv till att kon-trollen av tobak samordnas hos Folkhälsomyndigheten.
Folkhälsomyndigheten avstyrker förslaget i sin helhet förutom vad avser antalet portioner i styckförpackningar med styckportionerat snus.
Skälen för regeringens förslag och bedömningar: Flera studier och litteraturgenomgångar under de senaste åren visar att det finns sådan tillräcklig kunskap om snusets skadeverkningar för att avråda från snusbruk. Nikotinet i snus är beroendeframkallande. Snus orsakar reversibla förändringar på munslemhinnan och det kan även uppstå permanenta skador på tandköttet på de ställen där snuset vanligtvis placeras. Snusanvändning vid graviditet ökar risken för t.ex. för tidig födsel och intrauterin fosterdöd (Snusbruk och hälsorisker, Folkhälsomyndigheten, 2016, Hämtad den 10 januari 2017 från:
www.folkhalsomyndigheten.se). Andra ohälsoeffekter är i dagsläget inte så tydligt belagda för snus som för tobak avsedd för rökning.
Den övergripande tobakspolitiska målsättningen är att minska allt tobaksbruk och att förhindra att minderåriga börjar använda tobak.
103 Till skillnad från andelen rökare har andelen snusare legat på en mer
stabil nivå sedan 2007, särskilt sett till utvecklingen bland männen.
Bland kvinnor har andelen snusare ökat något – från 4 % 2007 till lite drygt 6 % år 2016 (CAN, Tobaksvanor i Sverige [2017]).
Sedan år 2012 har nivån av snusanvändning bland niondeklassarna varit relativt stabil kring de nivåer som även uppmättes i den senaste undersökningen år 2016 då 9 % av pojkarna och drygt 1 % av flickorna klassades som snusare. Även i gymnasiets årskurs 2 har nivån varit för-hållandevis stabil. Ingen signifikant skillnad kan uppmätas mot den nivå som uppmättes 2012 (21 % bland pojkarna och 4 % bland flickorna) varken bland pojkarna eller bland flickorna.
Flera av de åtgärder som nu föreslås träffar samtliga tobaksprodukter, inklusive snus, medan andra endast omfattar röktobak, till exempel förslag om nya rökfria miljöer. Snusbruket har inte minskat i samma ut-sträckning som rökning. För att uppnå de tobakspolitiska målsättningarna att minska allt bruk av tobak och förhindra att minderåriga börjar använda tobak finns därför skäl att införa ytterligare reglering även av snus.
Reglering av minsta innehåll i snusförpackningar
Det framgår direkt av artikel 16.3 i ramkonventionen att små förpack-ningar ökar cigaretters tillgänglighet för minderåriga. För närvarande gäller att cigaretter inte får säljas i paket om mindre än 20 cigaretter. Någon motsvarande reglering finns i dag inte vad gäller snus. En åtgärd som skulle minska snusets tillgänglighet för minderåriga är att förbjuda för-säljning av snus i små och prismässigt attraktiva förpackningar. Att en reglering av minsta förpackningsstorlek för snus skulle ha någon annan effekt än motsvarande regler för cigaretter framstår som osannolikt.
Redan en översiktlig granskning av snusutbudet på marknaden visar att variationer förekommer mellan olika produktkategorier såväl vad gäller pris som mängden snus i förpackningarna. En särskild produktkategori på marknaden utgörs av mindre snuspåsar, ofta benämnda miniportioner. För-packningar med sådana miniportioner väger ofta hälften så mycket som förpackningar med ”vanligt” portionssnus eller ännu mindre. Prismässigt ligger dock dessa ofta klart högre än de billigare dosorna med vanligt portionssnus, även om det finns några få undantag. Det finns också varianter med större portionspåsar. En dosa med snus innehåller normalt omkring 20 portionspåsar, oavsett om det är fråga om minisnus eller vanligt portionssnus.
Det förekommer snusförpackningar som innehåller så lite som fem portionspåsar med snus på marknaden och som endast kostar några kro-nor. Så små förpackningar kan närmast jämställas med styckförsäljning.
Även om dessa typer av produkter inte förefaller vara vanligt före-kommande, kan ett förbud mot små snusförpackningar motiveras av samma skäl som ligger bakom införandet av minsta förpackningsstorlekar för cigaretter och rulltobak, nämligen att göra varan mindre attraktiv för ungdomar. Det finns därför skäl att införa en minimireglering av inne-hållet i snusförpackningar.
En utgångspunkt för en sådan reglering är lämpligen vad som gäller för cigaretter, dvs. att antalet portioner inte bör understiga 20. En sådan
104
ring får inte några produktionsmässiga konsekvenser för största delen av det portionsförpackade snuset. För de snusprodukter som i dag innehåller strax under 20 portionspåsar per förpackning borde förslaget inte leda till något behov av genomgripande omställningar av produktionen.
I fråga om rulltobak finns krav på en minimivikt om 30 gram per för-packning. Om en motsvarande viktreglering skulle införas för snus skulle bl.a. mängden snus i de förpackningar med s.k. minisnus som i dag finns på marknaden, dvs. dosor som normalt innehåller upp till 10 gram tobak per förpackning, behöva öka väsentligt. För att uppnå en sådan minimi-vikt skulle i vissa fall snusdosorna behöva innehålla minst 100 portioner. En sådan reglering skulle följaktligen få stora konsekvenser för denna pro-duktkategori.
Det finns i dagsläget inte anledning att anta att dessa produkter på grund av priset skulle göra snus mera tillgängliga för ungdomar. Med hänsyn till detta bedöms inte att en viktreglering avseende portionssnus är motiverad.
Lössnus förekommer i dag inte i förpackningar som väger mindre än 30 gram. En minsta försäljningsvikt motsvarande den som gäller för rull-tobak skulle därför inte få någon praktisk konsekvens för det befintliga utbudet av lössnus. En reglerad minsta vikt skulle visserligen kunna mot-verka en framtida produktutveckling där lössnus saluförs i mycket små förpackningar. I dagsläget framstår en sådan utveckling emellertid som osannolik. Regeringen ser därför inte heller någon anledning att med hänsyn till lössnuset nu införa en minsta tobaksvikt i snusförpackningar.
Regeringen föreslår att styckförpackningar med portionsförpackat snus ska innehålla minst 20 portioner och att det ska vara förbjudet att till-handahålla konsumenter snus i förpackningar som innehåller färre por-tioner än så. När det gäller tillsynen föreslås inte några ändringar i för-hållande till vad som i dag gäller för bestämmelserna om styckförsäljning (se 12 b, 19 och 19 a §§ tobakslagen).
Snus bör även fortsättningsvis jämställas med livsmedel
Tobaksvaror exkluderas uttryckligen från definitionen av livsmedel, se 2 § livsmedelslagen. Att snus inte är ett livsmedel står därför klart. Vid införandet av livsmedelslagen konstaterades dock bland annat att det finns moment i produktionen av snus och tuggtobak som medför risker som kan jämföras med dem som finns vid livsmedelsberedning. Det bedömdes därför finnas skäl att låta snus och tuggtobak även fortsättningsvis omfattas av livsmedelslagens bestämmelser. Lagtekniskt löstes detta genom att livsmedelslagens bestämmelser generellt gjordes tillämpliga på dessa produkter (prop. 2005/06:128 s. 194–195).
Det övergripande syftet med livsmedelslagen är att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och för konsumenternas intressen när det gäller livsmedel. Grunden för reglerna i livsmedelslagstiftningen är att konsumenten inte ska behöva riskera att bli sjuk för att maten inne-håller farliga bakterier, främmande ämnen och föremål eller saknar information om allergiframkallande ämnen. Konsumenten ska inte heller bli vilseledd eller lurad av märkning, presentation eller information om livsmedlet. Eftersom snus och tuggtobak omfattas av såväl
105 lagen som tobakslagen finns i detta avseende parallella och delvis
över-lappande regler.
Utredningen menar att snus och tuggtobak är en lågriskprodukt sett ur ett livsmedelsperspektiv och att mikrobiologiska risker genom kontaminering i det närmaste är försumbara. Vidare menar utredningen att användningen av tobak är förenad med hälsorisker oavsett hur produkten bereds. Det framstår mot den bakgrunden som motsägelsefullt att samtidigt låta sådana produkter omfattas av livsmedelslagstiftningens övergripande skyddsintresse. Att associera snus och tuggtobak med livsmedel på det sätt som nu sker riskerar enligt utredningen att skapa falska föreställningar om att snus är en säker eller till och med hälsosam produkt. Utredningen föreslår därför att snus och tuggtobak inte längre ska jämställas med livsmedel i livsmedelslagen.
Flera remissinstanser, British American Tobacco, Livsmedelsarbetare-förbundet, Livsmedelsföretagen, Skruf, Svensk snustillverkarförening, Swedish Match, Gotlands snus, m.fl. motsätter sig förslaget. Bland annat framförs att förslaget riskerar att försämra en väl fungerande kontroll av svensk snusproduktion. Även Folkhälsomyndigheten avstyrker förslaget.
Myndigheten menar att Livsmedelsverkets roll som kontrollorgan och föreskrivande myndighet i hög grad har inverkat positivt på de kvalitets-krav som råder inom snustillverkningen. Även om riskerna med snustill-verkning av utredningen beskrivs som ”närmast försumbara” anser Folkhälsomyndigheten att Livsmedelsverkets kontroll av de hygieniska aspekterna är väsentliga och bygger det på bl.a. den omständigheten att 45–60 % av snuset består av vatten (och 40–45 % är tobak). Myndig-heten menar sammanfattningsvis att det saknas förutsättningar, både formellt och materiellt, för att genomförandet av det omfattande uppdrag som utredaren föreslår ska läggas på Folkhälsomyndigheten.
Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att genomföra utredningens förslag. Snus bör därför även fortsättningsvis, i enlighet med nuvarande ordning, jämställas med livsmedel.
Reglering av innehåll i snus och hänvisning till smak på snusförpackningar
I ingressen till tobaksproduktdirektivet anges att tobaksvaror med en annan smak än tobak skulle kunna göra att människor lättare börjar konsumera tobak eller påverka konsumtionsmönster. Skälen bakom förbudet i direk-tivet mot tobaksvaror med karakteristisk smak verkar alltså vara att smaksatta tobaksvaror kan göra att fler börjar konsumera tobak. Förbudet begränsas till att avse endast cigaretter och rulltobak eftersom dessa varor dels i högre utsträckning än andra tobaksvaror tilltalar ungdomar, dels har störst marknadsandelar på tobaksmarknaden inom EU.
Under det senaste årtiondet har antalet snussorter ökat i stor utsträck-ning och det har tillkommit fler smaksatta sorter. Syftet med denna produktutveckling kan knappast vara något annat än att göra produkterna attraktivare och skapa möjligheter för snustillverkarna att rikta sig till så många konsumenter som möjligt.
Att snus har en stor marknadsandel och i stor utsträckning tilltalar ung-domar innebär enligt såväl WHO:s rekommendationer som de
106
mang som ligger bakom tobaksproduktdirektivets reglering i och för sig att det finns sakliga skäl att förbjuda karakteristiska smaker i snus.
Det finns dock svårigheter med en sådan reglering. En granskning av de uppgifter om innehållet i snus, som tillverkare och importörer enligt 16 § tobakslagen är skyldiga att varje år lämna till Folkhälsomyndig-heten, visar att samtliga snussorter med något enstaka undantag inne-håller smaktillsatser. Det har också i marknadsföringen av snus framförts att viss smaksättning, bl.a. bergamott och enbär, har traditioner sedan 1800-talet. Det innebär alltså att snuset som produkt i allt väsentligt är en smaksatt tobaksprodukt.
Att snus av tradition är smaksatt, och att i princip allt snus som säljs i dag är smaksatt, innebär att snus i detta avseende skiljer sig från ciga-retter. Ett förbud mot karakteristiska smaker i snus skulle kunna få till följd att nästan inga av de produkter som finns på marknaden i dag skulle få säljas.
Utredningen bedömde att det fanns starka folkhälsoskäl som talade för att sådana smaker i snus som riktar sig mot unga eller som lockar till sig nya användare inte bör få förekomma. Utredningen ansåg emellertid inte att det var möjligt att förbjuda vissa smaker i snus med hänsyn till de praktiska svårigheterna att skapa ett rättssäkert och förutsebart regelverk.
Regeringen gör samma bedömning som utredningen i den delen.
Trots att utredningen inte föreslår någon smakreglering av snus anser utredningen att det bör vara förbjudet att hänvisa till smak på förpack-ningarna till snus, då det skulle begränsa möjligheten att använda smak som en del av marknadsföringen påförpackningar.
I regeringens proposition 2015/16:82 Åtgärder för ökad folkhälsa på tobaksområdet – genomförandet av EU:s tobaksproduktdirektiv fastslogs att då ansvaret för att reglera ingredienserna i snus vilar på Sverige bör även ansvaret för att reglera hänvisningar till smak, doft eller tillsatser vara Sveriges ansvar, något som också kräver djupgående kunskap om särdragen för produkten och dess konsumtionsmönster. Regeringen föreslog därför, till skillnad från utredningen, att artikel 13.1 c i tobaks-produktdirektivet, som förbjuder hänvisning till smak, doft, eventuella smaksatser eller andra tillsatser, inte ska omfatta snus. Regeringen aviserade dock samtidigt att den avsåg att återkomma och ta förnyad ställning till frågan i samband med beredningen av utredningens slut-betänkande.
Mot bakgrund av att det nu inte föreslås något förbud mot smaksatt snus finner regeringen ingen anledning att ändra ståndpunkt i frågan. Det bör därför även fortsättningsvis vara tillåtet att hänvisa till smak, doft, eventuella smaksatser eller andra tillsatser på snusförpackningar.
107
12 Genomförande av
tobaksproduktdirektivets bestämmelser om spårbarhet och säkerhetsmärkning
Tobaksproduktdirektivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom ändringar i tobakslagen (1993:581) och genom antagandet av lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Undantag gäller för direktivets artiklar 15 och 16 om spårbarhet och säkerhetsmärkning.
Dessa bestämmelser ska börja tillämpas först den 20 maj 2019 (cigaretter och rulltobak) respektive den 20 maj 2024 (andra tobaksvaror). I denna lagrådsremiss lämnas förslag till ett nationellt genomförande av dessa direktivbestämmelser.
Bestämmelserna om spårbarhet (artikel 15) och säkerhetsmärkning (artikel 16) syftar till att motverka illegal handel. I direktivets ingress framhålls att olagliga produkter undergräver den fria rörligheten för produkter som uppfyller kraven och det skydd som lagstiftningen om tobakskontroll ger. Vidare påpekas att unionen enligt WHO:s ramkon-vention om tobakskontroll är skyldig att bekämpa olagliga tobaksvaror, inbegripet sådana som importeras olagligt till unionen, som en del av en övergripande unionspolitik för tobakskontroll. Mot den bakgrunden kon-stateras att det är nödvändigt att införa bestämmelser om att styckför-packningar med tobaksvaror ska märkas med en unik identitetsmärkning och säkerhetsmärkning och om att transporten av dem ska registreras, så att dessa produkter kan spåras i hela unionen (ingresspunkt 29). Vidare anges att ett driftskompatibelt system för spårning och en säkerhets-märkning bör utvecklas på unionsnivå. För att säkerställa oberoende och öppenhet för systemet för spårning bör tillverkare av tobaksvaror sluta avtal med oberoende tredje parter (skäl 30 och 31 i ingressen).
Direktivets bestämmelser är av övergripande slag och måste kom-pletteras med mer detaljerade bestämmelser. Kommissionen ska därför enligt direktivets artiklar 15.11 och 16.2 genom genomförandeakter fast-ställa tekniska standarder för inrättande av drift av systemet för spårning och för säkerhetsmärkningen. Kommissionen ges också enligt artikel 15.12 befogenhet att anta delegerade akter för att definiera centrala delar av det datalagringsavtal som ska slutas med en oberoende tredje part.
Kommissionen antog sådana genomförandeakter och delegerade akter i december 2017.
Närmare beskrivning av innehållet i artiklarna 15 och 16 finns under respektive avsnitt nedan.
108