116
främja samarbete mellan olika tillsynsmyndigheter och mellan tillsyns-myndigheter och andra.
13.2 Ett tydliggörande av tillsynsansvaret
Regeringens förslag: Begreppen central tillsyn och omedelbar tillsyn ska bytas ut mot tillsynsvägledning och tillsyn.
Folkhälsomyndighetens och Konsumentverkets ansvar för tillsyns-vägledning och för att utöva tillsyn ska tydliggöras.
Arbetsmiljöverket ska inte ansvara för tillsynsvägledning.
Regeringens bedömning: Polismyndigheten och kommunen bör inte ha ett likvärdigt tillsynsansvar.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Utredningen föreslår dock att kommunen och Polismyndigheten ska ha ett likvärdigt tillsynsansvar. Utredningen föreslår inga ändrade begrepp.
Remissinstanserna: Folkhälsomyndigheten anser att det är av betyd-else att begreppet tillsynsvägledning definieras och särskiljs från den operativa tillsynen, som i tobakslagen kallas omedelbar tillsyn. Konsu-mentverket anför att eftersom det är KonsuKonsu-mentverket som har till-synsansvaret över marknadsföringsbestämmelserna medan Konsument-ombudsmannen ansvarar för rättsliga åtgärder bör detta också återspeglas i lagtexten och förarbeten.
De remissinstanser som kommenterat förslaget om likvärdigt tillsyns-ansvar för kommunen och Polismyndigheten är positiva.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen har i ANDT-strategin slagit fast att en fortsatt effektiv och likvärdig tillsyn utgör en grundbult i det tillgänglighetsbegränsande ANDT-arbetet. Rege-ringen bedömer i strategin att en fortsatt utveckling av tillsynen är vik-tig.10 Utgångspunkten för regeringens förslag som rör tillsynsfrågor är därför att ge förutsättningar för en välfungerande tillsyn som bl.a. syftar till att förhindra att unga börjar använda tobaksvaror och liknande pro-dukter.
På några få punkter avviker bestämmelserna om tillsyn i lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare från motsvarande bestämmelser i tobakslagen, exempelvis vad gäller Länsstyrelsens befogenheter vid tillsyn. Det har inte i detta lagstiftningsärende funnits beredningsunderlag att ändra sakinnehållet i bestämmelserna om e-ciga-retter och påfyllningsbehållare.
Begreppen central tillsyn och omedelbar tillsyn byts ut
I enlighet med vad regeringen uttalat i skrivelsen En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) bör begreppet tillsyn främst användas för verksamhet som avser självständig granskning för att kon-trollera om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra
10 Regeringens skrivelse 2015/16:86 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016–2020, s. 39.
117 bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder som
syftar till att åstadkomma rättelse. I skrivelsen framhålls vidare att det för varje tillsynsområde där tillsynen utförs av mer än ett organ bör finnas en statlig myndighet som ansvarar för samordningen av tillsynen och som vid behov kan utfärda föreskrifter kring tillsynen. Denna funktion – till-synsvägledning – bör bestå av utvärdering, uppföljning och samordning av tillsynsverksamheten samt stöd och råd till tillsynsorganen.
Det görs således skillnad mellan den tillsyn som utövas direkt gent-emot ett tillsynsobjekt och tillsynsvägledning. I tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare används begreppen central tillsyn och omedelbar tillsyn. Regeringen anser att det mot bak-grund av vad som framförs i skrivelsen ska framgå tydligt av den nya lagen vilka myndigheter som har ansvar för tillsynsvägledning och vilka myndigheter som har ansvar för tillsyn. Begreppen central tillsyn och omedelbar tillsyn ska därför bytas ut mot tillsynsvägledning och tillsyn, någon ändring i sak är inte avsedd.
Folkhälsomyndighetens ansvar för tillsynsvägledning och tillsyn tydliggörs
Folkhälsomyndighetens tillsynsansvar är inte tydligt reglerat i tobaks-lagen. Det anges enbart att Folkhälsomyndigheten har ett centralt till-synsansvar, myndigheten finns inte med i den uppräkning av myndig-heter som enligt 19 a § tobakslagen har ansvar för omedelbar tillsyn.
Trots detta anges i 20 § första stycket tobakslagen att Folkhälsomyndig-heten t.ex. får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bestämmelserna om hälsovarningar och innehållsreglering ska följas.
Folkhälsomyndigheten har alltså möjlighet att besluta om sanktioner vid överträdelser av bestämmelser som ingen myndighet, i vart fall formellt sett, utövar omedelbar tillsyn över. Av motiven till bestämmelsen i 20 § tobakslagen framgår att befogenheten syftar till att möjliggöra en effektiv kontroll av att tillverkare, lokalinnehavare m.fl. fullgör sin skyldighet enligt lagen och med stöd av de meddelade föreskrifterna (prop.
1992/93:185 s. 59–60). Folkhälsomyndigheten har således ansvar för att bedriva tillsyn direkt mot vissa tillsynsobjekt.
Regeringen instämmer med Folkhälsomyndigheten att det är viktigt att särskilja myndighetens ansvar för tillsynsvägledning från ansvaret att utöva tillsyn. En sådan uppdelning finns i lagen om elektroniska ciga-retter och påfyllningsbehållare. Regeringen föreslår därför att myndig-hetens olika tillsynsuppgifter tydliggörs i den nya lagen. Någon ändring i sak är inte avsedd, myndigheten behåller det tillsynsansvar den har enligt tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllnings-behållare. Myndighetens ansvar för tillsynsvägledning kommer dock ut-ökas till följd av de förslag som regeringen lägger om tillståndsplikt för tobaksförsäljning, begränsade möjligheter till marknadsföring av tobaks-varor och ett utökat rökförbud, se avsnitt 13.5, 7 och 8 nedan.
Konsumentverkets tillsynsansvar tydliggörs
Enligt tobakslagen ansvarar Konsumentombudsmannen (KO) för den cen-trala tillsynen över lagens bestämmelser i 14–14 b §§ om marknads-föring. Kommunen utövar den omedelbara tillsynen över
118
serna om reklam och annan marknadsföring i 14 § och om varukänne-tecken i 14 a §, när det gäller marknadsföringsåtgärder på eller i anslut-ning till försäljanslut-ningsställen. I fråga om marknadsföringsåtgärder som inte vidtas på försäljningsställen finns, i vart fall formellt sätt, ingen utpekad myndighet med ansvar för den omedelbara tillsynen. Inte heller finns det några regler om omedelbar tillsyn knutna till bestämmelserna i 14 b § om sponsring.
Som Konsumentverket anför är det verket och inte Konsumentombuds-mannen som ska ha tillsynsansvar. Detta överensstämmer också med utformningen av 26 § lagen om elektroniska cigaretter och påfyllnings-behållare. Regeringen föreslår därför en sådan ändring.
Regeringen anser att det i den nya lagen ska tydliggöras i vilken utsträckning Konsumentverket har ansvar för tillsynsvägledning respek-tive tillsyn. Konsumentverket ska ansvara för tillsynsvägledning när det gäller kommunens tillsyn över bestämmelserna om marknadsföring av tobaksvaror på eller i anslutning till försäljningsställen. Det förtydligas att Konsumentverket ska ansvara för att utöva tillsyn över bestämmel-serna om marknadsföring av tobaksvaror i de fall inte kommunen har detta ansvar, dvs. sådan marknadsföring som inte sker på eller i anslut-ning till försäljanslut-ningsställen. Det förtydligas också att Konsumentverket utövar tillsyn över bestämmelsen om sponsring av tobaksvaror. Något behov av tillsynsvägledning över den bestämmelsen finns inte. I och med att det införs begränsade möjligheter att marknadsföra tobaksvaror ut-ökas verkets ansvar för tillsynsvägledning i samma omfattning, se avsnitt 13.7 nedan.
I tobakslagen och lagen om elektroniska cigaretter och påfyllnings-behållare finns bestämmelser om sanktioner enligt marknadsföringslagen (2008:486). I dessa anges bl.a. att vissa marknadsföringsåtgärder som strider mot lagarnas bestämmelser om reklam, varukännetecken, spons-ring och produktpresentation ska anses vara otillbörliga mot konsumen-ter. Konsumentverket anser att eftersom verket inte längre har tillsyn över bestämmelserna om produktpresentation bör hänvisningen till dessa tas bort. Regeringen anser dock att det även fortsättningsvis bör göras en sådan hänvisning, detta för att möjliggöra att Konsumentverket med stöd av marknadsföringslagen ska kunna ingripa mot en marknadsförings-åtgärd som strider mot de bestämmelserna (jfr. prop. 2016/17:132 s. 65 och 98 f.).
Arbetsmiljöverket ska inte ansvara för tillsynsvägledning
Arbetsmiljöverket har enligt tobakslagen ansvar både för central tillsyn och omedelbar tillsyn när det gäller bestämmelserna om rökfria lokaler och andra utrymmen som är upplåtna enbart för personal eller där arbets-tagare är verksamma. Vid tobakslagens tillkomst hade Arbetarskydds-styrelsen central tillsyn och Yrkesinspektion omedelbar tillsyn över de bestämmelser som styrelsen hade central tillsyn över. Vid den tidpunkten fanns det alltså anledning att göra en distinktion mellan den centrala och omedelbara tillsynen. Numera finns ingen formell eller praktisk betyd-else av en sådan distinktion. Eftersom ingen annan myndighet än Arbets-miljöverket har ett tillsynsansvar eller utför tillsynsuppgifter i detta avseende, finns inte något behov av samordning av tillsynen genom
119 trala föreskrifter eller på annat sätt. Därför föreslås att Arbetsmiljöverket
enbart ska ansvara för att utöva tillsyn, inte tillsynsvägledning. Förslaget får inga praktiska konsekvenser i fråga om tillsynens utövande och begränsar inte Arbetsmiljöverkets möjligheter att enligt arbetsmiljölag-stiftningen meddela föreskrifter om arbetsmiljö.
Polismyndigheten och kommunen bör inte ha ett likvärdigt tillsynsansvar Enligt tobakslagen har Polismyndigheten, tillsammans med kommunen, ansvar för omedelbar tillsyn över bestämmelserna om åldersgräns, styck-förpackningar, anmälningsplikt för försäljning och anmälningsplikt av nya tobaksvaror. Utredningen föreslår att kommunen och Polismyndig-heten ska ha ett likvärdigt tillsynsansvar. Det skulle innebära att Polis-myndighetens tillsynsansvar utökas till att omfatta bestämmelserna om rökfria miljöer, hälsovarningar, produktpresentation och marknadsföring.
Regeringen anser att det i nuläget inte är lämpligt att utöka Polis-myndighetens tillsynsansvar på det sätt som utredningen föreslår.
Behovet av att renodla polisens arbetsuppgifter har aldrig varit större än nu. Flera faktorer har på den senaste tiden påverkat Polismyndighetens arbete, vilket bl.a. har lett till ett försämrat resultat i brottsutrednings-verksamheten. Någon entydig förklaring till vad det försämrade resultatet beror på finns inte men sannolikt har det sin grund i flera samverkande faktorer, kopplade både till Polismyndigheten och till förändringar i omvärlden. Bland annat har polisorganisationens ombildning medfört en stor påfrestning på verksamheten. Samtidigt som ombildningen har genomförts har arbetsbelastningen för polisen ökat. I samband med de stora migrationsströmmarna hösten 2015 infördes gränskontroller och arbetet med inre utlänningskontroller och verkställigheter intensifierades.
Myndigheten har också under de senaste åren arbetat för att höja för-mågan att bekämpa terrorism. Den grova brottsligheten med ett ökat antal skjutningar, många av dem med dödlig utgång, har ökat. Dessa brott, som ofta inträffar i de socialt mest utsatta områdena, är svåra att klara upp och tar stora resurser i anspråk vilket medför negativa konse-kvenser för övrig polisverksamhet. Det finns också tecken på att brottsligheten till sin karaktär har blivit alltmer komplex och tids-krävande att utreda. För att upprätthålla förtroendet för Polismyndig-hetens arbete med utredning och lagföring måste fler brott klaras upp.
Det är därför viktigt att den negativa resultatutvecklingen bryts. Att utreda brott är en av polisens kärnuppgifter och måste, tillsammans med övriga kärnuppgifter, prioriteras för att Polismyndigheten med sin verk-samhet ska kunna bidra till att nå det övergripande målet för den nuvarande kriminalpolitiken, dvs. att minska brottsligheten och öka människors trygghet (prop. 2016/17:1 utgiftsområde 4 s. 13).
Regeringen anser dock att det för en effektiv tillsyn är av vikt att Polis-myndigheten är fortsatt delaktig i tillsynen över tobaksförsäljningen.
Myndighetens nuvarande tillsynsansvar ska därför, med några mindre avvikelser (se avsnitt 13.5 och 13.7), vara oförändrat.
120