49 kapital är grundläggande för en välfungerande inre marknad. Vad gäller
regleringen på tobaksområdet är det framför allt frågor kring fri rörlighet av varor och tjänster samt rätten att etablera sig i ett annat EU-land som aktualiseras. Generellt sett är åtgärder som ställer upp hinder för den fria rörligheten förbjudna, om de inte är icke-diskriminerande, proportioner-liga och kan motiveras med hänsyn till tvingande allmänintressen som t.ex. allmän säkerhet eller skydd av människors hälsa och liv.
För att förebygga att medlemsstaterna antar bestämmelser som kan hindra handeln på den inre marknaden finns krav på att sådana bestäm-melser ska anmälas till kommissionen. Detta regleras i anmälningsdirek-tivet1 och tjänstedirektivet2. Dessa direktiv ställer krav på att medlems-staterna anmäler förslag till nya lagar och andra författningar som inne-håller vissa krav eller tekniska föreskrifter till kommissionen.
I avsnitt 21 finns närmare beskrivning av EUF-fördraget och direktiven samt bedömningar av om regeringens förslag i denna lagrådsremiss överensstämmer med EU-rätten och om de bör anmälas.
5.5 Internationella avtal och riktlinjer på tobaksområdet
WHO:s Världshälsoförsamling antog den 21 maj 2003 ramkonventionen om tobakskontroll (nedan kallad ramkonventionen). Ramkonventionen ger stöd till enskilda länder att utveckla sin nationella lagstiftning och politik och är en regelsamling för de områden som påverkar tobakskonsumtionen. Länderna kan ha strängare nationell lagstiftning.
Sverige ratificerade konventionen 2005, se prop. 2004/05:118 Tobakskontroll – genomförande av WHO:s ramkonvention om tobaks-kontroll.
I dag pågår ett omfattande arbete för att omsätta tobakskonventionen till praktisk handling inom och mellan anslutna länder. Detta innebär bland annat att utarbeta riktlinjer och protokoll för hur konventionens 38 artiklar kan tolkas. Riktlinjer (Guidelines) är en icke-bindande rekom-mendation som har arbetats fram av de anslutna länderna tillsammans.
Protokoll är juridiskt bindande och förhandlas fram under officiella för-handlingsmöten mellan de länder som har anslutit sig till tobakskonven-tionen. Syftet är att stödja och hjälpa länderna med genomförandet och tillämpningen av de olika artiklarna i tobakskonventionen. Ett exempel är WHO:s protokoll om eliminering av illegal handel med tobaksvaror.
1 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av den 9 september 2015 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden
50
6 Allmänt om regeringens förslag
I nedanstående skälavsnitt presenteras innehållet i regeringens förslag till ny lag om tobak och liknande produkter som ska ersätta tobakslagen (1993:581) och lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyll-ningsbehållare. Ett flertal bestämmelser i de lagarna förs över till den nya lagen utan att det görs några ändringar i sak. Sådana bestämmelser berörs inte närmare i skälavsnitten. Samtliga bestämmelser i den nya lagen kommenteras dock i avsnitt 25 Författningskommentar.
I det följande används förkortningen e-cigaretter för elektroniska cigaretter, förutom vid hänvisningar till lagtext (jfr användningen av de begreppen i prop. 2016/17:132).
Särskilt om neutrala tobaksförpackningar
I tilläggsdirektiven till utredningen om genomförande av EU:s tobaks-produktdirektiv (S 2104:16) fick den särskilda utredaren i uppdrag att utreda frågan om neutrala tobaksförpackningar.
När det i tobaksförebyggande sammanhang talas om neutrala förpack-ningar är det i allmänhet en standardisering av tobaksförpackförpack-ningar enligt den modell som Australien har infört som avses. Australien var nämligen först i världen med att införa neutrala förpackningar år 2012.
Den australiensiska lagstiftningen föregicks av ett flertal vetenskapliga studier som syftade till att fastställa vilken effekt neutrala tobaksningar skulle få för tobakskonsumtionen och hur kravet på förpack-ningarnas utseende närmare bör utformas för att få en så stor effekt som möjligt. Flera länder har därefter följt Australiens exempel och beslutat att införa krav på neutrala förpackningar i sin nationella lagstiftning, bl.a.
Storbritannien, Irland, Norge och Frankrike. Dessa länders lagstiftningar tar sin utgångspunkt i hur Australien utformat sin reglering och lagstift-ningarna är mycket lika, även om det finns vissa mindre skillnader.
Utredningen gjorde bedömningen att ett införande av neutrala förpack-ningar kan förväntas leda till minskad andel tobakskonsumenter i Sverige, vilket skulle få en positiv effekt på folkhälsan. Vidare bedömde utredningen att ett krav på att tobak endast får säljas i neutrala förpack-ningar bör kunna anses förenligt med Europakonventionen för de mänsk-liga rättigheterna, varumärkesrätten, mönsterrätten, WTO-rätten och EU-rätten. Däremot bedömde utredningen att åtgärden inte var förenlig med tryckfrihetsförordningens bestämmelser.
Utredningen hade inte i uppdrag att lämna förslag till grundlags-ändringar. Regeringen gav därför, genom tilläggsdirektiv i februari 2016, i uppdrag till Mediegrundlagskommittén (Ju 2014:17) att vidare utreda frågan om behov av ändring av grundlag. I betänkandet Ändrade mediegrundlagar (SOU 2016:58) som överlämnades i september 2016 bekräftade Mediegrundlagskommittén att neutrala tobaksförpackningar inte var förenliga med tryckfrihetsförordningens bestämmelser.
Ett förslag om ändring av grundlag med anledning av frågan om neutrala tobaksförpackningar är därmed för närvarande inte aktuellt. Det kan dock finnas anledning för regeringen att återkomma till den frågan.
51
7 En ny lag om tobak och liknande produkter
Regeringens förslag: Bestämmelserna i tobakslagen och i lagen om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare ska föras över till en ny lag benämnd lagen om tobak och liknande produkter.
Den nya lagen ska vara indelad i kapitel med löpande paragraf-numrering och innehålla huvud- och underrubriker.
Med anledning av den nya lagen ska följdändringar göras i vissa andra lagar.
Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
I utredningens lagförslag är inte bestämmelserna i lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare införda i den nya lagen.
Utredningens lagförslag har en delvis annan lagteknisk lösning med färre kapitel.
Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har inte kom-menterat den lagtekniska lösningen. Förvaltningsrätten i Malmö anser att det vore lämpligt att samla bestämmelserna om tobak och e-cigaretter i samma lag.
Skälen för regeringens förslag: Tobakslagen (1993:581) har sedan sin tillkomst varit föremål för ett flertal ändringar och tillägg.
Genomförandet av tobaksproduktdirektivet har medfört en rad nya bestämmelser, bl.a. har bestämmelser om örtprodukter för rökning införts i lagen. Regeringen föreslår nu en rad ändringar som ytterligare kommer att utöka antalet bestämmelser. Ett viktigt syfte med de förändringar som görs är att förenkla tillämpningen av lagen för bl.a. företagare och kommuner. Om de nya bestämmelserna läggs in i nuvarande tobakslag kommer den lagen att bli mycket svåröverskådlig. Av detta skäl bör en ny lag tas fram.
Vid genomförandet av tobaksproduktdirektivets bestämmelser om e-cigaretter (prop. 2016/17:132, s. 23–24) gjordes överväganden om huruvida regleringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare borde föras in i tobakslagen eller i en egen lag. Bland remissinstanserna var meningarna delade om huruvida regleringen av e-cigaretter borde genomföras i en separat lag eller i tobakslagen. För att så snabbt som möjligt få en lagstiftning på plats som genomförde tobaksprodukt-direktivets bestämmelser om e-cigaretter togs de nödvändiga bestäm-melserna in i en egen lag. Med hänsyn till att e-cigaretter och tobaksvaror regleras på ett liknande sätt i flera avseenden konstaterade regeringen emellertid då att det kunde finnas anledning att på nytt överväga om bestämmelserna om e-cigaretter borde föras in i tobakslagen.
I ingressen till tobaksproduktdirektivet slås det fast att en hög folk-hälsoskyddsnivå bör tas i beaktande vid regleringen av e-cigaretter samt att dessa kan utvecklas till en inkörsport till nikotinberoende och resul-tera i traditionell tobakskonsumtion, eftersom de efterliknar och nor-maliserar rökning (se skäl 36 och 43 i ingressen). E-cigaretter är således inte vilken konsumentprodukt som helst, utan en produkt som är i behov av en särskild skyddsreglering.
52
Sammantaget talar den likartade regleringen av tobaksprodukter och e-cigaretter för att bestämmelserna förs samman i en ny lag som reglerar tobak och tobaksrelaterade produkter.
I den nya lagen kommer således inte bara tobaksvaror att regleras.
Utöver e-cigaretter och påfyllningsbehållare finns det bl.a. bestämmelser om örtprodukter för rökning och om användningen av andra produkter som till användningssättet motsvarar rökning men som inte innehåller tobak. Regeringen anser därför att den nya lagen ska benämnas lag om tobak och liknande produkter.
Nuvarande bestämmelser i tobakslagen om innehåll, utsläpp och pro-duktkrav för tobaksvaror och örtprodukter för rökning förs över utan ändring i sak till den nya lagen. Detsamma gäller i huvudsak bestämmel-serna i tobakslagen om hälsovarningar och om produktpresentation (se dock avsnitt 17). Utöver begränsningen av marknadsföring för tobaks-varor (se avsnitt 9) gäller detsamma bestämmelserna om marknadsföring i tobakslagen. Även vissa bestämmelser om handel förs över utan några sakliga ändringar, såsom bestämmelserna om åldersgräns och kontroll-köp. Vad gäller regleringen av e-cigaretter och påfyllningsbehållare görs, utöver att bestämmelserna om överklagande förtydligas, inga ändringar i sak.
I flera lagar finns hänvisningar till tobakslagen eller lagen (2017:425) om elektroniska cigaretter och påfyllningsbehållare. Som en följd av den nya lagen ska dessa hänvisningar ändras. De lagar som avses är lagen (1994:1551) om frihet från skatt vid import, m.m., lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, lagen (1998:506) om punktskattekontroll av tran-sporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, mark-nadsföringslagen (2008:486), radio- och tv-lagen (2010:696) och lagen (2014:1470) om beskattning av viss privatinförsel av cigaretter.