152
Enligt regeringens bedömning får förslagen inga konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för jämställd-heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integra-tionspolitiska målen. Regeringen bedömer inte heller i övrigt att för-slagen får några sådana konsekvenser som anges i kommittéförord-ningen.
23.1 Tillståndsplikt för tobaksförsäljning 23.1.1 Myndigheterna
Den nuvarande anmälningsplikten för försäljning av tobaksvaror ska er-sättas av en tillståndsplikt. Även partihandel med tobaksvaror ska under-kastas en sådan tillståndsplikt. Den främsta förtjänsten med en tillstånds-reglering är enligt regeringen att en sådan, till skillnad från det nuvarande anmälningssystemet, ger möjlighet att på förhand pröva näringsidkarens lämplighet och vandel.
Ett tillståndsförfarande är i grunden mer administrativt betungande än ett anmälningsförfarande. Utgångspunkten har varit att tillståndsför-farandet för tobaksförsäljning ska utformas på ett så enkelt och effektivt sätt som möjligt, men det kommer att innebära en administrativ mer-kostnad jämfört med i dag. Kommunerna får därför möjlighet att täcka dessa kostnader genom avgifter.
Vid bedömningen av kostnaden av ett enskilt tillståndsärende bör väg-ledning kunna hämtas från kommunernas hantering av ärenden om serveringstillstånd. Kostnaden för ansökningsförfarandet i sådana ären-den finansieras genom avgifter, vilka får bestämmas av kommunfull-mäktige och ska följa de allmänna krav om självkostnadsprincipen som finns beträffande kommunala taxor. Avgifterna ska sålunda spegla kom-munernas faktiska kostnad för hanteringen av tillståndsansökningar. I det avseendet kan nämnas att Näringslivets regelnämnd i en rapport från 2013, Serveringstillstånd – handläggningstider, servicegarantier, avgifter och tillsyn, har undersökt bl.a. vilka avgifter kommunerna tar ut för serveringstillstånd. Uppgifterna, som baseras på svaren på enkätfrågor riktade till kommunerna, visar på kraftiga skillnader mellan kommunernas tillståndsavgifter. Den kommun som redovisade lägst avgift tog ut 1 000 kr för efterfrågat serveringstillstånd medan den dyraste kommunen som medverkade i undersökningen tog ut en avgift på drygt 12 000 kr.
Med hänsyn till att det föreslagna tillståndsförfarandet för tobaksförsälj-ning har klara beröringspunkter med det förfarande som gäller vid tillstånds-givning enligt alkohollagen (2010:1622) bör angivna siffror kunna tjäna som riktmärke. Den nu föreslagna tillståndsordningen innehåller emeller-tid färre bedömningskriterier och är inte fullt lika komplex. Regeringen bedömer därför att kommunernas kostnad för att hantera ansökningar om tillstånd för tobaksförsäljning generellt sett kan komma att vara något lägre än motsvarande kommunala kostnader för serveringstillstånd.
Regeringen gör bedömningen att kommunernas kostnader i anslutning till tillståndshanteringen till fullo bör kunna finansieras genom ansök-ningsavgifter.
153 Kommunerna utövar idag den omedelbara tillsynen över
detaljhandelsför-säljningen av tobak. Regeringen bedömer att det finns klara fördelar med att ansökningar om detaljhandelstillstånd prövas av samma myndigheter som ansvarar för tillsynen över lagens försäljningsregler. Tillståndspröv-ningen innebär en helt ny uppgift på området för kommunerna och är därmed en inskränkning av självstyret. Regeringen anser att det finns klara fördelar med att ansökningar om detaljhandelstillstånd prövas av samma myndigheter som ansvarar för tillsynen över lagens försäljnings-regler. Därtill kommer att kommunerna har andra arbetsuppgifter som i många fall berör försäljare av tobaksvaror, t.ex. tillsyn över livs-medelshantering och över detaljhandeln med folköl. Kommunerna har också genom reglerna om serveringstillstånd för alkoholdrycker vana av att hantera liknande tillståndsprövningar. Regeringen anser mot denna bakgrund att kommunerna har goda förutsättningar att hantera denna nya uppgift. Med hänsyn till detta och vikten av att säkerställa ålders-kontrollen och motverka illegal handel med tobaksvaror anser regeringen att förslaget i denna del är proportionerligt till ingreppet i det kommunala självstyret.
Förslaget om informationsskyldighet innebär en ny uppgift som kan fullgöras genom information på kommunens webbplats och genom kontakter mellan enskilda som överväger att ansöka om ett tillstånd och kommunen. Förslaget får därmed anses innebära ett begränsat ingrepp i självstyrelsen som med hänsyn till intresset för att det föreslagna systemet med tillståndsprövning ska fungera får anses vara motiverat.
Informationsskyldigheten syftar till att för verksamhetsutövarna tydlig-göra regelverket, vilket bör leda till effektivitetsvinster. En delvis mot-svarande skyldighet föreligger redan idag enligt alkohollagen.
Skyldigheten ligger i linje med kommunernas nuvarande uppgifter och bör inte medföra några nämnvärda ekonomiska konsekvenser för kom-munerna.
Kommunernas skyldighet att lämna uppgifter till Folkhälsomyndig-heten är begränsad till uppgifter som kommunen har tillgängliga på grund av sin egen tillstånds- eller tillsynsverksamhet och som inte behöver efterforskas särskilt. De kostnader som uppstår med anledning av detta är således endast för bedömningen att uppgiften kan ha betydelse och för kontakter med Folkhälsomyndigheten vid ett eventuellt över-lämnande. Regeringen bedömer, särskilt mot bakgrund av att Folkhälso-myndigheten kommer att kunna lämna vägledning om vilka uppgifter myndigheten vill få del av, att även detta förslag inte kommer leda till några märkbart ökade kostnader.
Den föreslagna tillståndsordningen innebär att en kommun får inhämta ett yttrande från Polismyndigheten innan beslut i kommunen fattar beslut i ärende om ansökan om detaljhandelstillstånd, om kommunen finner skäl för det. Detta kommer att leda till ett begränsat merarbete för Polis-myndigheten. Regeringen bedömer att uppgiften bör kunna hanteras av Polismyndigheten inom ramen för den nuvarande verksamheten och utan särskilt resurstillskott.
Regeringens förslag innebär också att Polismyndigheten och Tullverket ska yttra sig över sökandens lämplighet om ansökan avser partihandel.
Med hänsyn till det mycket begränsade antalet partihandlare bör förslaget
154
dock inte få några egentliga konsekvenser för myndigheternas verksam-het i stort.
Även om ett tillståndsförfarande generellt sett är mer administrativt betungade än ett anmälningsförfarande är bedömningen att det kommer att medföra effektivitetsvinster för tillsynen. Förhandsprövningen av tobaksförsäljaren och möjligheten att, innan försäljningen påbörjas, granska och avhjälpa brister i egenkontrollprogrammen bör leda till ett minskat behov av tillsynsinsatser. Detta bör på sikt få till följd att den operativa tillsynen kan effektiviseras.
Tillståndsplikten ska förenas med en möjlighet att under vissa förut-sättningar varna tillståndshavaren eller återkalla försäljningstillståndet.
Eftersom de föreslagna sanktionerna utformats efter mönster av mot-svarande sanktioner i alkohollagen torde inom kommunerna redan finnas kunskap och rutiner som kan förenkla tillämpningen av de nya reglerna.
Inte heller det nya sanktionssystemet bör därför medföra några konse-kvenser av betydelse för det kommunala tillsynsarbetet.
Folkhälsomyndigheten har redan i dag det centrala tillsynsansvaret för bestämmelserna om handel m.m. i tobakslagen (1993:581). Införandet av en tillståndsplikt förväntas, utöver de aspekter som berörs inledningsvis, påverka myndighetens verksamhet i mindre omfattning.
Folkhälsomyndigheten får ansvar för registrering av gränsöverskrid-ande distansförsäljning av tobaksvaror, i likhet med vad idag gäller för gränsöverskridande distansförsäljning av e-cigaretter. Enligt utredningen har det inte gjorts några anmälningar om gränsöverskridande distans-försäljning av tobak till kommunerna. Regeringen bedömer därför att denna uppgift endast får mindre konsekvenser för myndighetens verk-samhet.
Tobaksvaror som varit föremål för brott enligt lagen om tobaksvaror och liknande produkter eller deras värde samt utbyte av sådant brott ska förklaras förverkade, om det inte är uppenbart oskäligt. Förslaget om förverkande bör inte innebära någon nämnvärd ökning av arbetsbelast-ningen för rättsväsendet. Förverkande kommer att ske i förhållandevis få fall. När det gäller Polismyndighetens hantering innebär förslaget en obetydlig ökning av arbetsbelastningen. Förslaget utgör närmast ett komplement till de befogenheter myndigheten har redan i dag enligt rättegångsbalken. Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna handlägger i normalfallet förverkandefrågan tillsammans med ansvars-frågan. Handläggningen av förverkandefrågan ingår alltså vanligtvis i hanteringen av ärendet i övrigt. Förslaget innebär därför inte heller för dessa myndigheter någon ökad arbetsbelastning.
Om ansökan avser partihandel ska den inte bifallas utan att Tullverkets yttrande har inhämtats. Uppgifterna bedöms kunna hanteras inom myndig-hetens anslagsram.
23.1.2 Domstolarna
Den föreslagna tillståndsplikten innebär dels att en ansökan om försälj-ningstillstånd kan avslås, dels att ett beviljat tillstånd under vissa förutsättningar kan återkallas. Sådana beslut, som fattas av kommunen, kan överklagas till förvaltningsrätten. Ansökningsförfarandet
155 ande bl.a. en prövning av sökandens lämplighet är nytt och kan förväntas
generera överklaganden som inte förekommer inom ramen för det nuvarande anmälningsförfarandet.
Det är dels initialt fråga om ett stort antal verksamheter som redan bedriver tobaksförsäljning som behöver ansöka om tillstånd för att få fortsätta bedriva sin försäljning, dels fråga om löpande ansökningar från verksamheter som vill börja bedriva tobaksförsäljning. Det går på för-hand inte att förutse antalet överklaganden. Det saknas relevant jämförelsematerial, t.ex. central statistik beträffande antalet överklaganden av avslagna ansökningar om serveringstillstånd. Även om det initialt, när befintliga verksamheter ska tillståndsprövas, kan bli fråga om en något större mängd överklaganden saknas anledning att anta annat än att antalet överklaganden på längre sikt kommer att ligga på en förhållandevis låg nivå. Tillståndsprövningen bör därför på sikt inte leda till annat än en liten ökning av arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdom-stolarna.
Den nuvarande möjligheten för kommunerna att förbjuda tobaksförsälj-ning ska ersättas med en möjlighet att återkalla ett meddelat försäljtobaksförsälj-nings- försäljnings-tillstånd. Möjligheten att återkalla ett meddelat försäljningstillstånd kan förväntas leda till en viss ökning av antalet överklaganden eftersom återkallelse kan ske på fler grunder än meddelande av försäljningsförbud.
Även detta kan därför på sikt leda till en liten ökning av arbetsbelast-ningen i förvaltningsdomstolarna.
Liksom tidigare ska det också vara möjligt att meddela en tobaksför-säljare en varning. Även varningar kan enligt förslaget meddelas på fler grunder än i dag, vilket sannolikt kommer att innebära att fler varningar meddelas jämfört med i dag. Med hänsyn till att ett beslut om varning inte får några direkta rättsverkningar för den som beslutet riktar sig mot, bedömes dock att antalet överklagade beslut om varning inte kommer att öka i någon nämnvärd utsträckning.
Tillståndsplikten ska omfatta även partihandeln. Det har tidigare inte uppställts några krav för att bedriva partihandel med tobaksvaror. Det innebär att tillståndsförfarandet såvitt avser partihandeln kommer att generera en helt ny typ av beslut, vilka i någon utsträckning kan förväntas leda till överklaganden. Mot bakgrund av att det i dag endast finns ett fåtal aktörer som bedriver partihandel med tobak, saknas anledning att anta att en sådan ökning blir annat än marginell.
Sammanfattningsvis bedöms handläggningen av ärenden om försälj-ningstillstånd inte att medföra någon nämnvärd ökad arbetsbelastning för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den ökning som kan förutses bör kunna hanteras inom ramen för den nuvarande verksamheten utan särskilda resurstillskott.
Den föreslagna regleringen av partihandeln innebär också en utvidg-ning av det i dag kriminaliserade området såtillvida att försäljutvidg-ning som inom partihandeln sker utan tillstånd föreslås vara brottslig. Detta för-hållande, liksom den föreslagna straffskärpningen för olovlig tobaks-försäljning, får troligen en i huvudsak brottsförebyggande effekt. Liksom för övriga brott mot tobakslagen kan det antas att antalet anmälda brott och lagföringar avseende de nya brotten kommer att ligga på en mycket låg nivå. Regeringen bedömer därför att förslaget inte bör leda till några kostnadsökningar för de allmänna domstolarna och rättsväsendets övriga
156
aktörer. Den föreslagna tillståndsplikten kan, i förening med de straffrättsliga förändringar som föreslås och förändringarna i tillsynen, sammantaget antas bidra till ett mera effektivt brottsförebyggande arbete.
Förslagen kan därför på längre sikt antas leda till en minskad tobaks-relaterad brottslighet och sålunda en lägre belastning för rättsväsendet.
23.1.3 Företagen
Kostnaden för tillståndsförfarandet för myndigheterna som bör finansieras genom avgifter, kommer att belasta de näringsidkare som avser bedriva tillståndspliktig försäljning med tobaksvaror, vilket även kommer att omfatta partihandlare.
De ytterligare krav som följer av tillståndsplikten överensstämmer i allt väsentligt med vad som gäller för den i dag anmälningspliktiga tobaks-försäljningen. Redan i dag finns ett krav på att näringsidkaren ska ansvara för att det finns ett egenkontrollprogram för verksamheten. Det före-slagna kravet på att detta program ska fogas till tillståndsansökningen utgör därför inte någon tillkommande börda för näringsidkaren utöver den vandelsprövning som tillkommer. Detsamma gäller kravet på inlämnande av andra uppgifter som behövs för kommunens tillsyn. Parti-handlare har emellertid inte haft någon anmälningsplikt enligt tobaks-lagen och kravet på tillstånd blir för dessa aktörer därför nytt.
En annan konsekvens av tillståndsplikten kan bli att vissa av de näringsidkare som i dag bedriver försäljning av tobaksvaror inte bedöms uppfylla de krav som tillkommer när sådan verksamhet görs pliktig. Detta är det huvudsakliga syftet med införande av tillstånds-plikten. Eftersom en vandelsprövning ger möjlighet att sålla bort sådana personer som tidigare har gjort sig skyldiga till exempelvis brottslig verksamhet, kan det momentet i en tillståndsprövning antas begränsa de illegala eller annars oseriösa inslagen inom detaljhandeln. Förslaget kan därmed bidra till en sundare konkurrens inom detaljhandeln och möjlig-göra en effektivare tillsyn, något som i sin tur kan få positiva ekonomiska konsekvenser för företagen.
Införandet av den föreslagna tillståndsplikten innebär bl.a. att de försäljningsställen som i dag anmält tobaksförsäljning – drygt 11 000 – måste ansöka om och beviljas tillstånd för att få fortsätta bedriva sådan försäljning. För att ge företagen möjlighet att vidta nödvändiga åtgärder vid övergången till det nya tillståndsförfarandet har lagens övergångs-bestämmelser utformats med detta i beaktande.
I sammanhanget kan nämnas den överenskommelse som slutits mellan regeringen och Sveriges Kommuner och Landsting om ett enklare företagande med digital förvaltning för perioden 2017–2019 (dnr N2017/04297/FF). Syftet med överenskommelsen är att göra det enklare att starta och driva företag genom att erbjuda digital information, guid-ning och tjänster som utgår från företagens förutsättguid-ningar och behov.
Det är lämpligt att de näringsidkare som redan anmält försäljning enligt nuvarande regler får fortsätta bedriva verksamheten till dess att tillståndsmyndigheten har haft möjlighet att hantera tillståndsansökan.
Därför föreslås att försäljningen ska kunna fortgå under förutsättning att näringsidkaren inom tre månader ger in en tillståndsansökan.
157 ningen ska även därefter kunna fortsätta till dess tillståndsmyndigheten
beslutat i tillståndsfrågan.
För att underlätta för företagen att börja tillämpa det nya regelverket bör företagen informeras om de ändrade förutsättningarna.