Den kvalitativa undersökningens förhållande till det teoretiska ramverket

Med den presenterade teorin som grund kan man urskilja delar av samtliga teoretiska perspektiv i resultatet som framgår av den kvalitativa undersökningen. Denna urskiljning är uttryckt antingen direkt eller sammanvävd i kommunernas erfarenheter i ämnet tidiga dialoger i detaljplaneprocessen.

De utvalda kommunernas arbete med dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen kan diskuteras utifrån Arnsteins delaktighetsstege. Enligt Arnstein är medborgardeltagande en omfördelning av makt. Segmenten såväl som stegpinnarna i stegen är rangordnade nerifrån upp vilket reflekteras i Arnsteins argumentation om att det är eftersträvansvärt att klättra uppåt i delaktighetsstegen och således ge mer makt åt de medborgare som är längst ner i makthierarkin. Det empiriska materialet har visat att många av de utvalda kommunerna arbetar med tidiga dialoger för att informera medborgarna om att förändringar kommer ske samt för att förankra planarbete och minska risken för överklaganden. Många respondenter har även uttryckt att det är implementeringsprocessen och återkoppling är svårt. I de kommuner som syftar till att få input från medborgare samt öka kunskapen inom kommuner och stärka beslutsunderlagen råder fortfarande tveksamheter om hur implementering ser ut och vad slutresultaten blir. Dessa aspekter kan urskiljas i delaktighetsstegen mittersta segmentet – symboliskt deltagande – som planar ut i ett symboliskt deltagande där medborgarna har en chans att höras men där makthavarna i slutändan behåller rätten att bestämma. Något som efterliknas i respondenternas svar. Arnstein påpekar vikten av att informera medborgare om deras rättigheter, skyldigheter och val, som ett första steg till delaktighet, men att det i praktiken ofta sker i form av ett enkelriktad informationsflöde och således stänger alla kanaler som leder tillbaka till beslutsfattarna. Det kan därmed diskuteras att kommunerna, i deras arbete med dialoger i tidiga skeden, befinner sig på informations- och konsultationsnivån. Detta innebär följaktligen att de utvalda kommunerna i dagsläget befinner sig relativt långt ner på Arnsteins delaktighetsstege och bör aktivt arbeta för att klättra upp på stegen och för att nå någon form av verkligt medborgarinflytande med dialogerna i tidiga skeden av detaljplaneprocessen.

Vidare kan det diskuteras hur arbete med dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen inom kommunerna förhåller sig till Altermans strategibaserade deltagande. Enligt Edwards (1980) som Alterman refererar till, måste man samla större förståelse för processen mellan planering och resultat, det vill säga processen att översätta programmen till mer konkreta beslut och åtgärder, den så kallade implementeringsprocessen, för att deltagarprogrammen ska uppnå sina mål. Denna förståelse är något som tycks saknas i arbetet med dialoger i tidiga skeden inom de kommuner som undersökts, särskilt kring metodiken och hur resultaten implementeras i detaljplanearbetet. I sin artikel diskuterar Alterman hur planerare, utifrån ett implementeringsperspektiv, kan gå tillväga för att utforma alternativa deltagarstrategier. Tillvägagångssättet baseras på en strategi som Alterman menar bör ske innan val av deltagandemetod. En strategi för deltagande kan vara ett kluster av beslut som görs utifrån sex olika dimensioner. De olika grupper och instanser som är involverade i utformningen eller implementeringsprocessen har olika perspektiv på var och en av dessa dimensioner. Därmed är det sannolikt att olika aktörer inför olika strategier gentemot deltagande/deltagarprogrammet. Enligt Alterman kan ett deltagarprogram lyckas, såväl i teorin som under implementering, endast då planerare identifierar de mål som dels uppfyller instansernas mål, dels tillfredsställer målen av de potentiella deltagarna. Deltagarna måste känna sig motiverade att delta, alltså måste de uppleva att deltagande uppnår några av deras mål också. Detta kan återspeglas i samspelet mellan kommun och medborgare i dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen. Mer specifikt kan det utifrån hur kommunerna arbetar med återkoppling och implementering upplevas finnas utrymme för utveckling. Genom att aktivt arbeta för att uppnå en dialogprocess som tillfredsställer deltagarnas mål och konkretiserar deras delaktighet kan kommunerna uppå dialogprocesser som uppnår verkliga resultat i detaljplanearbetet.

Om man har rätt att påverka planeringsutfallet har man enligt Mattsson (1985) ett inflytande i planeringsprocessen. Ett deltagande innebär däremot enbart den rätt man har att vara med i

planeringsprocessen. Man kan således säga att det med ett inflytande även kan medföra ett deltagande, men inte tvärtom. Mattsson inflytandestege som är uppdelad i tre övergripande grundindelningar bygger som nämnt på Arnsteins och Bengtssons inflytandestegar. Om man analyserar vidare på Mattsson stege för att placera vart på stegen som deltagande passar in, så kommer man inte särskilt långt ner på stegen. Närmare bestämt så placeras ett deltagande i den första grundindelningen, inget inflytande. Mer precist så skriver Mattsson att någon form av deltagande kan förekomma vid “informationsrätt före beslutsrätt”, vilket är den sista av tre ytterligare grupper inom grundindelningen. Detta behöver däremot inte innebära att ett inflytande medföljer för saken skull. Sammanfattningsvis kan man säga att kommunerna bereder diverse möjligheter för medborgare och andra berörda att delta men det innebär i sig inte att deltagandet medför dialog, om man utgår från vad teorin säger.

Dessutom så reflekterar Mattsson i sin studie över den studie som Susskind och Elliot utfört 1983 (gällande Västeuropa och de förhållningssätt som förekommer till deltagande i planering och beslutsfattande) genom att identifiera utstickande faktorer angående offentliga organs inställningar till deltagande i planering och beslutsfattande moment. De tre olika inställningarna som nämns i det teoretiska ramverket har alla liknande nämnare avseende relationen till deltagarnas möjlighet att fatta beslut. Nämnaren är att deltagarna har minimal talan i beslutsfattande moment och ges i de flesta fall egentligen bara utrymme att uttrycka sig för att få utrymme att höras, enligt representanterna från de 10 kommunerna som deltagit i intervjuerna.

Katrina Eve Raynor, Andréanne Doyon och Tanja Beer har genom sin studie av tre olika strategier för deltagande-etablering kommit fram till att samtliga tillvägagångssätt reflekteras i deras respektive mål. Ett deltagande i detaljplaneprocessen skulle innebära en komplexitet och en utmaning vad gäller det utfall som deltagandet skulle medföra. Denna komplexitet och utmaning är en gemensam faktor för samtliga tre tillvägagångssätt. I korta drag så kan Collaborative planning-strategin användas för skapa en miljö där sneddriven kommunikation ska minimeras eller förhoppningsvis elimineras helt. Transition management kan användas när fokusen i fråga handlar om att förutspå radikala eller omvälvande förändringar i önskan om att främja olika omvandlingar. Denna strategi syftar inte till att bevara en befintlig politisk maktform. Design thinking utgörs i sin tur av en metodik som är både lösningsorienterad och aktiv och det innebär att möjliga lösningar till förekommande frågor tidigt identifieras. Precis som författarna till studien ovan nämnt så lämpar sig olika strategier till olika sakfrågor. Alterman påpekar i sin analys att en strategi bör särskiljas från en metod eller en teknik. En strategi gäller beslut i högre ordning och bör definieras, både explicit och implicit, innan lämplig metod väljs.

Även om inte alla respondenter uttryckligen har sagt att detta kan vara en anledning till att kommunerna inte följer en specifik metod eller strategi så faller de under samma teori som författarna använder. Kommunerna har alltså både aktivt och undermedvetet utgått från en teori som bevisligen kan fungera. Det som emellertid även bör belysas är att kommunernas ostrukturerade arbete med tidiga dialoger även brister i det praktiska. Utan några ramar eller strategier att förhålla sig kan resultatet med arbetet vara svåridentifierat.

Vidare kan ett antal olika aspekter i SKR:s skrift Medborgardialog i styrning urskiljas i de utvalda kommunernas arbete kring dialoger i tidiga skeden av detaljplaneprocessen. Den första aspekten behandlar hur en bör se på termen medborgardialog och vad som anses vara dialog. Enligt SKR:s definition är medborgardialog att de anordnas i frågor som är påverkbara och där beslutsfattarna är påverkbara samt att dialogen ska ske på ett systematiskt sätt och resultatet ska användas.

Fortsättningsvis är det inte en medborgardialog när mötet handlar om att informera medborgarna. Även Sveriges Kommuner och Regioner poängterar att informationsmöten är viktiga eftersom de lägger grunden för delaktighet men eftersom det inte finns någon påverkansmöjlighet är benämna det i enlighet med det, alltså information och inte dialog. Kommunikation eller marknadsföring kan heller inte kallas vid medborgardialog. Kommunikation är enligt SKR viktigt men inte ett verktyg för dialog. Utifrån resultaten av den empiriska undersökningen, där flera av respondenterna i de olika kommunerna uttryckt att informera är huvudsyftet med dialogerna, att de varken har en tydlig metodik kring hur dialogerna genomförs samt hur resultaten ska implementeras, kan det diskuteras huruvida kommunernas arbete med tidiga dialoger faktiskt kan kallas vid dialoger. Fortsättningsvis är dialoger enligt SKR något en tjänsteperson inte kan driva själv, utan det krävs att förtroendevalda är engagerade, fattar beslut och äger processen för att det ska förverkligas. Detta är något som uppfattas saknas i vissa av de kommuner som deltagit i undersökningen.

Dialoginitiativ är ännu en aspekt som tas upp i Medborgardialog i styrning och som kan diskuteras i relation till de utvalda kommunernas arbete med tidiga dialoger. Enligt SKR är det främst kommunen som tar initiativ till dialog och att de upplever det svårt när medborgare eller medborgargrupper själva tar initiativ till medborgardialog. Detta anses överensstämma med hur respondenterna för de utvalda kommunerna i undersökningen uttryckt sig, särskilt gällande hur externa önskemål om dialog hanteras. I skriften beskrivs det att det i ett styrsystem för medborgardialog bör ingå ett system dels för att bjuda in till dialog samt ett system som kan hantera att initiativ kommer från andra aktörer såsom medborgare.

I analysen av dialoger i tidiga skeden är det dessutom relevant att diskutera SKR:s delaktighetstrappa. Trappan fungerar som ett stöd för kommuner och regioner och syftar till att skapa medvetenhet om vilken omfattning och djup av delaktighet som kommunen önskar erbjuda medborgarna i dialogen, för att uppnå mer systematik och struktur vid genomförandet. Trots det faktum att material gällande delaktighetstrappan finns tillgängligt för samtlig kommuner och regioner i Sverige var det endast två kommuner i undersökningen som nämnde att de arbetar med verktyget på något sätt. Det är å ena sidan intressant att se att vissa kommuner tar stöd av SKR:s stödverktyg för att uppnå en bättre dialogprocess samtidigt som det finns stora förbättringsmöjligheter bland samtliga kommuner som är utvalda i undersökningen. Utifrån SKR:s delaktighetstrappa kan man säga att kommunerna som undersökts har ena foten på konslutationstrappsteget och andra foten på dialogtrappsteget. Mer specifikt menas det att kommunerna till stor del utför arbete som överskrider det som nämns i konsultation men endast delvis förhåller sig till det arbete som beskrivs i dialogtrappsteget. Dels så kan det konstateras att vissa av de utvalda kommunerna i undersökningen i det faktiska taget inte för tidiga dialoger i enlighet med det som SKR benämner som medborgardialoger. Skulle man dessutom bortse från detta så framgår det även att många av kommunerna till exempel inte uttryckt att de använder synpunkterna för underlag för beslutsunderlag, som är en av kriterierna under dialogtrappsteget. Ju mer komplex en fråga är desto mer resurskrävande blir den att lösa, i alla fall enligt SKR:s

medborgardialog i komplexa frågor. Komplexa frågor utgörs av dimensioner som kan vara antingen

tydliga eller ibland svåra att identifiera. Att samtliga berörda personer är delaktiga i både problemformulering och i hur frågan hanteras är en fundamental faktor som krävs för att lösa en komplex fråga. Kommunens har utöver sin roll som förslagets genomförande aktör två ytterligare roller när det kommer till medborgardialog i komplexa frågor - att skapa ett dialogteam och att som tjänstepersoner och politiker delta i dialoger. Den senare av denna roll innebär att kommunen har både ett beslutsfattande roll samtidigt som kommunen har en deltagande roll på samma nivå som

övriga deltagare och båda dessa roller är lika viktiga för att dialogen ska bli så effektiv och gynnsam som möjligt. Från intervjuerna är det sammanställt att det i majoriteten av kommunerna inte finns någon primär processledare som besitter expertis kunskap att bedriva dialoger. Det finns heller inga samordnade funktioner eller återkommande representanter inom kommunen som arbetar med tidiga dialoger. Det går med detta att diskutera att kommunerna roll eller roller i de dialoger de för inte går i linje med roller som SKR:s teori bygger på.

Det är också anmärkningsvärt att nämna att SKR i Medborgardialoger i komplexa frågor uppmärksammar att dialog - hur det förs, hur det leds och hur man deltar, inte är något som man direkt besitter talang eller kunskap i. Det innebär alltså att alla behöver lära sig att använda och arbeta med dialog. Det finns alltså alltid möjlighet att förbättra sina kunskaper och sitt arbete i att både föra och leda dialoger. Med tanke på att samtliga kommuner inte helt och hållet har etablerat en rutin för tidiga dialoger så finns det utrymme för kommunerna som deltagit i denna kvalitativa undersökningen att bygga upp sin dialogkompetens. För att göra detta och för att skapa ett applicerbart arbetssätt så behöver kommunerna inte enbart utöka sina dialogkompetens, men även implementera tydliga riktlinjer för medborgardialog. På så sätt kan metoder och modeller appliceras på en mängd olika nivåer och problemfrågor.

Värt att dessutom reflektera över är att en av respondenterna har uttryckt att de på grund av pandemin har stött på motgångar i sitt syfte med dialoger. De nämner att de med tanke på att många av dialogerna förs digitalt har upplevt att dialogerna har blivit mest “envägs” och att det därmed underlättar att informera snarare än att samtala. Detta är en viktig reflektion som kommunen har kommit fram till. Det digitala forumet gör att den mänskliga kontakten som uppstår vid fysiska möten helt uteblir och att detta kan vara en faktor som försvårar den naturliga dialogen. En annan problematik med digitala metoder att föra dialog på kan vara att tekniken problematiserar, vilket kan försvårar dialogprocessen ytterligare.