Medborgardialog i styrning

Under ett antal år har Projekt Medborgardialog samarbetat med forskaren Hans Abrahamsson. Abrahamsson har studerat hur samhällsomdaningen har påverkat behovet av att utveckla demokratin och komplettera den med medborgardialog. Han sammanfattar i sin studie, som presenteras i skriften

Medborgardialog i styrning, att utmaningarna med samhällsomdaningen har medfört att samhällen

blivit alltmer socialt polariserade, heterogena och till följd därav präglade av nya sociala konfliktlinjer parallellt med att statens roll förändrats. Staten har dragit sig tillbaka i det politiska rummet och allt fler uppgifter–särskilt vad gäller socioekonomiska och sociokulturella konfliktlinjer –överförs till lokal nivå. Sammanflätningen av det lokala med det globala har därtill medfört att ett antal nya oförutsedda samhälleliga fenomen av komplex karaktär har uppstått. Dessa fenomen förändras ständigt – de är komplexa, lokalt specifika och kontextberoende –vilket gör problemen svåra att sätta ord på och definiera. Enligt Abrahamsson innebär det att problemen endast kan formuleras och åtgärder identifieras och genomföras om det görs tillsammans med de medborgare som berörs. Behovet av medborgardialog från en högre nivå sammanfaller med medborgarnas önskemål om ökad delaktighet i politiskt beslutsfattande och att få göra sin röst hörd (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

De komplexa samhällsfrågor som vår tid står inför ger även medborgardialogen en viktig roll för att förbättra beslutsunderlag och effektivitet vid genomförandet av kommunala handlingsplaner. Sveriges kommuner och regioner har två roller, de är dels serviceaktörer del demokratiaktörer. I och med införandet av New Public Management (NPM) så har under många år serviceaktörskapet varit i fokus. Å andra sidan har demokratiaktörskapet underprioriterats möjligen utifrån att det anses som självklart och att det finns en föreställning att alla vet om och värnar om demokratin. Dock har det visat sig att demokratiaktörskapet behöver utvecklas för legitimitet för systemet och ökad delaktighet och i detta spelar medborgardialogen en viktig roll (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). Vad är medborgardialog och vad är inte medborgardialog?

I kommunens och regionens hägn innebär medborgardialog att de anordnas i frågor som är påverkbara samt där beslutsfattare är påverkbara. Påverkbarheten, frågan och målgrupp ska vara tydligt definierade. Dialogen ska ske på ett systematiskt sätt och resultatet ska användas (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). Tvärtemot är det inte en medborgardialog när det redan finns ett tydligt ställningstagande eller när ett beslut redan är fattat samt när mötet handlar om att informera

medborgarna om beslutet. Informationsmöten är viktiga då de lägger grunden för delaktighet och förtroende men eftersom det inte finns någon påverkansmöjlighet är det viktigt att kalla det för vad är, alltså information och inte medborgardialog. Kommunikation kan man heller inte kalla vid medborgardialog. Sveriges kommuner och regioner kommunicerar på ett antal olika sätt för att bland annat göra den känd och informera om vad som kommer att hända inom olika avdelningar. Kommunikation är således viktig men inte ett verktyg för dialog. Marknadsföring av kommuner och regioner är inte heller medborgardialog utan sker i syfte att framstå som attraktiv för etablering av företag, medborgare samt andra aktörer. Att driva medborgardialoger är inte heller något som en tjänsteperson gör själv, för att det ska bli på riktigt krävs att förtroendevalda är engagerade, fattar beslut och äger processen (ibid).

Styrning

Begreppet styrning är väldigt mångfacetterat och påverkas av en mängd olika faktorer. Det finns således flera olika beskrivningar av vad styrning kan innehålla såsom ekonomistyrning, resultatstyrning, regelstyrning, processtyrning, målstyrning, tillitsbaserad styrning och många fler. I själva verket kan det sägas att kommunal och regional styrning är en konst som är baserad på alla dessa former. Till stor del beskriver styrformerna en styrning utifrån ett serviceaktörskap. Medborgardialog ingår däremot i demokratiaktörskapet som en del i styrningen och kan, dels utgöra en del i ett utvecklingsarbete, dels utgöra ett av flera underlag till beslut, dels vara lagstyrd som i plan- och bygglagen. Medborgardialogen ska som utgångspunkt utgöra ett stöd till det representativa systemet (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Dialoginitiativ

För det mesta tar kommunen och regionen initiativ till medborgardialog då det finns ett behov av kunskap från medborgarna eller ett behov av att bygga förtroende och tillit. Det som kommuner och regioner däremot upplever som svårt är när medborgare eller medborgargrupper själva tar initiativ till medborgardialoger och själva väljer plats och metod samt när samhällsutvecklingen leder till komplexa situationer som kräver mångas delaktighet för att lösa problem. I ett styrsystem för medborgardialog bör det därav ingå ett system – som kommuner och regioner utformat – för att bjuda in till dialog samt ett system som kan hantera att initiativ inkommer från andra aktörer såsom medborgare eller civilsamhället (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Vägval

För att medborgardialogen ska kunna systematiseras behöver kommuner och regioner utveckla kompetens för att göra vägval, alltså klargöra hur beslut om medborgardialog förbereds och var beslut om medborgardialog fattas. I kompetens ligger analys, kategorisering och beslut (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). Inom analysen har Projekt Medborgardialog definierat två frågor som avgörande för att genomföra medborgardialog:

- Är frågan påverkbar?

- Är vi som beslutsfattare påverkbara?

När en kommun eller region beslutat att ha medborgardialog eller initiativ tagits till dialog från andra behöver beslut om form tas. I relation till detta har en fyrfältare framtagits med syfte att analysera och göra riskanalys utifrån frågan som dialogen ska behandla för att göra vägval av vilken form av dialog som behövs för att nå framgång, se figur 5 nedan. Fyrfältaren har SKR utvecklat tillsammans med Martin Sande, Dialogues (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Figur 5: Figur som illustrerar den fyrfältare som Sveriges Kommuner och Regioner (2019b) tagit fram tillsammans med Sande gällande vägval vid dialog.

I det nedersta vänstra hörnet ligger de beslut som förtroendevalda eller tjänstepersoner tar utan medborgardialog. I det nedersta högra hörnet finns de flesta medborgardialoger som sker idag. Här bjuder kommuner och regioner in till dialog samt bestämmer över målgrupp, metod och hur de använder resultatet. I det översta vänstra hörnet väljer kommunen eller regionen att lämna över vissa ansvar till medborgarna men de bestämmer fortfarande över form och resurser samt hur det ska följas upp. I det övre högra hörnet arbetar kommunen och regionen tillsammans med medborgarna i medborgardialog för att tillsammans medskapa lösningar på mer komplexa frågor (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Delaktighetstrappan

SKR:s delaktighetstrappa kan även den användas i analysen av vilken form av medborgardialog man ska genomföra. SKR:s delaktighetstrappa, figur 6, är inspirerad av Sherry Arnsteins delaktighetsstege (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Figur 6: En illustration av Sveriges Kommuner och Regioners (2019b) delaktighetstrappa. Avläst nerifrån upp består trappan av fem steg; information, konsultation, dialog, inflytande och medbeslutande.

Utifrån syftet för hur kommuner och regioner uppmuntrades att använda trappan valde SKR bort de lägre nivåerna från Arnsteins stege. Syftet var att Sveriges kommuner och regioner skulle bli mer systematiska och strukturerade vid genomförandet av medborgardialoger. Delaktighetstrappan beskriver omfattning och djup av delaktighet från information som skapar möjlighet till delaktighet upp till medbeslutande som innebär både medskapande i lösningar samt deltagande i beslut och genomförande. Fastän delaktighet arrangerats i form av en trappa innebär det inte att det översta trappsteget utgör det bästa trappsteget utan val av omfattning av delaktighet ska göras utifrån det behov som finns för varje medborgardialog (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). Syftet med SKR:s delaktighetstrappa är att skapa medvetenhet om vilken omfattning och djup av delaktighet som kommunen eller regionen önskar erbjuda medborgarna i medborgardialogen, för att nå systematik i valet av metoder för medborgardialog (ibid).

Information

På detta trappsteg är beslut taget om att inte genomföra medborgardialoger men kommunen eller regionen tar ställning till vilken information som krävs för att medborgarna ska ha kunskap om frågan och således ha en grundläggande delaktighet. Här önskas en utveckling för att möjliggöra ett bättre ansvarsutkrävande genom att även politiska ställningstaganden kring frågan beskrivs (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Konsultation

På detta trappsteg är det beslutat att medborgardialog ska genomföras. Kommunen eller regionen har ett antal alternativ som de önskar medborgarna tar ställning till. Här får den enskilde medborgaren tycka till utan att behöva höra eller ta del av vad andra medborgare tycker i frågan (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Dialog

På detta trappsteg är det beslutat att medborgardialog ska genomföras. Kommunen eller regionen bjuder in eller söker upp grupper för att höra om deras synpunkter gällande en särskild fråga. Här får medborgarna en möjlighet att träffas och höra andra medborgares synpunkter men det finns ingen strävan efter konsensus. Kommunen eller regionen använder synpunkterna som underlag för beslutsunderlag (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Inflytande

På detta trappsteg är det beslutat att medborgardialog ska genomföras. Kommunen eller regionen bjuder in alternativt söker upp medborgargrupper och involverar dem i en längre process i syfte att ta fram förslag till lösningar som presenteras för politiken. Här får medborgare en möjlighet att bryta perspektiv med andra medborgare, för att skapa kunskap och mer hållbara lösningar (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Medbeslutande

På detta trappsteg är det beslutat medborgardialog ska genomföras. Kommunen eller regionen bjuder in alternativt söker upp medborgare eller medborgargrupper och involverar dem i en längre process där de tillsammans med tjänstepersoner, förtroendevalda och andra aktörer i samhället medskapar, beslutar och tar ansvar för läsningars genomförande (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). Utifrån erfarenheter har man sett att i en och samma medborgardialog kan man växla mellan olika metoder vilka innebär olika omfattning och djup av delaktighet samt att det underlättar för medborgarna som deltar att erhålla kunskap om vad de kan förvänta sig i olika steg.

Delaktighetstrappan ska stödja kommuner och regioners val av omfattning och djup av delaktighet för medborgarna i de diverse medborgardialoger som organisationen ska genomföra (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Arnsteins stege kan vara användbar för att analysera genomförda medborgardialoger även idag när kommuner och regioner ska utvärdera dialoger som genomförts. I synnerhet kan det användas för att synliggöra dolda syften som kan motarbeta dialogens trovärdighet (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Styrkarta under utveckling

Utifrån nationella och internationella erfarenheter har det i Projekt Medborgardialog utvecklats en så kallad Styrkarta för medborgardialog. Styrkartan framkom i syfte att förse kommuner och regioner med ett system för att inte medborgardialogen skulle bli kontraproduktiv. Under åren har styrkartan utvecklats och det finns för närvarandet en tredje version (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

2019 års version

Det har tydligt framkommit att i kommuners och regioners arbete att det interna arbete för att institutionalisera medborgardialog som en del i styrning tar längre tid än vad som tidigare förutsatts. Å ena sidan krävs tydliga strukturer med styrdokument, organisation och beslutsfattande. Å andra sidan krävs en kulturförändring där politiska beslut om dialog slår igenom och där medborgarna ses som resurser i samhällsutveckling. Att förändra en kultur där både tjänstepersoner och förtroendevalda har som utgångsläge att de vet vad som behöver göras och tar beslut för medborgarna till att utveckla ett nätverk och samarbete som grund och en vilja att åstadkomma förändring tillsammans med medborgarna tar tid. Därmed måste medvetna val för att institutionalisera utvecklas (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). 2019 års styrkarta, presenterad i figur 7 nedan, är uppdelad i två nivåer, en del som avser grunden för alla medborgardialoger i en kommun eller region – ett så kallat fundament – och en del som behöver genomföras för att forma varje enskild medborgardialog – så kallade element (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Figur 7: SKR:s styrkarta från 2019 (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). Principer och löften

Grunden för medborgardialog och anledningen till varför kommunen eller regionen ska arbeta med medborgardialog utgörs av principer. Principer kan återfinnas i särskilda dokument, som del i budget dokumentet eller i riktlinjer med bredare fokus på samarbete (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Internationella erfarenheter visar att principer/riktlinjer behöver ha ett långsiktigt fokus för att institutionalisera medborgardialog (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b). I Sverige förekommer

vanligtvis de principer som styr hur kommunen eller regionen ska arbeta med medborgardialog. Det kan även förekomma att dessa principer innehåller vissa löften till medborgarna men det är mer sällan (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

När det kommer till vad kommunen eller regionen utlovar gällande delaktighet och vilka mål som är uppsatta för medborgardialogerna blir tydlighet allt viktigare, något som internationella erfarenheter visar. Medborgare vill inte delta i evenemang eller aktiviteter som de inte förstår eller vet syftet till. Vidare finns det även ett misstroende mot kommuner och regioner gentemot medborgardialogens verkliga möjlighet till inflytande. De löften som finns formas oftast i ett dokument som tar upp vad medborgarna kan förvänta sig att kunna ha inflytande över, mål och hur resultat av medborgardialogerna används och återkopplas (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Organisation

I de fall kommuner eller regioner beslutar att föra in medborgardialog som en del i styrprocessen så krävs det även att de formas en organisation för att hantera detta. För att skapa nytta kräver arbetet att det institutionaliseras och i detta behöver organisationen tydliggöras. Hänsyn bör tas till ett antal olika aspekter i arbetet med att forma en organisation för medborgardialog. Kommuner eller regioner bör dels ta hänsyn till hur strukturen ska se ut inom organisationen, dels vilka resurser som behöver avsättas, dels vilken kultur som behöver utvecklas inom organisationen för att se medborgarna som en resurs (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Det finns ingen standardmodell för organisation för medborgardialog men det har visat sig vara mer framgångsrikt att tjänstepersoner med ansvar för medborgardialoger placeras på central nivå nära politiken. Att utveckla nätverk mellan olika förvaltning har även visat sig värdefullt för att lära av och hjälpa varandra. Allt fler kommuner och regioner avsätter särskilda tjänster som har ansvaret för att stödja och utveckla organisationen med medborgardialogerna (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Förutom tjänstepersoner krävs det även att det avsätts ekonomiska resurser för att uppnå ett framgångsrikt arbete med medborgardialoger. Dessa resurser behöver avsättas i förhållande till vad som ska uppnås (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Frågan för medborgardialog

Det är viktigt att tydliggöra frågan för att ni ett användbart resultat med medborgardialogen. Kommunen eller regionen behöver svara ja på följande två frågor för att genomföra en dialog (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b):

- Är frågan påverkbar?

- Är vi som beslutsfattare påverkbara?

I de fall svaret på någon av dessa frågor är nej bör inte medborgardialog ske men en tydlig informationsinsats kan göras. I de fall svaret är ja behöver ett tydliggörande ske gällande vad man vill ha svar på, vilka mål som ska uppnås samt hur resultatet ska följas upp (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Olika mål för medborgardialogen kan formas för flera steg i processen. Resursmål, processmål respektive resultatmål tydliggör olika aspekter av målen för medborgardialogen. Resultatmålen tydliggör vilka mål kommunen har för användning av resurser för medborgardialogen och om de

finns kriterier för användningen av dessa resurser. Processmålen tydliggör mål för processerna som ska ske i medborgardialogen såsom antal deltagare, fördelning av kön med mera. Resultatmål tydliggör vad som ska uppnås i medborgardialogen. Erfarenheter har visat att kommuner och regioner främst fokuserar på processmålen och mindre på resultatmålen. Således behöver arbetet utvecklas med att definiera mål för medborgardialogprocessen eftersom resultatmålen är de som ger svaret på dialogens framgång (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Styrprocess

Vare sig medborgardialogen utgör ett underlag i beslutsfattandet, i utvecklingsarbetet eller på olika sätt i utvecklingen av samhället måste den förhålla sig till någon form av styrprocess. En medborgardialog är som mest användbar när den sker i ett tidigt skede av beslutsprocessen. Vidare behöver kommunen och regionen även klargöra vad det är man vill veta från medborgarna, är det dera förslag på lösningar eller deras behov med mera. Vilka är de prioriterade grupperna som behöver delta i medborgardialogen och hur djupt involverade ska medborgarna vara (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

När kommuner eller regioner ska ta ställning till medborgardialogens omfattning och djup av delaktighet kan SKR:s delaktighetstrappan komma till användning. Internationella erfarenheter har visat att de kommuner och regioner som växlar mellan olika steg på delaktighetstrappan är de mest framgångsrika, speciellt i de kommuner och regioner som genomför medborgarbudget. Erfarenheter från Sverige har visat att ju mer komplex en fråga är desto mer omfattande delaktighet krävs för att gemensamt hitta lösningar och ta ansvar för lösningarnas genomförbarhet och hållbarhet (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Medborgardialogprocess

I detta steg sker val av metod och det finns en stor mängd metoder att välja mellan. Utgångspunkten måste dock vara vad som ska uppnås och vilka som ska delta. Metoderna som väljs måste passa målgrupperna vilket innebär att det ofta krävs flera olika metoder för att nå dem man vill nå (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Kommunikationsprocess

Medborgardialog och kommunikation är inte samma sak men medborgardialogen är fullständigt beroende av att en bra kommunikation sker om att en dialog ska ta plats men även att medborgarna känner sig inbjudna samt att resultatet återredovisas till olika aktörer. Det finns stora vinster i att ta fram en kommunikationsstrategi i ett tidigt stadium eftersom den ger kommunen eller regionen en möjlighet att agera iställer för att reagera (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Utvärderingsprocess

För att få kunskap om resultatet har nått och för att dra lärdom inför framtida processer behöver alla processer utvärderas. Utvärderingen av medborgardialogen bör ske för hur resurser använts, hur processen fungerade före, under och efter samt vilket resultat som nåddes och huruvida det uppfyllde målen. I de dialogprocesser som SKR arbetat med svenska kommuner har de utvärderat medborgardialogen utifrån fyra perspektiv (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b):

- Resultat kopplat till forskning - Kvantitativa resultat

- Kvalitativa resultat - Berättelsen om processen

Resultat

Den sista delen i styrkartan lägger fokus på själva resultatet samt hur det följs upp och används i styrprocesser. De resultat som uppnåtts ska ställas mot de mål som satts upp och kan riktas mot ökad effektivitet eller stärkt demokrati. Vilket resultat som nåddes och hur det påverkat behöver även kommuniceras brett till olika intressenter i samhället. Resultat är inte det kommunen eller regionen uppnår utifrån mål för själva processen utan resultatet ska vara svaret på medborgardialogfrågan. Syftet med medborgardialog som del i styrningen är att de ska leda till nytta för medborgarna, organisationen och förtroendevalda (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b).

Fortsatt utveckling

Medborgarnas delaktighet och engagemang samt hur kommuner och regioner arbetar med detta är under ständig utveckling och SKR kan se att de kommuner som ligger i framkant nu utvecklar (Sveriges Kommuner och Regioner 2019b):

- Samhällskontrakt med medborgarna om hur man kan uppnå en hållbarhet i kommunen eller regionen

- System för att stärka tilliten i samhället särskilt i områden där medborgarna upplever att de lever i utanförskap

- Modeller för att involvera olika intressenter i att ta fram lösningar på komplexa samhällsfrågor

- Modeller och metoder för att involvera medborgarna i utvecklingen av den lokala platsen - Digitala system för delaktighet och inflytande