Den svenska högskolepolitiken från efterkrigstiden och framåt

För att förstå varugörandet av akademisk kunskap idag är det viktigt att förstå den utvecklingsprocess som svensk högre utbildning genomgått vilket resulterat i ett ökat varugörande. I detta avsnitt presenteras utvecklingen av den svenska högre utbildningen och högskolesystemet med fokus på främst grundutbildningen.

Framförallt läggs fokus på högskolereformerna liksom förberedelserna inför reformerna inom grundutbildningen. Vad dessa reformer av högre utbildningen under senare delen av 1960-talet och under 1970-talet representerar är framförallt undermineringen av universitetets ställning som en elitinstitution. Universiteten var inte längre avsedda för samhällets elit, utan dess primära uppgift var att bidra till välfärdstaten. Syftet med avsnittet är att visa hur varugörande av akademisk kunskap växt fram. Dessutom poängteras hur aktörer som finns utanför universitet kan vara starka drivkrafter bakom den högre utbildningens utveckling mot ett ökat varugörande.

Den svenska högre utbildningen har haft och har fortfarande sina kopplingar till politiska engagemang. Högre utbildning i Sverige i mitten av 1940-talet bedrevs

vid universiteten i Uppsala och Lund, vid Stockholms och Göteborgs högskolor samt vid några fackhögskolor inom bl.a. medicin, ekonomi, teknik och jord- och skogsbruk. De flesta var statliga och vissa blev det vid senare tillfälle. När Göteborgs högskola år 1954 och Stockholms högskola år 1960 blev statliga fick de även status av universitet. I Sverige innebar efterkrigstiden en ekonomisk expansion och nödvändigheten av att bygga ut den högre utbildningen och höja befolkningens utbildningsnivå ansågs som viktigt. Offentliga utredningar gjordes och på förslag från 1963 års universitets- och högskolekommitté (U63) tillkom det under slutet av 1960-talet universitetsfilialer i Örebro, Växjö, Karlstad och Linköping i syfte att ta hand om en del av den kraftiga ökningen av antalet studenter. Dessa filialer blev kopplade till universiteten i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm.¹⁸³

För det svenska högskolesystemet är enligt Bauer m.fl.¹⁸⁴ 1960-talet särskilt intressant. Det är då som stora förberedelser inför reformerna av högre utbildning gjordes i syfte att möta den stora ökningen av antalet studenter, liksom att möta statens behov av framtida arbetskraft för att trygga välfärdsstaten. 1963 års Universitets- och högskolekommitté (U63) hade som huvuduppgift att förbereda en proposition för en vidare expansion av högre utbildningssystemet. I syfte att höja den relativt låga examinationsnivån inom humaniora och samhällsvetenskap föreslog U63 ett system av ”fasta studiegångar”. Redan 1964 beslutade svensk regering om en omstrukturering av universitetens interna styrning. Det fastslogs att från och med år 1964 skulle Universitetskanslersämbetet (UKÄ) bli central myndighet för universiteten. Universitetskanslern var myndighetens chef och Universitetskanslersämbetet fick ansvaret för universitetens och högskolornas administrativa ledning och för planering av den fortsatta utbyggnaden av högre utbildning och forskning. På regeringens uppdrag skulle UKÄ utarbeta planer för utvecklingen av högre utbildning utifrån samhällets efterfrågan. UKÄ organiserades i byråer, d.v.s. planeringsbyrå, utbildningsbyrå, administrativ byrå och en rationaliseringsgrupp.¹⁸⁵

Under den följande snabba expansionen av den svenska högre utbildningen uppmärksammades även de pedagogiska aspekterna. År 1965 tillsattes den universitetspedagogiska utredningen (UPU) för att utreda akademisk undervisning och examination. Utredningsgruppen publicerade flera rapporter och lämnade slutligen ett principbetänkande år 1970 med olika förslag i syfte att stödja lärare och förbättra deras undervisningsmetoder.¹⁸⁶

År 1966 tillsatte regeringen en expertgrupp, Universitetskanslersämbetets arbetsgrupp för fasta studiegångar (UKAS), vars uppgift var att strukturera all grundutbildning i ett omfattande nationellt system av ”fasta studiegångar”. Således skulle även utbildningen inom de filosofiska fakulteterna yrkesinriktas och ha hög relevans för samhället. Den s.k. UKAS-reformen med fasta studiegångar presenterades år 1968 och mötte motstånd och kritik från framförallt de humanistiska och samhällsvetenskapliga fakulteterna. Systemet med fasta studiegångar inom dessa fakulteter innebar en väsentlig brytning med de traditionellt dominerande ämnesstudierna. Även studenterna motsatte sig systemet

183 Högre utbildning och forskning 1945-2005 – en översikt (2006), s. 7.

184 Bauer M. m.fl. (1999).

185 Ibid. s. 48 ff.

186 Ibid.

med fasta studiegångar och tolkade det som en ökad politisk styrning och byråkratisering av utbildningen. År 1969 blev systemet något modifierat och presenterades av en arbetsgrupp som kallades PUKAS. Skillnaden mellan UKAS och PUKAS var att genom PUKAS-reformen skapades utbildningsprogram genom att ett antal fristående kurser samt kurspoäng infördes. Kurspoängen hade som syfte att dels ge studenterna en bättre översikt över sina egna studier, dels att institutionerna och regeringen gavs en bättre översikt över studenternas framsteg.

Detta system (PUKAS-systemet) var dock inte särskilt omtyckt bland akademiker.

Studenterna erbjöds också platser i fakultetsstyrelserna, vilket från 1968/69 blev en start för det s.k. FNYS-projektet¹⁸⁷ som innebar ett större studentinflytande och ett större samarbete mellan lärare och studenter.¹⁸⁸

De olika förändringarna i högskolesystemet under framförallt 1960-talet utgör en bakgrund till de två stora reformerna inom svensk högre utbildning, först år 1977 och därefter år 1993. Före reformen av grundutbildningen år 1977 d.v.s. år 1976 ändrades UKÄ till en mer byråkratisk institution, Universitets- och högskoleämbetet (UHÄ). UHÄ fick utökade arbetsuppgifter vad gäller planering för grundutbildningen och hantering av s.k. nybörjarplatser för de olika utbildningarna. Genom att följa PUKAS arbetsgrupps förslag blev största delen av grundutbildningen nu organiserad i utbildningslinjer där kopplingen till arbetsmarknaden tydliggjordes genom att utbildningen grupperades i följande fem yrkesutbildningssektorer: teknisk yrkesutbildning; administrativ, ekonomisk och social yrkesutbildning; vårdyrkesutbildning; utbildning för undervisningsyrken;

och utbildning för kultur- och informationsyrken.¹⁸⁹ Vid sidan av utbildningslinjerna fanns s.k. enstaka kurser. Medel för dessa fördelades till högskolor och universitet av de år 1977 inrättade regionstyrelserna.

En grundläggande princip bakom 1977 års högskolereform var idéerna om jämlikhet och rättvisa genom enhetlighet och likabehandling. Reformen innebar en omfattande centralplanering av utbildningsutbudet på statlig nivå. Genom 1977 års reform blev universitetsfilialerna (Örebro, Växjö, Karlstad och Linköping) egna högskolor för att senare bli även universitet. Även efter 1977 tillkom högskolor i syfte att öka befolkningens utbildningsnivå samt att höja tillgängligheten till högre utbildning. ¹⁹⁰

Reformeringen av grundutbildningen medförde även en begränsning i tillgången till högre utbildning genom att regeringen beslutade om det totala antalet studieplatser på utbildningarna. Tillgången till högre utbildning blev i stor utsträckning styrd och administrerad centralt. Samtidigt som den högre utbildningen i stort sett var centralt styrd, blev samtidigt vissa frågor decentraliserade till lärosätena, framförallt för att stödja innovation och flexibilitet.

1977 års reform skapade dock en viss oro vid olika lärosäten runt om i landet i frågan om vilken kvalitet det skulle bli i den högre utbildningen. Aspekter som professionell kunskap, vetenskaplig kunskap, praktisk kunskap och tyst kunskap fokuserades. Resultatet blev att i läroplanerna började större hänsyn tas till studenternas, arbetsmarknadens och samhällets efterfrågan på högre utbildning.¹⁹¹

187 FNYS betyder Försöksverksamhet med nya former för samarbete mellan lärare, studerande m.fl.

188 Bauer M. m.fl. (1999), s. 48 ff.

189 Högre utbildning och forskning 1945-2005 – en översikt (2006), s. 67 ff.

190 Ibid. s. 11 ff.

191 Bauer M. m.fl, s. 52 ff.

Det var inte bara år 1977 som svensk högre utbildning genomgick stora förändringar. År 1993 genomfördes en ny reform som innebar en betydande avreglering och decentralisering av besluten inom viktiga områden. Statsmakternas detaljstyrning över universitet och högskolor minskade och lärosätena fick ökad frihet. Ett nytt resurstilldelningssystem infördes för grundläggande högskoleutbildning, linjesystemet avskaffades och ersattes med en examensordning med en examensbeskrivning för varje examen. Universitet och högskolor fick dessutom möjligheten att själva besluta om antagning av studenter, utbildningsutbud samt studieorganisation. Utbildningens koppling till arbetsmarknaden, vilket starkt framhållits i 1977 års reform, tonades ner i och med 1993 års reform.¹⁹² Trots reformeringen av grundutbildningen fanns det fortfarande en tydlig koppling till arbetsmarknaden. Förändringen blev den att istället för välfärdsstatens och den offentliga sektorns behov började alltmer näringslivets och den privata sektorns behov att fokuseras. Genom 1993 års reform definierades arbetsmarknaden annorlunda. Näringslivets behov och internationell konkurrens stod i centrum, jämfört med 1977 års reform då välfärdsstatens behov blev tillfredsställda.

Efter 1993 års reform började också kvalitetsfrågorna i den högre utbildningen att fokuseras. I olika propositioner och rapporter presenterades regeringens syn på den högre utbildningens utveckling där en del nyckelbegrepp såsom kvalitet, frihet, akademisk autonomi och akademisk kompetens lyftes fram.

Regeringens inflytande över de högre utbildningsinstitutionerna minskade radikalt i syfte att skapa bättre förutsättningar för den högre utbildningens dubbelroll som en institution för utbildning och kritiskt tänkande. Den akademiska autonomin ökade både i den interna organisationen och i den interna resursfördelningen för grundutbildningen.

I diskussionen om den högre utbildningens förändringar genom högskolereformerna framträder Martons¹⁹³ avhandling som viktig. Hon beskriver utvecklingen av den svenska högre utbildningen utifrån två perspektiv. Enligt Marton har utvecklingen av den svenska högre utbildningen rört sig dels från att ha varit centralt styrd till att bli decentraliserad, dels från att ha tjänat kulturella syften till att bli nyttoorienterad. Utifrån högskolereformerna har Marton diskuterat statens roll relaterad till universitetens autonomi. Också Marton anser att efterkrigstiden i Sverige kännetecknas av ”elitutbildning” som var tillgänglig för ekonomiskt gynnade sociala klasser. Den starka ekonomiska tillväxten under 1950- och 1960-talet ledde till expansionen av den ”svenska välfärdsstaten” som inte hade kunnat realiseras utan bättre utbildad arbetskraft. Expansionen av den svenska välfärdsstaten innebar således ökat antal studenter och ett behov av att omvandla högre utbildning från elit- till massutbildning. Staten förespråkade massutbildningen vilket motiverades genom 1977 års högskolereform med tillkomsten av ett betydande antal högskolor samt en centralstyrning av högre utbildning, menar Marton. I analysen av olika typer av svenska policydokument konstaterar Marton att i det svenska högre utbildningssystemet prioriterades under senare delen av 1990-talet ett nyttoperspektiv samt att de genomförda högskolereformerna inneburit en förskjutning från den mest styrda varianten av

192 Högre utbildning och forskning 1945-2005 – en översikt (2006), s. 8 ff.

193 Marton S. (2000), s. 67 ff.

högre utbildning, kallad ”social goals model”, vilken var dominerande under 1970- och 1980-talet, till ”invisible hand model” under 1990-talet. Att svensk högre utbildning har rört sig från ”social goals” till ”invisible hand” innebär att universiteten inte längre primärt ska möta välfärdsstatens efterfrågan utan istället bör möta efterfrågan från marknad, klienter och konsumenter.¹⁹⁴

I detta avsnitt har jag presenterat utvecklingen av den svenska högre utbildningen och högskolesystemet med fokus på grundutbildningen. Framförallt har högskolereformerna liksom förberedelserna inför reformerna inom grundutbildningen belysts. I följande avsnitt belyser jag utvecklingen av högre utbildning mot massutbildning, d.v.s. ett modernt högskolesystem.

4.2 Från elitutbildning till massutbildning – omvandlingen mot ett modernt högskolesystem

I detta avsnitt presenteras utvecklingen av den högre utbildningen under senare tid d.v.s. från 1990-talet och framåt. Syftet med avsnittet är att, givet den historiska utvecklingen och reformerna av högskolesystemet i Sverige, belysa hur den högre utbildningen fortsätter att utvecklas utifrån ett varugörande perspektiv. Tonvikten läggs på perspektivet ”det moderna universitetet” som här främst handlar om massutbildning.

På senare tid d.v.s. 1990-talet och framåt har expansionen av universitet och högskolor blivit ett faktum. Enligt Kim¹⁹⁵ återkommer två ord som centrala i den internationella debatten om högre utbildning, nämligen massutbildning (massification) och livslångt lärande (life long learning). Dessa ord används för att beskriva utvecklingen mot ett samhälle där högre utbildning är mycket viktig och angår de flesta människor på olika sätt och under en stor del av livet. Livslångt lärande är ett ord med positiva associationer som syftar till ständig utveckling och karriärmöjligheter. Massutbildning däremot är ett problematiskt begrepp som associerar till standardsänkning och utbildning i fabriksmässiga former, hävdar Kim. Men hon menar också att massutbildning och de förändringar den medför är en förutsättning för att högskolan ska kunna möta människors varierande önskemål och behov av kunskap i framtiden.¹⁹⁶

I teorikapitlet har jag belyst massutbildningen utifrån olika forskares uppfattning med fokus på universitet och den högre utbildningen generellt. Kim har däremot bidragit med en begreppslig diskussion av massutbildning samt vad det innebär i svenskt högskolesystem. Enligt Kim kommer massutbildning eller massification som uttryck från den amerikanska utbildningsforskarens Martin Trows uppsats som i början av 1970-talet förutsåg en snabb expansion av den högre utbildningen enligt amerikanskt mönster d.v.s. från elit- via mass- till universell utbildning. För att utbildningen ska övergå från elit- till massutbildning ansågs behövas att mer än 15 procent av en årskull fortsätter med högre studier efter gymnasiet. Utbildningen övergår från mass- till universell högskoleutbildning

194 Marton S. (2000). Se figur 2.3 på sidan 33 respektive figur 4.1 på sidan 78.

195 Kim Lillemor var forskningsledare vid SISTER och tidigare rektor för Mälardalens högskola.

196 Kim L. (2002), s. 6.

när mer än hälften d.v.s. mer än 50 procent av en årskull fortsätter med högre studier efter gymnasiet, menar Trow. Relaterat till Trows resonemang är Kims poäng att synen på högre utbildning i Sverige har förändrats från att vara ett privilegium (elitutbildning), till att bli en rättighet (massutbildning) och slutligen en nödvändighet för de flesta människor (universell utbildning). En viktig aspekt av massutbildningen är att övergång till massutbildning förutsätter ett varierat högskolesystem där mångfalden kan tillfredsställas samtidigt som nödvändiga delar av tidigare elitsystem kan finnas kvar, menar Kim. Möjligheten att expandera, som i sin tur innebär möjligheten att demokratisera tillträdet till högre utbildning, minskar om man håller fast vid uniforma lösningar baserade på värderingar som gällt tidigare.¹⁹⁷

Vidare menar Kim att på den eftergymnasiala arenan uppträder alltfler aktörer som konkurrerar med universitet och högskolor. Detta innebär att universitet och högskolor inte längre har monopol över den högre utbildningen. När det gäller livslångt lärande innebär det att utbildning och lärande sker i olika former beroende på vilka krafter som driver utvecklingen. Vad som enligt Kim är centralt för utvecklingen är den geografiska närhetens betydelse (globalisering eller lokal samverkan) och vem som driver förnyelse och utveckling (ett fåtal eller en mångfald av aktörer). Hon anser att det främsta hotet mot social rättvisa och demokrati är ökade kunskapsklyftor och inte de ekonomiska skillnaderna. Den bakomliggande orsaken till ökade kunskapsklyftor kallar Kim ”Matteuseffekten”

som innebär ju mer utbildning en individ har desto större är hungern att lära mer.

Detta ligger i själva kunskapens och lärandets natur och det förklarar dessutom varför de sociala skillnaderna i rekrytering till högre utbildning består trots alla arbetsinsatser till utjämning, anser Kim. Enligt henne finns det ingenting som visar att ökade utbildningsmöjligheter, en allmänt höjd utbildningsnivå, internationell rörlighet eller den nya informations- och kommunikationstekniken skulle minska kunskapsklyftorna. Allt detta snarare bidrar till ökade kunskapsklyftor mellan människor som tillhör olika generationer, bor på olika platser, arbetar inom olika samhällssektorer o.s.v. menar Kim. För att angripa problematiken spelar kunskapspolitiken en central roll i ett samhälle baserat på kunskap. Det handlar mer om rekrytering än om antagning till högre utbildning och därför måste ambitionen vara att så många som möjligt skall ges utrymme för att läsa det de vill, har förutsättningar för och är intresserade av. Enligt Kim innebär dagens svenska antagningssystem ett hinder för tillträde till högre utbildning. Antagningssystemet är utformat för att passa ett mer elitistiskt system där högre utbildning ses som en begränsad resurs som skall fördelas rättvist. Hon menar att om högskoleutbildning skall bli en normalitet är det viktigt att utbildningen diversifieras och anpassas till människors olika behov och att dagens antagningssystem överges.¹⁹⁸

I anknytning till Kims diskussion om massutbildning och kunskapspolitik kan Ohlssons och Rehnströms¹⁹⁹ reflektioner kring högre utbildning relateras. Långt före Kim har dessa forskare konstaterat att massutbildning inte är tillräckligt för att Sverige långsiktigt ska höja levnadsstandarden och minska arbetslösheten. Snarare krävs det att kvaliteten på utbildningen håller hög internationell standard. Det

197 Kim L. (2002), s. 6 f.

198 Ibid. s. 8 f.

199 Ohlsson J. och Rehnström P. (1997), s. 38 f.

handlar om att lyfta fram universitetsutbildningens viktigaste uppgift, nämligen att utveckla studenternas teoretiska, analytiska och metodiska kunskaper. Sådana kunskaper är svåra att förvärva på annat håll i samhället, anser Ohlsson och Rehnström. Dessutom minskar teoretiska kunskaper och analytisk förmåga risken att kunskaperna ska bli föråldrade. Under de senaste decennierna har universitetens och högskolornas yrkesmässiga profil förstärkts, vilket kan ses i utbudet av olika utbildningsprogram som har tillkommit på senare tid och som är yrkesrelaterade, menar Ohlsson och Rehnsröm.

Westholm²⁰⁰ har diskuterat kunskap och högre utbildning i anknytning till den svenska regionalpolitiken. Han menar att regionalpolitikens mål har förskjutits från utjämning mellan regioner till en strävan mot förnyelse och tillväxt som ofta benämns utveckling. Medan utjämningspolitiken försökte göra regionerna mer lika bygger utvecklingspolitiken på rumsliga skillnader mellan regionerna där varje region bör ta vara på sin förmåga och kapacitet i förhållande till andra regioner.

Enligt Westholm är det viktigt att poängtera att regionalpolitiken inte syftar till utveckling enbart i den enskilda regionen. Regionalpolitiken ska gynna alla inblandade aktörer som kan anses vara beställare av regional utveckling, exempelvis olika finansiärer, nationen eller EU. En sådan politik måste öka välfärden både lokalt och i ett vidare perspektiv samt ska vara inriktad på dynamik, att främja nya verksamheter, ny teknologi och att skapa nya försörjningsmönster, menar Westholm. Kunskap och kompetens framstår som hörnstenar i det regionala utvecklingsarbetet. Lärandeprocesser och kompetensförsörjning utgör grunden för tillväxt och konkurrenskraft samt är viktiga förutsättningar för fortsatt och utvecklad välfärd. Den kunskapsbaserade ekonomin som tillväxtmotor utgör en norm som de regionalpolitiska aktörerna försöker att arbeta efter. Högskolorna har bidragit med ny kompetens och nya förhållningssätt till regionerna.²⁰¹

Med denna historiska utveckling av den svenska högre utbildningen och högskolesystemet som bakgrund tar jag nu avstamp och i nästa avsnitt fokuserar på Karlstads universitet och dess betydelse för regionen Värmland.