Den svenska krigsmaterielexportens utveckling

I och med det nära föreliggande invasionshotet under Kalla kriget dimensionerades krigsmaterielindustrin och försörjningen utifrån det svenska försvarets behov vilket baserade sig på nationell självständighet, modern teknik och långsiktig, hållbar planering. De tre grundpelare förutsatte och ledde till en betydande inhemsk försvars-industri stor nog att försörja samtliga tre försvarsgrenar med effektiv materiel vilken inkluderade stridsflygplan, stridsvagnar, ubåtar såväl som fartyg för ytstrid. Endast materiel ansedd som ekonomisk oförsvarbar att egentillverka och upprätthålla skulle importeras, och då främst från USA. Genom en svensk profil på försvaret och dess materiel upprätthölls självständigheten och med det den alliansfria trovärdigheten. ⁴⁵ Alliansfriheten och den flexibla neutralitetsprincip Sverige officiellt förhöll sig till under andra världskriget samt vidareutvecklade under Kalla kriget ledde vidare till en betydande försvarsförmåga. Dess volym och omfattning ansågs nödvändig just i och med avsaknaden av en garant för säkerhet, i form av allierade, i händelse av krig. ⁴⁶

Åtstramningar och nedskärningar under början på 1980-talet ledde dock till minskade beställningsvärden från det svenska försvaret. Den då alltför höga och ojämna produktionsnivån för industrin ledde till ett ökat fokus mot utländska köpare i och med den restriktiva hållning gentemot internationella industriella samarbeten mellan svensk och utländsk försvarsindustri alliansfriheten medförde. Resonemangen kring krigs-materielexportens betydelse för ett självförsörjande försvar förekom dock fortsatt och exemplifieras 1986 av den dåvarande försvarsberedningen, som behandlade total-försvarets fortsatta utveckling. Denna nämnde krigsmaterielexportens betydelse genom formuleringen;

SOU 2005:9 s. 123; Björn Hagelin, The Margins of Security: Politics and Economics in Sweden,

45

Policy Sciences, Vol. 9, No. 2 (1978): 207-228, s. 223 f.

Ulf Olsson, The Creation of a Modern Arms Industry, Sweden 1939-1974. (Göteborg, 1977) s. 183 f.

46

En inhemsk kapacitet att utveckla, tillverka och underhålla försvarsmateriel är en för Sverige betydande säkerhetspolitisk tillgång. Den bidrar till att skapa respekt för vår vilja och förmåga att föra en långsiktig, fast och konsekvent alliansfri utrikespolitik och att värna vårt land /.../ export under rådande förutsättningar är nödvändig för att bevara väsentliga delar av den svenska försvarsindustrins kompetens, kapacitet och konkurrensförmåga. ⁴⁷

Lex Ardbo, som implementerades efter att Boforsaffären och den efterföljande mutskandalen under 1980-talet uppdagats, inskränkte dock krigsmaterielindustrins fria marknadsföring och möjligheten att utan regeringens explicita tillstånd ingå export-kontrakt. Den efterföljande Medborgarkommissionen som därefter tillsattes för att se över krigsmaterielexportens eventuella reglering inskränkte vidare regeringens möjlighet att för varje enskild exportaffär självständigt avgöra vad för sorts materiel som skulle utgöra krigsmateriel. Dess klassificering cementerades genom innehållet i lagrummets tillhörande förteckning. ⁴⁸

I och med Kalla krigets slut och ett skiftande säkerhetsläge såväl som hotbild förändrades förutsättningarna för den svenska krigsmaterielexporten. De ekonomiska ramarna för det svenska försvaret minskade samtidigt som en utökad exportmarknad växte fram i framförallt de forna öststaterna. Försvarspolitiken anpassades och lades ⁴⁹ om i samband med den förändrade hotbilden och de allt färre och mindre beställningar från det svenska försvaret. Detta ledde till ett ökat behov av att attrahera utländska kunder och aktörer för verksamhetens fortsatta lönsamhet. Medlemskapet i EU 1995 och en ökad internationalisering innebar vidare att Sverige i större utsträckning frångick den omtvistade och flexibla neutralitetsprincipen såväl som systemet om självförsörjande av krigsmateriel. Genom ökade internationella samarbeten kunde kostnader för den ⁵⁰ allt dyrare utvecklingen och produktionen av ny materiel delas mellan stater och en mer effektiv marknadsföringsstrategi tilläts växa fram. Den samhällsekonomiska grupp som ⁵¹ Bet. 1986/87:FöU11 om totalförsvarets fortsatta utveckling. s. 127; SOU 1988:15.

Medborgar-47

kommissionen. Medborgarkommissionens rapport om svensk vapenexport. s. 37 f.

I SFS 1982:515 Lagen om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. (som senare ersattes av SFS

48

1992:1300) stadgade 5§ att det var regeringens uppgift att avgöra krigsmaterielklassificeringen vid export; Bo Andersson & Bjarne Stenquist, Vapensmugglarna. (Södertälje, 1988) s. 295 f.

SOU 2005:9 s. 14 f.

49

I och med EU-medlemskapet, Lissabonfördraget samt ett riksdagsbeslut 2009 cementerades

50

solidaritetsklausulen om att Sverige i enlighet med artikel 51 i FN:s stadga ej skulle förhålla sig passivt vid ett angrepp mot en annan medlemsstat eller nordisk granne utan bidra med stöd och bistånd efter alla till buds stående medel. Förväntningen var vidare att dessa länder ifråga skulle agera på samma sätt gentemot Sverige vid behov. European Union Council, The Common Security and Defense Policy - Section 2, Article 42:7 (Bryssel, 2009).

SOU 2005:9 s. 123 & 125 ff.

51

tillsattes för att utreda konsekvenser av medlemskapet visade på att företag och koncerner som i större omfattning exporterande skulle tjäna på ett medlemskap på bekostnad av företag som baserades på en inhemsk marknad. En ökad export blev med andra ord mer lönsam för det exportinriktade näringslivet och industrin, av vilket krigsmaterielindustrin var en del. Medlemskapet betydelse för exportpolitiken kunde dock också tolkas som mer restriktiv gentemot utomeuropeiska marknader för särskilt känsliga sektorer, såsom krigsmaterielsektorn. ⁵²

Sverige ingår sedan 2000 i Sexnationssamarbetet (FA/LoI) tillsammans med de fem andra större europeiska försvarsindustrinationerna Storbritannien, Tyskland, Frankrike, Spanien och Italien. Detta samarbete avsåg harmonisera exportkontrollen genom ökat ⁵³ informationsutbyte gällande försvarsrelaterad forsknings- och teknologiutveckling för att därigenom underlätta internationella samarbeten och ägandeförhållanden. Samarbetet gjordes möjligt och tog form i och med införandet av unionens gemensamma uppförandekod (se avsnitt 2.2). Internationaliseringen och samarbeten såsom FA/LoI har dock bidragit till svårigheter kring klassificering av ursprungsland för viss materiel, och under vilken krigsmateriellagstiftning den återfinns. En mindre men vital del, såsom mjukvaran i en kanon, kan ses som minst lika viktig som eldröret vilket kan komma från en annan nation. Hänvisning sker i sådant fall om möjligt till uppförandekoden snarare än nationellt lagrum vilket underlättar eventuell export. Dock leder det till ett fragmenterat, daterat regelverk som inte alltid korrelerar med den nätverksbaserade utvecklingen. I och med ökade samarbeten fusionerades vidare flera större koncerner och företag inom Europa. Från att i Sverige utgjort tretton stycken 1980 återstod endast åtta stycken 2004. Flertalet av dessa drevs vid tidpunkten helt eller delvis i utländsk regi. Vad gäller den totala svenska varuexporten för den undersökta perioden (se figur ⁵⁴ 1) kan en relativt jämn ökning urskönjas. En mindre stagnation går visserligen att se runt 1990-1993, vilken med högsta sannolikhet kan refereras till den ekonomiska kris som drabbade den svenska marknaden och produktionen. Detta bidrog också till en allt högre internationell karaktär och stämpel på tillverkningskedjan och materielen och exporten avstannade delvis tillfälligt. Därefter ökar dock exporten relativt obehindrat

SOU 1994:6. EG-konsekvensutredningen: Samhällsekonomi, Sverige och Europa – en

52

samhällsekonomisk konsekvensanalys. s. 289.

Framework Agreement/Letter of Intent (FA/LoI).

53

Som exempel kan svenska Saab Group nämnas som, genom ett samarbete med brittiska BAE

54

Systems, förlade delar av produktionskedjan i Storbritannien samtidigt som delar av utveckling förlades i Sverige i vilket en bredare kompetens ansågs finnas. SOU 2005:9 s. 121 ff. & 177.

fram till och med slutet av undersökningsperioden då den till del ebbar ut något, vilket kan tänkas ha att göra med konjunkturnedgången i och med finanskrisen 2008-2009. Av figur 1 går det vidare att se den nominella utvecklingen i och med att kronan släpptes flytande 1992 och att kapital i en större omfattning kunde mobiliseras utomlands, vilket bidrog till den svenska handeln. ⁵⁵

Figur 1. Total varuexport 1980-2010 i miljarder kronor (nominella samt reella värden, justerade för inflation/deflation baserade på indexåret 1981).

"

Källa: SCB:s statistikdatabas för den totala svenska varuexporten 1980-2010 samt justerat för inflation med SCB:s prisomräknare. Indexåret 1981 har valts på grunden att den från och med detta år är framskriden med konsumentprisindex i fastställda tal (multiplikation med faktorn 14,61).⁵⁶

Innan ett kontrakt och en eventuell exportaffär ska kunna fastställas måste det först och främst godkännas genom tillståndsprövning (se avsnitt 2.3). Först därefter kan en affär med den utländska köparen initieras och eventuella ta form. Tillstånd kan med detta godkännas av ISP utan att en affär i själva verket realiseras, då den fallerar i ett senare skede. I regel anhåller försvarskoncerner om ett maxtak med viss marginal varvid värdet

0

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nominella värden, Mdkr (SEK)

(utlåningsregleringen) genom Novemberrevolutionen. Detta följdes av 1989 års avregleringen av valutan vilket hade följden av fria kapitalrörelser som underlättade och öppnade upp för ytterligare internationellt, utländskt ägande i svenska bolag. Kjell-Olof Feldt, Alla dessa dagar – i regeringen 1982-1990. (Stockholm, 1991) s. 229 & 260.

Statistiska Centralbyrån, Handel med varor och tjänster - Total varuimport, varuexport och handelsnetto.

56

År 1975 - 2014 <http://www.scb.se/sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Handel-med-varor-och-tjanster/Utrikeshandel/Utrikeshandel-med-varor/> Statistiska Centralbyrån, 2015-02-26;

Statistiska Centralbyrån, Prisomräknaren – räkna på inflationen <http://www.scb.se/sv_/Hitta-s t at i <http://www.scb.se/sv_/Hitta-s t i k / S t at i <http://www.scb.se/sv_/Hitta-s t i k - e f t e r- a m n e / P r i <http://www.scb.se/sv_/Hitta-s e r- o ch - k o n <http://www.scb.se/sv_/Hitta-s u m t i o n / Ko n <http://www.scb.se/sv_/Hitta-s u m e n t p r i <http://www.scb.se/sv_/Hitta-s i n d ex / Konsumentprisindex-KPI/33777/Prisomraknaren--rakna-pa-inflationen/> Statistiska Centralbyrån, 2015-03-12. Läsaren bör i figur 1-3 bortse från eventuella bredare staplar, alternativt staplar som ser ut att sitta ihop med varandra. Detta beror på ett fel vid formatering till .pdf-dokument som ej gått att åtgärda. Ingen data har dock påverkats av detta.

av beviljade tillstånd vanligen är högre än det faktiska värdet. Bara i ett fåtal fall såsom 1990, 1996 och 2007-2010 har det faktiska värdet överskuggat värdet för det beviljade tillståndet (se figur 2). I dessa fall har inte ytterligare materiel tillkommit utan fallet är snarare att den tilltänkta affären som påverkar nivån ökat i kostnad på grund av utvecklingskostnader etcetera. I regel fluktuerar beviljade tillstånd betydande och ligger generellt på en högre nivå än den faktiska exporten, med undantag för nämnda år vilket figur 2 visar. Genom en jämförelse mellan tillstånd beviljade av ISP och den faktiska förekommande exporten går det att uppmärksamma och konstatera att en viss skillnad föreligger, främst gällande godkända utförseltillstånd år 2001 för JAS 39 Gripen respektive Stridsfordon 90. Detta har dels att göra med ovan nämnda skäl men också att utförseltillstånd ofta inkluderar redovisningar kring mindre följdtransaktioner av bland annat reservdelar. Till detta kan tänkas att vissa omfattande utförseltillstånd och affärer är långtgående och täcker flera år och med det redovisas som faktisk export för det aktuella året. Den faktiska exporten upptar endast den reella värdet för exporterad materiel utifrån exportföretag för gällande år. I och med att det är den faktiska exporten som i realiteten avgör om omstridd export av krigsmateriel förekommit är det denna som behandlas i undersökningen (se figur 3).

Figur 2. Beviljade tillstånd samt faktisk export av svensk krigsmateriel 1980-2010 i miljoner kronor (reella värden).

"

Källa: Regeringens skrivelser till riksdagen med den årliga redogörelsen för den svenska export-kontrollpolitiken och exporten av krigsmateriel 1980-2010. ⁵⁷

0 5000 10000 15000 20000 25000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Beviljade tillstånd, Mnkr (SEK)

Rörligt genomnitt, beviljade tillstånd Faktisk export, Mnkr (SEK) Rörligt genomsnitt, faktisk export

En förteckning med regeringens samtliga skrivelser med redogörelse för den svenska

57

exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden återfinns som appendix 1.

Figur 3. Faktisk export av krigsmateriel 1980-2010 i miljoner kronor (nominella samt reella värden, justerade för inflation/deflation baserade på indexåret 1981).

"

Källa: Regeringens skrivelser till riksdagen med redogörelse för den svenska export-kontrollpolitiken och exporten av krigsmateriel 1980-2010 samt justerat för inflation med SCB:s prisomräknare. Indexåret 1981 har valts på grunden att den från och med detta år är framskriden med konsumentprisindex i fastställda tal (multiplikation med faktorn 14,61).

Resultatet av att endast inkludera den faktiska exporten, samt det nominella värden över tid, ger en tydligare bild av senare års värdeökning. Av figur 3 går det att se en markant ökning från och med 2003. I löpande priser innebar detta en ökning med närmare 88 procent jämfört med tidigare år. Det gällde dels en större affär med Schweiz om cirka en miljard kronor i samband med export av Stridsfordon 90, men också en utökad marknad för export till USA samt dess allierade Storbritannien och Australien som samma år inledde invasionen av Irak. Därefter har exporten ökat för att under 2010 uppgå till hela 13 745 miljoner kronor. De lägsta noteringarna uppmärksammas även i denna figur i början av 1990-talet, under lågkonjunkturen i och med den svenska bankkrisen som påverkade industrin såväl som utvecklingen. ⁵⁸

Vad gäller det totala antalet stater Sverige exporterar krigsmateriel till går det även där att se en tydlig ökning, under framförallt 1990- och 2000-talet, i och med Kalla krigets slut och det förändrade geopolitiska läget; att fler stater öppnade upp för en ökad handel utanför Sovjetunionens tidigare intressesfär (se figur 4). Denna är baserad på regeringens samlade skrivelser och upptar de faktiska exportaffärer som uppgått till eller överstiger 50 000 kronor, en relativt låg summa vid anskaffning av krigsmateriel. ⁵⁹

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Nominella värden, Mnkr (SEK)

Rörligt genomsnitt, nominella värden Fasta värden (1981), Mnkr (SEK) Rörligt genomsnitt, fasta värden (1981)

En ökning från 3 440 miljoner kronor 2002 till 6 479 miljoner kronor 2003. För mer

58

information, se appendix 1, skr. 2003/04:114 s. 49 f.

Lennart Schön, Vår världs ekonomiska historia - Den industriella tiden, Del II. (Lund, 2014:b) s. 444 ff.

59

Figur 4. Antal recipienter av svensk krigsmateriel 1980-2010 (faktisk export).

"

Källa: Regeringens skrivelser till riksdagen med redogörelse för den svenska export-kontrollpolitiken och exporten av krigsmateriel 1984-2010. Observera minimivärdet 30 som exporten för den undersökta perioden aldrig understiger.

Att antalet stater stadigt ökar sedan 1990 kan här resa intressanta frågor, exemplevis om det går att anta att antalet och andelen problematiska stater ökat därefter eller om dessa över tid utgjorts av samma aktörer och med det legat på ett jämnt och stabil antal. Om det senare var fallet minskade andelen därefter i och med det totala antalet exportstater ökade. Om inte innebar det att marknaden för problematiska stater expanderade efter 1990.