2. Historisk analys och bakgrund
2.2 Det svenska regelverket: lagrum, riktlinjer och avtal
Ett generellt förbud mot tillverkning såväl som export av krigsmateriel har tillämpats i Sverige sedan 1918, i samband med första världskriget. Detta förbud gick under benämningen exportkontrollagen som, trots dess benämning, ej var juridiskt bindande.
Kungliga Maj:t var dock den enda instans som hade befogenhet att bevilja undantag från det generella utförselförbudet. I och med övergången mot ett mer parlamentariskt 60 statsskick har denna befogenhet och förvaltning successivt övergått till riksdagen och regeringen. Från och med 1935, och fram till ISP:s inrättande 1996-1997, krävdes regeringens explicita tillstånd för tillverkning vilket reglerades genom Krigsmateriel-inspektionen (KMI) som inrättades under Utrikesdepartementet. Denna generella
30 35 40 45 50 55 60 65
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Antal stater
Kungörelse 1918:411 angående förbud mot utförsel från riket av vissa varor; SOU 2005:9 s. 104.
60
ordning var gällande under andra världskriget samt under större delen av Kalla kriget. 61 Juridiskt sett är export av krigsmateriel ej absolut förbjuden i Sverige, om än i teorin relativt omständig att få beviljad. Enligt lagen om export av krigsmateriel och finstilt i dess många efterföljande paragrafer föreligger dock flertalet regleringar som de jure avgör när och om export skulle kunna föreligga möjlig. I enlighet med 1 kap. 1§ får ett exporttillstånd endast utfärdas “om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot Sveriges utrikespolitik”. 62
Utgångspunkten tolkas med andra ord som att export av krigsmateriel i realiteten ej ska förekomma, och om så är fallet måste den motiveras och vidare utvärderas innan, vilket som avspeglar 1918 års utgångspunkt relativt väl. De efterföljande paragraferna formar sedan den restriktiva inställning parterna, statliga såväl som näringsidkare, har att förhålla sig till. Till detta konstruerades och utvidgades förteckningen över produkter klassificerade som krigsmateriel. Exportkontrollpolitiken blev i och med detta mer restriktiv gentemot 1971 års riktlinjer, vilket exemplifieras i utrikesutskottets betänkande 1992/93:UU1 kopplat till den nya lagstiftningen. Detta främst vad gäller kravet om värnandet av mänskliga rättigheter för den tilltänkta recipienten. I viss mening är den också mer restriktiv i och med att fler materielslag inkluderas i gruppen krigsmateriel och med det underkastas tillståndsplikt. Lagstiftningen sågs som en ny restriktiv kraft 63 då utrikesutskottet under beredningsarbetet konstaterade att tveksamheter gällande följdleveranser minskade genom denna. I och med lagstiftningen skulle vidare nya tilltänkta recipienter granskas särskilt omsorgsfullt och den utrikespolitiska bedömningen väga tyngre vid exportförfrågningar gällande recipienter Sverige under lång tid inte bedrivit utlandssamverkan med. 64
Mindre ändringar har under de närmast efterföljande åren efter 1992 förekommit, främst gällande tillverkningsavgifter och tariffer, och först 1997 genomfördes en större förändring; ett lagstadgande kring delegeringen av ansvaret till myndigheten ISP. I och 65 med KRUT:s resultat av sin utredning och den efterföljande propositionen EU-anpassades lagstiftningen någorlunda för att på sikt införa internationella gemensamma
SOU 1989:102. 1988 års utredning om krigsmaterielexporten. Utlandssamverkan på
61
krigsmaterielområdet. s. 13 & 47; SOU 2002:108 Den säkerhetspolitiska utredningen. Fred och säkerhet. s. 587.
SFS 1992:1300. Lagen om export av krigsmateriel.
62
Bet. 1992/93:UU1. Krigsmaterielexport; SOU 2005:9 s. 109.
63
Prop. 1991/92:174 med förslag om lag till krigsmateriel. s. 47 & 57; SOU 2005:9 s. 109.
64
SFS 1997:689 Lag om krigsmateriel.
65
kontrollregler, såväl som underlätta försvarssamarbeten sinsemellan. Tekniskt bistånd och personell assistans rörande tillverkning och utveckling inkluderades också under dessa nya kontrollregler. De nya restriktionerna till trots hade regeringen fortsatt i praktiken, i enlighet med 6§ 2:a stycket, möjlighet att undanta EES-staterna från dessa vilket effektivt åsidosatte diverse restriktiva initiativ. I och med att inga större 66 bearbetningar och revideringar har skett har det åldrande regelverket, som redan när det introducerades 1992 kunde uppfattas svävande och principiellt hållen, ej utvecklats i förhållande till omvärldsförändringar såsom en ökad internationalisering och globalisering av marknaden. Det har istället lett till ett utökat tolkningsutrymme vilket KRUT vidare uppmärksammade under sin utredning. Det går dock att tolka 2000-års 67 lag om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, förkortat PDA-lagen, som en utveckling och gren till 1993-års krigsmateriellagstiftning.
Likt krigsmateriellagen reglerar regeringen vad som inkluderas under denna, om än inte med samma noggrannhet då begreppet är desto mer öppet för tolkning. 68
För att bistå lagrummet har ett antal riktlinjer, som främst avser bedöma den eventuella recipientstaten, implementerats. Det är på basis av dessa, såväl som inom ramarna för det det juridiska lagrummet, ISP gör sina bedömningar vid förfrågan om export av krigsmateriel från tillverkare och exportörer. Riktlinjerna kan först och främst delas upp i ovillkorliga och villkorliga riktlinjer. Till den förra klassificeras riktlinjer uppsatta av FN:s säkerhetsråd vilka anses okränkbara och grundar sig i internationella vapenembargon samt folkrättsliga beslut. Även kemiska, biologiska och nukleära massförstörelsevapen, såväl som truppminor omfattas av strikta internationella konventioner och är med detta i realiteten icke tillåtna för vare sig export eller vidare bruk. Även radiologiska vapen kan klassificeras in under ovillkorliga riktlinjer. Detta i och med att de riskerar drabba civilbefolkningen i en betydande utsträckning jämfört med annan krigsmateriel. Dessa ovillkorliga riktlinjer förhåller sig Sverige, likt de flesta 69 andra stater, noggrant till och om inget annat explicit nämns eller uttrycks avser undersökningen endast behandla de villkorliga riktlinjerna. 70
Prop. 2010/11:112. Genomförande av direktiv om överföring av krigsmateriel. s. 1; SFS 2011:849. Lag
66
om ändring i lagen (1992:1300) om krigsmateriel.
SOU 2005:9 s. 131 ff.
67
SFS 2000:1064. Lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd.
68
Andersson (2009) s. 53.
69
Rolf Lindahl, Fokus på vapenhandel. (Stockholm, 2001) s. 27.
70
Den främsta riktlinjen lyder att det ska ska föreligga säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för att tillstånd över huvud taget ska prövas och utfärdas samt att det ej ska strida mot svensk utrikespolitik. I det senare fallet ställs tre riktlinjer upp som rakare kriterier för regeringen såväl som ISP att för varje fall av tillståndsprövning beakta och ta hänsyn till i sin verksamhet (se tabell 1). 71
Tabell 1. Villkorliga riktlinjer avsedda att förbjuda export av av krigsmateriel till särskilda stater.
Källa: Regeringens samlade skrivelser till riksdagen 1984-2010 med redogörelse för den svenska exportkontrollpolitiken och exporten av krigsmateriel.
Andersson (se avsnitt 1.2) ställer sig kritisk till delar av formulering i de villkorliga riktlinjerna vilka enligt henne, genom verb som bör, får och skall, kan tolkas som normer och mjukare kriterier men samtidigt som hårdare juridiska regler. Hon menar att det uppstår en otydlighet och vaghet i dess egentliga betydelse. Riktlinjerna saknar 72 visserligen författningsstatus, och därmed rättslig och juridisk status, men är trots detta policyskapande i och med dess nära överensstämmande med svenska värderingar och svensk utrikespolitik. De är vidare mer konkreta och tydligare i sin utformning än den motsvarande och övergripande säkerhets- och utrikespolitiska riktlinjen. Den tredje punkten, gällande värnande om mänskliga rättigheter, kan också sammankopplas med och inkludera ett vidare främjande av politisk frihet och demokratisk utveckling. 73
Vad gäller reglering kopplat till internationella avtal kan i en europeisk kontext Europeiska unionens uppförandekod European Union code of conduct on arms export nämnas, vilken växte fram ur 1990-talets vapenembargon mot främst Warszawapaktens tidigare medlemmar. Denna antogs 1998 och Sverige, som ingick medlemsskap i unionen 1 januari 1995, implementerade därefter dess punkter i sin policy rörande
krigsmateriel-•
Stater som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat.•
Stater som har inre väpnade oroligheter, eller är invecklad i någon form av internationell konflikt som kan befaras övergå i en väpnad konflikt.•
Stater där omfattade och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer.Det är i enlighet med ett sådant resonemang det militära avtalet med Saudiarabien 1995-2015
71
berättigats, nämligen behovet och vikten ett samarbete och utbyte har för de svenska militära utlandsstyrkorna som verkar under FN-mandat i Adenviken, såsom tillgång till hamnar samt andra logistiska frågor. Det ansågs “nödvändig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande” samt att det var säkerhetspolitiskt önskvärd. SOU 2005:9 s. 105.
Andersson (2009) s. 53; SOU 2005:9 s. 134.
72
Regeringens samlade skrivelser till riksdagen 1984-2010 med redogörelse för den svenska
73
exportkontrollpolitiken och exporten av krigsmateriel. Se appendix 1.
exportfrågor. Uppförandekoden implementerades relativt nära inpå delegeringen till ISP och det är inte helt osannolikt att denna har påverkat dess administrativa sektor gällande tillståndsprövning på samma sätt som riktlinjerna gjort. Att urskilja vilket regelverk som influerat och i vilken utsträckning är med detta svårt, men påverkar inte utfallet betydande i och med att uppförandekoden i grunden bekräftar de redan fastslagna svenska riktlinjerna. Uppförandekoden implementerades heller inte med all hast 1998 utan hade sedan medlemskapet 1995 utgjort en inofficiell grund för europeisk exportkontrollpolicy och med det också svensk policy. 74
Tabell 2. Huvudpunkter i Europeiska unionens uppförandekod från 1998.
Källa: European Union Council, European Union code of conduct on arms export.
Denna överstatliga uppförandekod avsåg i grunden harmonisera medlemsstaternas regelverk och vidare kontrollorgan och överrensstämmer väl med de svenska riktlinjerna och lagstiftningen, men är inte juridiskt utan snarare politiskt bindande. Dock hänvisar flertalet kriterier till folkrättsliga regler och kan med kraft av dessa uttryckas som juridiska sådana. Som stöd till uppförandekoden tillkommer en förteckning över relaterad försvarsmateriel. Militära samt försvarsrelaterade varor infogas vidare ej under EU:s annars liberala och vanligt förekommande hållning kring de fyra friheterna; varor, tjänster, personer och kapital, utan regleras enligt separata bestämmelser. Detta då sektorns och varornas karaktär klassas som känslig och av särskild nationell betydelse och med det, i enlighet med artikel 296 i EG-fördraget, undantas från unionens gemensamma handelspolitik och marknadsmässiga regler gentemot tredje land. Exakt vilka varor medlemsstaterna anses ha rätt att undanta är dock otydlig i och med att gränsdragningen mellan civil och militär materiel blivit mer svårdefinierad och vag, samt att definitionen ‘väsentliga säkerhetsintressen’ (egen kursivering) kan tolkas utifrån skilda
•
Fastställa gemensamma normer vilka ska betraktas som ett minimum vid hantering av tillståndsprövning kopplat till konventionella krigsmaterielexportaffärer från samtliga medlemsstater.•
Förhindra att export av materiel som skulle kunna användas vid internt förtryck, regional instabilitet eller internationell aggression.•
Stärka samarbetet och främja konvergens vid export av konventionella vapen.•
Erkänna medlemsstaternas önskan om att upprätthålla en försvarsindustri som en del av sin industriella bas såväl som i försvarssyften.European Union Council, European Union code of conduct on arms export. (Bryssel, 1998); SOU
74
1993:56 s. 6.
uppfattningar. Ett senare överstatlig avtal, som ratificerades av Sverige såväl som 75 flertalet andra stater under 2014, utgörs av Förenta nationernas vapenhandelsfördrag Arms Trade Treaty (ATT). Särskilda restriktioner och handelshinder, som till del upptagits tidigare i avsnittet under ovillkorliga riktlinjer, återfinns inom de flesta produktions-områden på internationell nivå. Men det är först i och med ATT som ett vapen-handelsavtal nu träder i kraft, som tydligt reglerar och begränsar omstridd export och göra det möjligt att hålla stater ansvariga för bristande kontroll. I detta avtal utgör mänskliga rättigheter och demokratisk utveckling grundprinciper. Det är utefter detta 76 fördrag den tillsatta Krigsmaterielexportöversynskommittén avser dra slutsatser kring den nära föreliggande nationella sanktionsväxlingen som ämnar stärka efterlevnad av regelverket. De nya sanktionerna ska utformas för att vara effektiva, proportionerliga och avskräcka vidare omstridd export. Artikel 14 i ATT stadgar att sanktions-bestämmelserna ska utformas på ett sådant sätt att de säkerställer efterlevnad av det nationella regelverket. 77
I och med den amerikanska dominansen på marknaden har flera nationer gjort sig beroende av amerikansk materiel och teknologi. Detta är fallet för bland annat Sverige, vars primära stridsflygplan JAS 39 Gripen till 35-50 procent består av komponenter med ursprung från just USA. Detta beroende leder till USA:s vidare inflytande över utländska krigsmaterielexportfrågor och flertalet av dess nationella regleringar fungerar i praktiken som internationella. USA får med detta ett betydande inflytande över främst europeiska, och med det svensk, försvarsindustri. International Traffic in Arms Regulations (ITAR) är i detta sammanhang det främsta exportkontrollregelverket och grundar sig på extraterritoriella anspråk. Detta innebär dels att helt eller delvist amerikanskt ägda företag utomlands binder sig till detta, men också företag som använder sig av amerikansk teknologi i produktionsledet. Effektivt hindras med detta svensk export av JAS 39 Gripen utan amerikanskt vidareexporttillstånd. Till detta ingick Sverige och USA 2003 ett särskilt avtal, det så kallade Declaration of Principles for Enhanced Cooperation in Matters of Defense Equipment and Industry (DoP), vilket avsåg skapa en brygga mellan de två nationernas försvarsindustrier och underlätta export däremellan. 78
SOU 2005:9 s. 119 f.
75
Anders Akerman & Anna L. Seim, The Global Arms Trade Network 1950-2007, Journal of
76
Comparative Economics, Vol. 42, No. 3 (2014) s. 535 f.
SOU 2014:83 s. 131 f.
77
SOU 2005:9 s. 115 f.
78