Ekonomisk-historiska institutionen Samhällsvetenskapligt masterprogram Masteruppsats, vt-15
Handelshinder som policy
Exportkontrollens effektivitet och påverkan på Sveriges handel med krigsmateriel 1984-2010 kopplat till policyutveckling
Författare: Jonas Fjellman Handledare: Peter Hedberg Datum för ventilering: 2015-06-04
Abstract
Restriction to Trade as Policy
Effect and Impact of Trade Barriers on Swedish Arms Exports 1984-2010 connected to Policy Development
Jonas Fjellman
The purpose of this thesis is to analyze the regulatory power, efficiency and impact of export control on Swedish arms export from the 1980s onwards, linked to the delegation of authority of permit license to the Inspectorate of Strategic Products in 1997. An increase in the administrative sector, based on a collective decision making process and established criteria and guidelines, aimed to strengthen the control of arms export to non-democratic and problematic states. In short, the aim of the study is to investigate and analyze whether there was a decrease in the arms export to problematic states or not. On one hand, it is reasonable to assume that the introduction of the new regulation entailed a more strict arms export policy. However, previous research has showed that regulations are sometimes not effective since incentives to breach these may be present.
The study begins by examining the Swedish case and situation in terms of arms manufacturing and export, as well as the delegation of authority and legislation applied to the field over time. The general conclusion is that the legislature regulations and guidelines are vague in their design, as well as outdated, accompanied by the fact that new concepts, terms and classifications are introduced. The statistics are then approached by way of the analysis of the volume and composition of the trade and of the number and shares of problematic export in relation, based on the classifications of recipients regarding political freedoms and democratic rights. Finally, a correlation analysis is conducted and shares of problematic export is compared with the total arms export over time in order to interpret development.
The results indicate that the delegation of authority regarding permit licensing to the Inspectorate of Strategic Products has not led to a decrease in the numbers of disputed shares. What is more, the study demonstrates that the delegation has led to a decrease in the responsibility concerning the arms export authority that can be correlated to the continuous high levels of disputed export, which might be approved. The existence of generic guidelines that are open to interpretation combined with an outdated set of legislature, plays a large role in this.
Keywords: Arms export, Regulation, Trade policy, Foreign policy, Security policy, Accountability, Inspectorate of Strategic Products, ISP
Sammanfattning
Handelshinder som policy
Exportkontrollens effektivitet och påverkan på Sveriges handel med krigsmateriel 1984-2010 kopplat till policyutveckling
Jonas Fjellman
Syftet med denna uppsats är att undersöka exportkontrollens effektivitet och påverkan på svensk krigsmaterielexport sedan 1980-talet, kopplat till delegeringen av tillstånds- prövning till Inspektionen för strategiska produkter 1997. Ett ökat administrativt och kollektivt beslutsfattande, baserat på etablerade riktlinjer och kriterier, avsåg stärka kontrollen kring krigsmateriel till icke-demokratiska, problematiska stater. I korthet är syftet med undersökningen att analysera om exporten till problematiska stater minskat eller ej. Å ena sidan är det rimligt att anta att införandet av de nya bestämmelserna inneburit en mer restriktiv krigsmaterielexportpolitik. Tidigare forskning har dock visat på att reglering inte alltid är ett effektivt instrument då incitament att åsidosätta dessa eventuellt föreligger.
Studien inleds med en redovisning av fallet Sverige gällande tillverkning och export av krigsmateriel över tid, såväl som exportkontrollen och regelverket som appliceras på området. Resultatet tyder på att regleringens design i sin utformning är principiellt hållen, samt att lagrummet till viss del är föråldrat åtföljt av det faktum att nya koncept och materiel introducerats. Statistiken presenteras sedan i analysen av volymen och sammansättningen av exporten samt antalet och andelen problematisk export i förhållande till denna, baserat på recipientens klassificering gällande politiska friheter och demokratiska rättigheter. Slutligen genomförs en korrelationsanalys och export till problematiska stater jämförs med den totala krigsmaterielexporten över tid för att tolka utveckling.
Resultaten tyder på att delegering av tillståndsprövningen till Inspektionen för strategiska produkter ej lett till någon betydande minskning vad gäller andelen omstridd krigsmaterielexport. Till detta visar studien på att delegeringen lett till ett minskat ansvarstagande för krigsmaterielexporten som korrelerar med den kontinuerligt höga andelen omstridd export som beviljas. Förekomsten av allmänt hållna riktlinjer som är öppna för tolkning tillsammans med en förlegat uppsättning lagar, spelar en betydande roll i detta.
Nyckelord: Krigsmateriel, Export, Reglering, Handelspolitik, Utrikespolitik, Säkerhetspolitik, Ansvarsutkrävande, Inspektionen för strategiska produkter, ISP
Förkortningar och begrepp
ATT Arms Trade Treaty (FN:s vapenhandelsfördrag, vilket trädde i kraft den 24 december 2014)
Bet. Utskottsbetänkande (rapport adresserad riksdagen med motivering kring, och beslutsunderlag för, propositioner, motioner och ev. lagförslag) DoP Declaration of Principles for Enhanced Cooperation in Matters of
Defense Equipment and Industry (försvarsavtal mellan Sverige och USA om ett nära utbyte och försvarssamarbete, vilket trädde i kraft 2003) FA/LoI Framework Agreement/Letter of Intent (Sexnationssamarbetet) EES Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EG/EU Europeiska Gemenskapen / Europeiska Unionen
EKR Exportkontrollrådet
FXM Försvarsexportmyndigheten
Försvarsmateriel Omfattar bland annat vapen och ammunition, men även skyddsmateriel, spanings- och mätutrustning liksom militär utbildning såväl som tekniskt bistånd samt andra produkter utvecklade för militärt bruk, men inte specifikt för strid.
ISP Inspektionen för strategiska produkter
KEX Krigsmaterielexportöversynskommittén (SOU 2014:83)
KMI Krigsmaterielinspektionen (föregångaren till ISP vars uppgift var att bereda ärenden kring tillverknings- och exporttillstånd åt regeringen) KML Krigsmateriellagstiftningen (1993:1200) om krigsmateriel
Krigsmateriel Avser materiel utformat för militärt bruk och regleras genom bifogad förteckning till lagen (1993:1200) om krigsmateriel. Krigsmateriel delas sedan 1993 upp i krigsmateriel för strid (KS) och övrig krigsmateriel (ÖK). Krigsmateriel kan som regel inkluderas i begreppet försvars- materiel. Se appendix 2.
KRUT Krigsmaterielutredningen (SOU 2005:9) PDA Produkter med dubbla användningsområden
PDA-lagen Lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användnings- områden och av tekniskt bistånd
Prop. Proposition (författad av regeringen, alternativt av enskilda statsråd, med förslag om beslut till riksdagen)
Rskr. Riksdagsskrivelse (skrivelse författad av riksdagen främst riktad till regeringen gällande verkställande av beslut)
Skr. Skrivelse
SOU Statens offentliga utredningar
Innehållsförteckning
1. Inledning ...6
1.1 Disposition ...7
1.2 Forskningsläge ...8
1.3 Teoretiskt ramverk ...12
1.3.1 Politiska och ekonomiska incitament för handel med krigsmateriel ...13
1.3.2 Perspektiv på regleringar ...14
1.4 Syfte och avgränsning ...17
1.5 Metod och material ...20
1.6 Begreppsdefinitioner ...25
2. Historisk analys och bakgrund ...28
2.1 Den svenska krigsmaterielexportens utveckling ...28
2.2 Det svenska regelverket: lagrum, riktlinjer och avtal ...34
2.3 Den svenska exportkontrollen: tillsyn och reglering ...40
3. Undersökning ...43
3.1 Operationalisering ...43
3.1.1 Uppsala Conflict Data Program ...44
3.1.2 Political Terror Scale ...46
3.1.3 Freedom House ...47
3.1.4 Polity IV ...48
3.2 Delegeringens utfall på handeln med svensk krigsmateriel ...49
4. Resultat ...55
4.1 Sammanfattande slutdiskussion ...55
4.2 Slutsatser ...58
5. Käll- och litteraturförteckning ...59
5.1 Offentligt tryck ...59
5.2 Litteratur ...60
5.3 Källor och databaser ...62
Appendix ...64
Tabell- och figurförteckning
Figur 1. Total varuexport 1980-2010 i miljarder kronor (nominella samt reella värden,
justerade för inflation/deflation baserade på indexåret 1981). ...31
Figur 2. Beviljade tillstånd samt faktisk export av svensk krigsmateriel 1980-2010 i miljoner kronor (reella värden). ...32
Figur 3. Faktisk export av krigsmateriel 1980-2010 i miljoner kronor (nominella samt reella värden, justerade för inflation/deflation baserade på indexåret 1981). ...33
Figur 4. Antal recipienter av svensk krigsmateriel 1980-2010 (faktisk export). ...34
Tabell 1. Villkorliga riktlinjer avsedda att förbjuda export av av krigsmateriel till särskilda stater. ...37
Tabell 2. Huvudpunkter i Europeiska unionens uppförandekod från 1998. ...38
Figur 5. Illustration över den svenska exportkontrollorganisationen i och med delegeringen 1997. ...42
Tabell 3. Riktlinjer som ligger till grund vid tillståndsprövning av svensk krigsmaterielexport. ...44
Tabell 4. Definition av konflikter enligt Uppsala Conflict Data Program. ...45
Tabell 5. Nivåer för Political Terror Scale vid bedömning av stater. ...47
Tabell 6. Intervaller för Freedom House vid bedömning av stater. ...48
Tabell 7. Intervaller för Polity IV:s klassificering av stater och dess styrelseskick. ...49
Tabell 8. Antalet fall av krigsmaterielexport samt andelen omstridda fall uppdelat på indikatorer, aggregat för perioderna före och efter delegeringen. ...49
Tabell 9. Antalet fall av krigsmaterielexport samt andelen omstridda fall av den totala krigsmaterielexporten, dess utveckling/årliga förändring, 1984-2010. ...50
Figur 6. Omstridd export till problematiska stater som procentuell andel av det totala antalet exportaffärer för krigsmateriel 1984-2010. ...51
Figur 7. Indikatorers del av exporten till problematiska stater som procentuell andel av det totala antalet exportaffärer för krigsmateriel 1984-2010. ...51
Tabell 10. Korrelationen (Pearson) mellan andelen omstridd export, delegeringen och andelen för indikatorerna 1984-2010. ...52
Tabell 11. Korrelationen (Spearman) mellan andelen omstridd export, delegeringen och andelen för indikatorerna 1984-2010. ...53
Tabell 12. Korrelationen (Pearson) mellan antalet omstridda fall, delegeringen och det totala antalet fall av krigsmaterielexport 1984-2010. ...54
Tabell 13. Korrelationen (Spearman) mellan antalet omstridda fall, delegeringen och det totala antalet fall av krigsmaterielexport 1984-2010. ...54
1. Inledning
Under våren 2015 deklarerade regeringen Löfven en ny utrikes- och handelspolitisk inriktning för Sverige i vilken ett ökat fokus riktades mot mindre demokratiska stater, så kallade icke-demokratiska stater. Denna berättigades genom en handlingsplan för företag, baserat på Förenta nationernas (FN) ramverk för mänskliga rättigheter, vilken avsåg bidra till en ökad stimulans och utveckling i utvalda nyckelstater. Detta avser på sikt bidra till största möjliga välstånd för samtliga inblandade parter. Via en genomgående implementering av svenska värderingar såsom fred, öppenhet och demokrati såväl som ökade handelsutbyten, marknadsekonomiska reformer, fria medier och en fungerande rättsstat främjas enligt handlingsplanen utvecklingen kring mänskliga rättigheter i icke-demokratiska, problematiska stater. 1
Diskussionen om huruvida Sverige värnar om staters ekonomi och demokratiska utveckling genom ökad handel är intressant ur ett handelspolitisk perspektiv. Kring detta har den svenska exporten i allmänhet, och den svenska krigsmaterielexporten i synnerhet, under en senare period utgjort en livlig debatt på den politiska arenan såväl som i media. Att kontakter och utbyten människor och stater emellan i grunden är bra och gynnar framväxten av demokratiska rörelser håller en majoritet med om. Men att export av krigsmateriel till icke-demokratiska stater, som på många sätt bryter mot policy, lagstiftning såväl som internationella avtal, skulle göra detsamma råder inte samma breda konsensus kring. Att export av svensk krigsmateriel till icke-demokratiska stater förekommer är dock allmänt vedertaget. Det främsta exemplet på det är Saudiavtalet som, i nutid, utgör det mest prominenta och medialt uppvaktade fall av svensk krigsmaterielexport till en stat som i enlighet med rådande lagstiftning och riktlinjer krigsmateriel ej borde exporteras till. Det är dock långt ifrån det enda fall i 2 modern tid av vad som kan tolkas som omstridd krigsmaterielexport, vilket denna uppsats avser visa på genom en undersökning av hur mönstret kring denna restriktiva hållning utvecklats och påverkat sektorn.
Mikael Damberg & Isabella Lövin, Så ska handeln bli mer rättvis, 2015-02-10 <http://
1
www.regeringen.se/sb/d/19856/a/254108> Regeringen, 2015-03-15; Mikael Damberg, Svensk handel ska vara fri och rättvis, 2015-02-15 <http://www.regeringen.se/sb/d/19856/a/254746>
Regeringen, 2015-03-15. Med icke-demokratiska eller problematiska stater definieras sådana som för det avsedda exportåret ej uppfyller de normer som i enlighet med Freedom House, Polity IV och Political Terror Scale ska råda i en öppen demokrati. Att recipienten är en demokrati och vidare ej befinner sig i någon konflikt är ett kriterium för att tillstånd för export av svensk krigsmateriel ska ges. Export av krigsmateriel till en problematisk stat klassificeras som omstridd. Mer om detta återfinns under avsnitt 1.6 Begreppsdefinitioner.
SÖ 2005:59 Samförståndsavtal med Saudiarabien om militärt samarbete.
2
I samband med detta uppstår vidare frågan kring Sveriges incitament att förhindra vidare omstridd export, samt regleringar funktion och påverkan i sammanhanget.
Regleringar kan enligt teorin ha potential att, som kraft och institutionellt verktyg, användas för att uppnå vissa politiskt syften, såsom att här verka för uppsatta svenska värderingar och utrikespolitiska mål. Att regleringar har avsedd effekt grundar sig dock på en genomgripande strävan och ambition från samtliga inblandade parter om att förhålla sig till uppsatta bestämmelser och regelverk. Om så är fallet för den svenska handeln med krigsmateriel, i och med delegeringen och det utökade administrativa kontrollorganet Inspektionen för strategiska produkter (ISP) 1996-1997, skulle detta i sammanhanget effektivt reducera den svenska andelen omstridd krigsmaterielexport därefter. Syftet med denna uppsats är därför att studera effekten av regleringen på sektorn genom att undersöka den svenska krigsmaterielexporten; dess utvecklingen och förändringen, med delegeringen i fråga som central utgångspunkt.
1.1 Disposition
Innan uppsatsens syfte och avgränsning i sin helhet presenteras, redogörs först forskningsläget gällande viktiga utgångspunkter för området krigsmaterielexport, samt det teoretiska ramverk som ligger till grund för undersökningen. Under avsnittet syfte och avgränsning, presenteras därefter ämnets relevans kopplat till teorin och forskningsläget i form av en problematisering, och uppsatsens vidare frågeställning definieras. I det efterföljande avsnittet metod och material utvecklas undersökningens tillvägagångssätt i form av den strategi som tillämpas för att besvara frågeställningen. Detta med hjälp utifrån relevanta källor såsom officiell statistik, lagrum såväl som en kortare genomgång av de databaser som kommer ligga till grund för undersökningens operationalisering. En mindre begreppsförklaring tillkommer sedan, innehållande centrala och vanligt före- kommande begrepp, följt av uppsatsens historiska bakgrund. Därefter, i samband med undersökningen, följer en grundligare genomgång av undersökningens operationalisering följt av den faktiska undersökningen och delegeringens utfall på handeln och mönstret för svensk krigsmateriel som utmynnar i den avslutande resultatdelen. Denna är indelad i en sammanfattande slutdiskussion som väver samman uppsatsens olika delar samt ett kortare avsnitt med mer direkta slutsatser.
1.2 Forskningsläge
Den svenska utrikeshandeln räknas som en av de främsta förklaringarna till den svenska tillväxten sedan 1800-talets industrialiseringsprocess, däri exporten utgjort en vital motorn. Under 1900-talets sista decennier har svenska företag blomstrat och efterfrågan på svenska varor har varit betydande. Den svenska krigsmaterielen utgör här inget undantag. Flertalet verk är författade på området krigsmateriel och exporten av den 3 nämnda, bland annat av Björn Hagelin, tidigare forskare vid institutionen för freds- och konfliktstudier vid Uppsala Universitet. I Neutrality and Foreign Military Sales undersöker han neutrala staters dilemma gällande export och försvarspolitik, ur vilket han drar slutsatsen att neutrala stater förväntas föra en restriktiv krigsmaterielexport. Samtidigt innebär neutraliteten i regel en oberoende och avancerad försvarsmakt vars ekonomiska påfrestningar är svåra att upprätthålla utan denna, varvid en paradox uppstår. Slutsatsen Hagelin drar av detta är att en förändrad utrikes- och säkerhetspolitik är att föredra, då långsiktig neutralitet ej är en garant för den nationella säkerheten. Undersöknings- objekten utgjordes av Sverige, Finland, Schweiz och Österrike mellan åren 1971 och 1986. 4
Henrik Westander författade 1995 rapporten Vapenexport - svenskt stål biter för Svenska freds- och skiljedomsförening vilken upptog och exemplifierade svensk export av krigsmateriel till stater som vid det aktuella tillfället befann sig i krig mellan 1950 och 1983. En jämförelse kring dessa visar på att 39 av totalt 107 svenska exportaffärer under perioden riktade sig till stater direkt involverade i väpnad konflikt eller krig. Vid sex tillfällen tilläts vidare export ske till båda parter, på varsin sida, i krig. Westander uppmärksammar vidare en tydlig symmetri gällande export till stater som kränkt mänskliga rättigheter. Han exemplifierar detta med att två av tre som på flykt från konflikt ansökte om svensk asyl mellan 1983 och 1994 härrörde ifrån en stat som Sverige tidigare, eller under samma period, exporterat krigsmateriel till. Att denna studie är författad på uppdrag av Svenska freds- och skiljedomsföreningen, som aktivt kritiserar den svenska krigsmaterielexporten och verkar för dess reducering, bör dock tas i beaktande. 5
Lennart Schön, En modern svensk ekonomisk historia - Tillväxt och omvandling under två sekel (4:e
3
upplagan). (Lund, 2014:a) s. 36 f. & 430 f.
Björn Hagelin, Neutrality and Foreign Military Sales - Military Production and Sales Restrictions in
4
Austria, Finland, Sweden and Switzerland. (Stockholm, 1990).
Henrik Westander, Vapenexport - svenskt stål biter. Svenska freds- och skiljedomsföreningen.
5
(Stockholm, 1995).
Kopplat till delegeringen 1997 undersöker Catrin Andersson, vid Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor, i Avslutat ansvar? - delegering, organisering och ansvarsutkrävande inom krigsmaterielexporten 1990-2003 förändringar i mönstret gällande ansvarstagande, kopplat till den större demokratiska och fundamentala rätten kring ansvarsutkrävande. Andersson menar att komplexiteten kring de ansvarsutkrävande processerna ökat och att detta många gånger beror på en förskjutning av administrativa uppgifter från en centraliserad, hierarkisk makt till en decentraliserad. Beslutsfattande sker allt längre ifrån det egentliga maktcentret vilket hon menar påverkar och försvårar möjligheten till ansvarsutkrävande och vidare kontroll. I ett svenskt politiskt sammanhang utgör Konstitutionsutskottet (KU) med sina granskningar det främsta verktyget för auktoritativ ansvarsutkrävning. Ärenden rörande krigsmaterielexport har hos utskottet växt betydande i antal sedan 1980-talet. I och med att regeringen och enskilda statsråd sedan delegeringen 1997 ej längre fattar dessa principiellt viktiga beslut, som istället fattas på myndighetsnivå, avviker detta från den normala svenska förvaltningsmodellen. 6
I enlighet med ISP:s instruktioner, att ärenden av “principiell betydelse eller annars är av särskild vikt” inte skulle hanteras av myndigheten utan överlämnas till regeringen för 7 beslut, redogör Andersson för att endast 15 av 9 813 behandlade ärenden mellan 1996 och 2004 faktiskt gjorde det. Detta utgör enligt henne endast 1,5 promille av det totala antalet ärenden och hon drar slutsatsen att regeringen i och med delegeringen förlorat det egentliga inflytandet, insynen och kontrollen över utvecklingen i praxis. Hon menar vidare att detta främst beror på otydligheten i vad som utgör ett principiellt viktigt ärende. I och med att sektorn för krigsmaterielproduktion har en viss politisk särställning är ansvarsutkrävandet av betydande vikt för kontroll och uppföljning. Vidare gör detta frågan om delegeringen till ISP än mer relevant. 8
Ett närmande i och med medlemskapet i Europeiska Unionen (EU) har vidare lett till en mer standardiserad policyutövning kring, och kontroll över, krigsmaterielexporten medlemsstater emellan. Detta benämner Mark Bromley vid Stockholm Institute for Peace and Research Studies (SIPRI) och Michael Brzoska vid Institute for Peace
Catrin Andersson, Avslutat ansvar? – delegering, organisering och ansvarsutkrävande inom
6
krigsmaterielexporten 1990-2003. Ingår i Samhällsstyrning i förändring, Pierre & Sundström (Stockholm, 2009) s. 50-71.
Kommittédirektiv 2003:80. Översyn av krigsmateriellagstiftningen.
7
Andersson (2009) s. 62.
8
Research and Security Policy (IFSH) i Hamburg som en ökad harmonisering. Genom att kvantitativt analysera exportstatistik för medlemsstaterna, uppdelade och aggregerade i grupper baserat på vid vilken tidpunkt de ingick EU-medlemsskap och regleringsavtal, testas de mot unionens uppförandekod. Detta för att på så sätt urskilja nivå av harmonisering; om policyn kring exportkontroll blir mer lika medlemsstater emellan. Likt i denna uppsats består Bromley och Brzoskas undersökning av att exportstatistik testas mot relevanta indikatorer för att på så sätt statistiskt pröva om restriktiviteten harmoniserats i förhållande till uppförandekoden. Stora delar av 9 Bromley och Brzoskas modell och detta tillvägagångssätt kommer att användas även i denna undersökning, framförallt vad gäller metoden för att aggregera och testa den stora kvantitativa volymen data. Resultatet av Bromley och Brzoskas undersökning visar på införandet av uppförandekoden haft vissa effekter på större konventionella krigsmaterielexportaffärer. Dessa är dock begränsade till de normer som kan kopplas samman med kriterier gällande mänskliga rättigheter och konfliktreducering, vilket tyder på att dessa är mer kraftfulla och påtagliga än andra normer som avses i uppförandekoden. De menar dock att få tecken tyder på att harmonisering har ökat mellan medlemsstaterna och deras krigsmaterielexportpolicy, vilket var det ursprungliga målet med uppförandekoden, samt att ingen generell utveckling mot mer restriktivitet bereds av resultatet. 10
Kopplingen mellan en stats utrikespolitiska värden och dess eventuella krigsmateriel- export upptas vidare av Shannon L. Blanton vid University of Memphis som applicerar denna på USA och dess exportsektor mellan 1981 och 2002. Blanton jämför perioderna före och efter Sovjetunionens sammanbrott och menar att den amerikanska utrikespolitiken innan 1991 genomsyrades av att säkerställa amerikanska militära intressen gentemot kommunismens spridning, för att efter 1991 skifta mot demokratisk utveckling och ett fokus på mänskliga rättigheter. Hon ställer sig dock frågande till om krigsmaterielexporten under den senare perioden överrensstämmer med utrikespolitiken på samma sätt som den gjort under den förra, och om det funnits någon strategisk tanke bakom den. I och med avsaknaden av ett tydligt militärt hot under 1990-talet menar Blanton att det är svårt för USA att berättiga export av krigsmateriel till stater som
Mark Bromley & Michael Brzoska, Towards a Common, Restrictive EU Arms Export Policy? The
9
Impact of the EU Code of Conduct on Major Conventional Arms Exports. European Foreign Affairs Review, Vol. 13, No. 3 (2008): 333–356.
Bromley & Brzoska (2008) s. 355.
10
tydligt uppvisar brister gällande mänskliga och politiska rättigheter. Det vore enligt henne mer rationellt att exportera krigsmateriel till likasinnade demokratiska stater och med det följa en policy grundad på mänskliga rättigheter och demokrati. Detta kan vidare kopplas till det teoretiska ramverket (avsnitt 1.3) som diskuterar det faktum att demokratiska stater i regel inte bedriver krigsföring gentemot varandra. 11
Charles Kegley, professor i internationella relationer vid University of South Carolina, såväl som Thomas Weiss i sin kapacitet som direktör vid Ralph Bunche institutet för internationella studier, kan vidare nämnas i sammanhanget. Dessa menar båda att militära säkerhetsaspekter, trots en allmän avspänning i världen under 1990- talet, fortfarande utgör viktiga utrikespolitiska mål och att de varierar i reell kraft. I perioder av relativ fred har de blivit mindre framträdande samtidigt som det allmänna säkerhetstänkandet breddats betydligt. Säkerhetshot inkluderar idag inte endast militära områden utan även socioekonomiska och humanitära, vilka kan influeras av, och uttryckas genom, krigsmaterielexporten. 12
Kort kan också de två främsta offentliga utredningar på området nämnas, vilka båda kopplas samman med uppsatsen och undersökningen. Den första utgörs av 2005 års Krigsmaterielutredning (KRUT), vilken hade till uppgift att se över och utreda den svenska krigsmateriellagstiftningen genom en bred översyn av regelverket inklusive riktlinjerna. Detta mot bakgrund av den hastigt ökande utvecklings- och anskaffnings- graden för krigsmaterielområdet kopplat till försvarsförändringar samt en uppdatering på det säkerhets- och utrikespolitiska området, framförallt gällande internationella samarbeten. Till detta följde en mindre analys kring tillståndsprövning och översyn för exportärenden i och med den organisatoriska delegeringen 1996-1997 från regeringsnivån till myndighetsnivån som uppsatsen vidare tar avstamp i. I och med 13 denna förändring föreslog utredningen en författningsändring; att begreppet krigsmateriel skulle ersättas med försvarsmateriel vilket ansågs utgöra ett modernare begrepp som kunde inkludera ett flertal tekniska områden. Det hade också syftet att, på samma sätt som Krigsmaktens övergång till benämningen Försvarsmakten 1974/75 eller
Shannon L. Blanton, Foreign Policy in Transition? Human Rights, Democracy, and U.S. Arms Export.
11
International Studies Quarterly, Vol. 49, No. 4 (2005): 647-667.
Charles W. Kegley, Jr., The Neorealist Moment in International Studies? Realist Myths and New
12
International Realities. International Studies Quarterly, Vol. 37, No. 2 (1993): 131-146; Thomas G.
Weiss, Sanctions as a Foreign Policy Tool: Weighing Humanitarian Impulses. Journal of Peace Research, Vol. 36, No. 5 (1999): 499-509.
SOU 2005:9. Krigsmaterielutredningen. Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel.
13
Krigsmaterielinspektionens övergång till ISP 1996/97, tydligare understryka det fredliga syftet med organisationen och sektorn. Vidare föreslog utredningen att krigsmateriel- förteckningen och riktlinjerna skulle förändras för att överensstämma bättre med EU:s uppförandekod samt att en eventuell princip om att näringspolitik skulle kunna uttryckas som legitimt skäl för exporttillstånd. Utredningens fokus på kontrollorganisationens uppbyggnad och svenskt lagrum används främst för uppsatsens historiska bakgrund. 14
Den andra utredningen är i skrivandets stund pågående, men har mot slutet av 2014 lämnat regeringen ett delbetänkande. Denna utredningsgrupp, som antog namnet Krigsmaterielexportöversynskommittén (KEX), fick 2012 till uppgift att utforma och modernisera framtida sanktioner för området, vilka är tänkta att anpassas till FN:s nya vapenhandelsfördrag, Arms Trade Treaty (ATT). Också frågan om en skärp exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater avsågs utredas. Utredningen anser i sitt del-15 betänkande att sanktionsavgifter är bättre lämpade för området än de nuvarande straffrättsliga som i nuläget är svåra att rikta mot företag och koncerner på samma sätt som mot individer. De menar vidare att straffrättsliga sanktioner ej är effektiva i och med att flertalet misstänkta överträdelserna som förekommit under senare år är av mindre allvarlig karaktär och med det bedömts som ringa. I och med att ringa brott i enlighet med regelverket är fria från ansvar är därför straffrättsliga sanktioner i det närmaste ineffektiva som medel och verktyg. Denna utredning bidrar till att ge 16 uppsatsen en bild över exporten till problematiska stater, och hur uppmärksammad den i praktiken är i relevanta kretsar och i maktens korridorer.
1.3 Teoretiskt ramverk
Den teoretiska inramningen baserar sig på två större områden och fält. Först diskuteras bredare statsvetenskapliga teorier vilka berör staters incitament till agerande, i form av bland annat handel, på en internationell arena. Till detta följer ekonomiskt och politiskt inriktade restriktivitets- och regleringsteorier vilka avser förklara varför regleringar upprättas och vad de syftar till att uppnå med dessa. Teorierna ifråga bidrar till att förklara Sveriges beteende och agerande gentemot andra stater under perioden för undersökningen, såväl som staters ambition och avsikt att anskaffa krigsmateriel.
SOU 2005:9 s. 15 f. & 21.
14
SOU 2014:83. Krigsmaterielexportöversynskommittén. Sanktionsväxling - effektivare sanktioner på
15
exportkontrollområdet.
SOU 2014:83 s. 14 ff.
16
1.3.1 Politiska och ekonomiska incitament för handel med krigsmateriel
Det är vanskligt att diskutera internationell politisk teori utan att ta avstamp i realismen.
Realismen utgör ett spektrum idéer och attityder traditionellt grundade i Niccolò Machiavellis och Thomas Hobbes filosofier. I enlighet med framförallt den senare 17 utgör statens främsta uppgift att värna om sin egen existens och överlevnad genom ett fortsatt självständigt styre och eget bestämmande. För detta krävs en förmåga och kapacitet att stå emot yttre påtryckningar från ytterligare aktörer på marknaden, det vill säga andra stater på den politiska arenan. Genom ökad styrka är denna förmåga lättare att bibehålla, och kan ta form genom internationella samarbeten över nationsgränser såväl som eventuella konflikter i syfte att utöka det egna territoriet och med det djupet att agera på. Genom detta kan både upprättandet av handelskanaler såväl som vikten av en egen försvarsmakt förklaras utifrån realismen. Vidare är realismen kritisk mot överstatligt styre varvid Europeiska Unionens roll för medlemsstaterna skulle kunna diskuteras. Hobbes menar snarare att mellanstatliga avtal och samarbeten fyller en bättre funktion i och med dess anpassningsförmåga utefter situation och behov. 18
Statsvetenskapliga teorier kan vidare kopplas till en anskaffningsökning gällande krigsmateriel, vilket här kan kopplas till exporten. Forskarna Paul Levine och Ron Smith, vilka ger en strukturerad beskrivning av krigsmaterielexportmarknaden, visar på att det förekommer en tydlig efterfråga av krigsmateriel från och mellan stater som till styrelseskick liknar varandra och befinner sig i geografisk närhet. Dessa staters välfärd bygger vidare på, och är beroende av, konsumtion och säkerhet varvid den senare avgörs av dess relativa uppsättning krigsmateriel och försvarsmakt i förhållande till hotbild.
Genom import av krigsmateriel ökar den egna säkerheten i förhållande till den potentiellt fientliga parten, men har samtidigt en relativ kostnad i form av de eventuella kompensationsköp ifrån denne i fråga. Dessa köp kan likaväl ha sitt ursprung hos samma exportör. Det är i detta den svenska krigsmaterielexporten kommer in i bilden 19 och kan exemplifieras genom 1980-talet exportaffärer till både Indien och Pakistan som under perioder befann sig i väpnad konflikt såväl som öppet krig med varandra. Effekter av denna säkerhetsstrategi riskerar därmed utmynna i regionala konflikter och i längden
William C. Wohlforth, Realism. Ingår i The Oxford Handbook of International Relations,
17
Reus-Smit & Snidal (Oxford, 2008) s. 131 ff.
Martin Hall, Realism. Ingår i Internationella relationer (2:a upplagan), Gustavsson & Tallberg
18
(Lund, 2009) s. 35-50.
Paul Levine & Ron Smith, The Arms Trade and Arms Control. The Economic Journal, Vol. 105,
19
No. 429 (1995): 471-484, s. 471.
öppet krig; någonting som svensk utrikes- och säkerhetspolitik officiellt arbetar för att motverka och bekämpa, varvid ett dilemma uppstår. Slutligen, och kanske främst kopplat till studien kring handelspolitiska och ekonomiska mönster, kan teorin om att demokratiska stater historiskt sett och i regel inte krigar med varandra lyftas fram. 20 Export av krigsmateriel genererar externa säkerhetseffekter i och med att de stärker den forcerande och offensiva kapaciteten hos mottagarstaten. För demokratiska stater såsom Sverige borde export strategiskt ske till andra demokratiska stater vilka har gemensamma värderingar, respekterar mänskliga rättigheter och som besitter trovärdigt engagemang till att undvika militära konflikter. Om Sverige fogade sig utefter dessa former borde handel med krigsmateriel bättre korrelera med riktlinjer och svensk utrikespolitik. 21
Shannon Blanton exemplifierar detta genom att nämna USA:s export av krigsmateriel efter Kalla krigets slut. Framförallt till icke-demokratiska latinamerikanska stater, men också till Turkiet vilka använde materielen mot den egna kurdiska delen av befolkningen. Enligt Blanton har vissa av dessa exportaffärer slagit tillbaka mot USA i form av oroligheter och USA borde snarare, ur ett eget säkerhetsintresse, reducera krigsmaterielexporten till att endast inkludera liberala demokratier då detta i teorin leder till ökad internationell stabilitet. Att export till icke-demokratiska regimer och stater 22 trots detta sker skulle därför kunna härledas till det säkerhetspolitiska motivet; att det gagnar den egna försvarsförmågan då den egna försvarsmakten i regel också får ta del av materielen. Detta går att applicera på stater med en betydande egen krigsmateriel- industri, såsom Sverige. Om så ligger problemet explicit i det faktum att försvars- och säkerhetspolitiken ej överrensstämmer med utrikespolitiken.
1.3.2 Perspektiv på regleringar
Reglering, dess praktiska tillämpning och utövning, anses centralt för samspelet mellan ekonomiska, juridiska såväl som ytterligare administrativa sektorer inom staten, inte minst för dess påverkan på näringslivet. Reglering kan enligt ekonomerna Martin Cave,
Se exempelvis Zeev Maoz & Bruce Russet, Normative and Structural Causes of Democratic Peace,
20
1946-1986. The American Political Science Review, Vol. 87, No. 3 (1993): 624-638; John R.
Oneal, & Franchesh Oneal (m.fl.), The Liberal Peace: Interdependence, Democracy, and International Conflict, 1950-85. Journal of Peace Research, Vol. 33, No. 1 (1996): 11-28.
Shannon L. Blanton, Promoting Human Rights and Democracy in the Developing World: U.S. Rhetoric
21
Versus U.S. Arms Exports. American Journal of Political Science Vol. 44, No. 1 (2000): 123-131.
Blanton (2005) s. 649 f.
22
och Martin Lodge samt Robert Baldwin, professor i juridik vid London School of Economics and Political Science, både uppfattas som en uppmuntrande kraft, i och med dess vikt för marknadens funktionssätt, såväl som hämmande i och med dess inskränkande effekt för vissa områden. Detta då den av kritiker anses hämma konkurrens såväl som ytterligare ekonomisk tillväxt och med det blir ett statligt verktyg för influens och påverkan på näringsliv. Då omständigheterna varierar från fall till fall, 23 och eftersom bedömningen riskerar vara individuell och mänsklig snarare än kollektiv och mekanisk, upprättas och tillämpas många gånger en egen implementerad reglering.
Detta med motiveringen att regleringen förbättrar den tekniska såväl som normativa kvalitén på institutioners bedömningar. Regleringsåtgärder som införts av en profession speglar den samlade expertisen hos och för dess utövare gällande den mest korrekta och adekvata bedömningen i förhållande till jurisdiktion, lagrum och praxis. Detta framförallt i de fall som omgärdas av en större grad av osäkerhet. Funktionen av egen implementerad reglering bidrar med detta till legitimitet genom profession för institutionen som handlägger ärenden, i detta fall myndigheten ISP som baseras på explicit expertis kring det administrativa området som utgörs av tillståndsprövning av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. Dock riskerar den 24 ökade expertisen genom en självständig och reglerad institution urholka viktiga demokratiska funktioner, av vilket det är svårt att värja sig, och en balans mellan expertis och demokrati måste uppnås. Om inte ökar risken för ett teknokratiskt styrelseskick däri befolkningen ej har samma insyn, deltagande och påverkan gällande beslut. 25
Till sammanhanget kan ekonomhistorikern Christer Lundhs redogörelse för institutioners betydelse nämnas. Han menar att institutioner utgör kontrollmekanismer för att reducera risken för konflikt och underlätta individuella val. Institutioner ersätter tidigare neoklassiska teorier baserade på individualpsykologiska utgångspunkter med ett mer kollektiv, socialpsykologiskt förhållningssätt. Ekonomin kopplas med detta samman med, och relateras till, samhället i övrigt. Samtidigt menar han att individuella preferenser till del begränsas av och i och med utökade institutioner, på liknande sätt
Robert Baldwin, Martin Cave & Martin Lodge, The Oxford Handbook of Regulation. (Oxford,
23
2010) s. 6 f.
Tanina Rostain, Self-Regulatory Authority, Markets, and the Ideology of Professionalism. Ingår i The
24
Oxford Handbook of Regulation, Baldwin, Cave & Lodge (Oxford, 2010) s. 172 f.
Detta beskrivs som “the ‘crisis’ of democratic legitimacy within the regulatory state”. Karen
25
Yeung, The regulatory State. Ingår i The Oxford Handbook of Regulation, Baldwin, Cave &
Lodge (Oxford, 2010) s. 76 ff.
som regleringar kan göra. Införandet av regleringar kan utgöra led i handelspolitiska 26 insatser för att forma en förmånlig socioekonomisk utkomst genom att exempelvis upprätthålla en gynnsam handelsbalans eller för att uppmuntra, alternativt skydda, en inhemsk tillverkningsindustri. Vad gäller den i undersökningen avsedda krigsmateriel- och försvarsindustrin och dess relativt stora omfång legitimeras och berättigas denna i grunden med att med att säkerställa sektorns effektivitet vid skeden då nationen är i behov av det, till exempel under krigsförhållanden. På exportsidan för denna nämnda sektor har nationella säkerhetsöverväganden främst riktat in sig på restriktioner kring export av känsliga produkter och militär materiel till främmande, alternativt offensivt agerande stater. Exempel är stater som ej förhåller sig till FN samt andra internationella avtal. Regleringar och restriktioner för den inhemska marknaden eller importsektorn appliceras dock inte i någon betydande grad i denna undersökning som riktar sig på reglering kopplat till främst export. Dock kan den kopplas vidare till krigsmateriel- exportens politiska och ekonomiska incitament (se avsnitt 1.3.1). 27
Vad gäller regleringars effekt och påverkan styrs detta många gånger av eventuella externa marknadsfaktorer, såsom eventuell konkurrensnivå såväl som materiel kvalité. Ju högre konkurrens som föreligger, och ju högre eventuell profit och avkastning är, desto mindre är benägenheten för försvarsföretag, industrin såväl som staten att rätta sig efter bestämmelser. Krigsmaterielexporten är en konkurrensutsatt såväl som en lukrativ 28 sektor, där den svenska industrin baseras på och är känd för hög kvalité och kompetens, men som ibland har svårt att vinna gehör vid exportaffärer i förhållande till framförallt USA, då den är styrd av viss reglering som ej är internationellt gällande (se vidare ATT, ITAR samt DoP i avsnitt 2.2). På ett internationellt europeiskt plan kan reglering vidare ses som främjande för ökad harmonisering i och med en mer jämnlik internationell marknad. Detta kan tänkas ha fördelar då nationella system blir mer standardiserade och snarlika varandra, vilket kan tänkas leda till en smidigare och säkrare överföring av varor, tjänster, kapital och personer. Detta genom ett närmande kring föreskrifter, regelverk såväl som andra administrativa enheter och funktioner. Bromley och Brzoska
Christer Lundh, Spelets regler - Institutioner och lönebildning på den svenska arbetsmarknaden 1850-2010
26
(2:a upplagan). (Stockholm, 2010) s. 16 ff.
Michael J. Trebilcock & Robert Howse, The Regulation of International Trade. (Oxfordshire, 2005)
27
s. 2 & 9.
Paul L. Joskow & Nancy L. Rose, The Effects of Economic Regulations. Ingår i Handbook of
28
Industrial Organization - Volume II, Schmalensee & Willig (Massachusetts Institute of Technology, 1989) s. 1488 f & 1497.
argumenterar kring detta i då de menar på att en gemensam uppförandekod i teorin borde kunna ha kapaciteten att forma en stabiliserad och harmoniserad krigsmateriel- export mellan EU:s medlemsstater. Detta får dock lite, om inget, stöd i deras undersökning och vidare resultat. Vad gäller i uppsatsen, och fallet med 29 krigsmaterielexport ur en svensk nationell kontext, går det ej att tillämpa samma form av harmonisering som stater och olika kontrollorgan emellan. Dock kan en harmonisering på svensk nationell nivå teoretiskt sett mätas genom en studie av nivån för andelen omstridd export över tid och därigenom ge uttryck för restriktivitetens effektivitet. 30
Regleringar teoretiska användningsområde som verktyg för att uppnå olika syften kan appliceras på uppsatsens specifika fall. Regleringen, i form av delegeringen, var avsedd att ta kontroll och begränsa exporten gentemot vissa stater, såväl som att införa en mer professionell instans och avlasta regeringen från en arbetsbörda genom en ökad administrativ kapacitet. Detta utifrån riktlinjerna kopplade till lagstiftningen. Effekter av regleringen ifråga undersöks med detta utifrån främst dess förändring gällande volym, antal, andel och sammansättning vilket är vad denna uppsats avser göra. Indikatorer kopplade till riktlinjer och normer som lyfts fram och testas i undersökningen kan vidare svara på om och i så fall hur incitament kopplade till dessa ovan nämnda teorier tagit form. I viss mån avser de i undersökningen också förklara policyns förändring kopplat till krigsmaterielexportpolitiken; varför utvecklingen sett ut som den gjort.
1.4 Syfte och avgränsning
Uppsatsens huvudsakliga syfte är att undersöka den svenska krigsmaterielexporten till problematiska stater i modern tid, mellan 1984 och 2010. Mer specifikt avser den studera effekten av delegering kring sektorn och ansvarsområdet för tillståndsprövning;
dess utfall på den svenska krigsmaterielexporten. Delegeringen i fråga ägde rum 1996-1997 då den självständiga myndigheten Inspektionen för strategiska produkter tog över ansvaret kring tillsyn och tillståndsprövning från, och på uppdrag av, regeringen.
Att en särskild myndighet därmed explicit fick kontroll över sektorn, snarare än enskilda statsråd vid sidan om andra dagliga uppdrag, samt att en kollektiv beslutsform därtill applicerades förstärkte enligt regeringen kontrollen genom avlastning från det relativt
Bromley & Brzoska (2008) s. 355 f.
29
Trebilcock & Howse (2005) s. 46.
30
“rutinmässiga uppdraget”. Delegeringen rustade tillsynsmyndigheten ISP med 31 administrativ kraft genom en mer koncentrerad och organisatorisk struktur. Denna avsåg förbättra överskådligheten samt kontrollen och praktiskt syftade uppdraget till att bedöma och endast bevilja tillstånd till godkända stater, i enlighet med svensk lagstiftning samt svensk säkerhets- och utrikespolitik. 32
Samtidigt är det här viktigt att, i ljuset av tidigare upptagna teorier, kort föra en diskussion kring industrins incitament att faktiskt förhålla sig till regleringar. Införandet av regleringars behöver inte nödvändigtvis innebära att regler till fullo efterlevs vilket nationalekonomen Lars Jonung exemplifierar med affärsbankernas kringgående av riksbankens reglering och åtstramning gällande utlåning och kreditflöden under framförallt slutet av 1950-talet. Detta resulterade i en relativt öppen grå marknad utanför den reguljära kreditmarknaden där långivare och låntagare kopplades samman via icke-standardiserade bankgarantier. Detta påverkade även kreditflödet till utlandet som också stod under reglering. Regleringen ifråga var med detta endast relativ i sin begränsning vilket riksbanken var medveten om. Incitament kan, likt affärsbankernas på 1950-talet, mycket väl föreligga även hos de svenska krigsmaterielindustrierna, förutsatt att vinsterna av att bryta mot regleringar överträffar kostnaderna av de eventuella sanktioner som kan drabba. Med detta stadgas och fastställs ISP:s viktiga roll som kontrollorgan samt också den framtida sanktionsväxlingen som avser korrelera bättre med dagens praxis. 33
Sverige ger uttryck för att basera sin utrikespolitik på ett högt aktande av demokrati och mänskliga rättigheter. I och med att omstridd export av svensk krigsmateriel till icke- demokratiska stater fortsatt förekommer i visst omfång är det med andra ord intressant ur ett statsvetenskapligt, såväl som ekonomiskt historiskt, perspektiv att undersöka effekten denna reglering har haft på krigsmaterielexporten till problematiska stater. Har den relativa andelen minskat sedan delegeringen 1997 eller utgör den en oförändrad andel av den svenska krigsmaterielexporten? Kan det eventuellt föreligga en osäkerhet i tolkningen av det svenska lagrummet kopplat till regleringen som ej korrelerar med ambitionen att leda arbetet för kontroll av krigsmateriel och verka för svenska
Prop. 1995/96:31. Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter. s.
31
22.
SOU 1993:56. Särskild utredare. Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. s. 6.
32
Lars Jonung, Riksbankens politik 1945-1990. Ingår i Från räntereglering till inflationsnorm - Det
33
finansiella systemet och riksbankens politik 1945-1990, Werin (Stockholm, 1993) s. 373 ff. & 384.
utrikespolitiska värden? Dessa frågor är högst relevanta i samband med den debatt som under våren till och från dominerat den svenska politiska arenan. Krigsmaterielexporten är vidare intressant och relevant i modern tid i och med att det är ett av få politiska områden där frågor rörande mänskliga rättigheter, internationell ordning och säkerhet samverkar med ekonomiska frågor såsom handelstillväxt, arbetsmarknad, samt vidare vinst- och resultatjakt. Frågorna är relevanta i och med den stundande omdaning som sker på området kopplat till Krigsmaterielexportöversynskommittén och den framtida sanktionsväxlingen med mål om att reducera möjligheterna till omstridd handel med svensk krigsmateriel. Huvudfrågan, och dess underfrågor, kan sammanfattas enligt följande:
•
Hur har omstridd export till problematiska stater som andel av krigsmateriel- exporten förändrats under perioden 1984-2010?•
Vilken betydelse hade delegeringen till Inspektionen för strategiska produkter och hur kan den ge uttryck för den omstridda andelen krigsmaterielexport?•
Hur tolkas det svenska lagrummet och riktlinjerna samt internationella avtal och hur kan de förklara den svenska krigsmaterielexporten?•
Vilka principer styr i praktiken initiativet till den svenska krigsmaterielexporten, kopplat till regleringsteorier samt statsvetenskapliga teorier, och hur har dessa förändrats över tid?Regleringars effekt, den svenska säkerhets- och utrikespolitiken samt det juridiska lagrummet är alla stora ämnesområden, varvid en avgränsning i tid såväl som rum för uppsatsens huvudsakliga syfte kort redovisas. Undersökningen kommer utgå ifrån, och ta avstamp i, regeringens samlade skrivelser till riksdagen gällande krigsmateriel- exporten. Den första författade skrivelsen i denna kategori, med en detaljerad redogörelse, utkom 1985 (skr. 1984/85:223) varvid startåret satts till 1984. I och med 34 företags revideringar vad gäller försäljningsbelopp på exporterade produkter till följd av bland annat kursändringar, annulleringar och reklamationer har senaste möjliga skrivelse använts för varje år. Detta till följd av att var skrivelse redogör för mellan tre och fem år bakåt i tiden. För att skapa underlag och för jämförelser över tid sätts därmed slutåret till 2010 då skrivelser därefter kan nyttjas för slutåret. I övrigt är det den svenska
Detta i och med propositionen 1984/85:82 om ökad insyn och samråd i frågor som rör
34
krigsmateriel. Bet. 1984/85:UU5 om insyn och samråd rörande krigsmaterielexport.
krigsmaterielexporten som står i fokus, varvid övriga staters export helt eller delvis utelämnas. Att genomföra en studie och undersökning för den svenska krigsmateriel- exportsektorn är tacksamt i den mån att materielens totala omfång och avgränsning tydligt definieras i lagrum och tillhörande förteckning. I och med att denna är nationell är det vidare komplicerat att göra en internationell studie och precis jämförelse då begreppet tolkas och definieras individuellt för var stat; det finns ingen gemensam universell definition. Den svenska importen utelämnas då den ej har vidare betydelse för undersökningen eller resultatet i någon betydande utsträckning. Vidare är det förändringen i och med delegeringen och regleringen genom ISP som står i centrum och övriga förändringar tillämpas och utgör mestadels bakgrundsinformation. Radioaktiv materiel regleras under separat lagrum och strikta internationella avtal (se avsnitt 2.2) varvid Strålsäkerhetsmyndigheten (SSM) utelämnas till förmån för fokus kring ISP.
Det moraliska och etiska i att exportera krigsmateriel, som har en allmänt negativ inverkan på samhället, kommer heller inte något betydande fokus fästas vid. Det är endast den omdiskuterade export till problematiska stater, i förhållande till rådande lagrum och regelverk över tid, som problematiseras och undersöks. Till detta bör nämnas att den moraliska och etiska diskussionen; om Sverige överhuvudtaget borde exportera krigsmateriel, redan är ett vida diskuterat ämne och forskningsläge i akademiska arbeten och kretsar och därmed ej upptas här.
1.5 Metod och material
För genomförandet av uppsatsens syfte och frågeställning kommer en kvantitativ statistisk signifikansprövning genomföras, vilken ämnar undersöka och analysera utfallet och förändringen efter 1997 års delegering för krigsmaterielexporten till problematiska stater som i enlighet med svensk utrikes- och säkerhetspolitik export av krigsmateriel ej borde förekomma till. Till grund för uppsatsen och undersökningen ligger kvalitativ 35 såväl som kvantitativ data hämtad ur regeringens samlade skrivelser till riksdagen 1984-2010 (1984-2013), vilka årligen redogör för den svenska exportkontrollpolitiken
Begreppet problematiska stater kan här uppfattas som värderande och det kan argumenteras
35
för att en annan benämning kring dessa borde appliceras. Staterna i fråga är problematiska i den mening att de ej överrensstämmer med den avsedda idealstaten utefter de uppsatta riktlinjernas utformning. En alternativ benämning hade varit icke-demokratiska, men denna är ej heltäckande för samtliga kriterier. En stat kan klassas som demokratisk men befinna sig i krig.
Landet klassas då som problematisk och om export av svensk krigsmateriel sker till det under gällande år klassas den som omstridd. Som exempel kan USA, Australien och Storbritannien vilka som demokratiska stater samtliga deltog i det icke sanktionerade Irakkriget 2003 nämnas.
avseende krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden (se appendix 1).
Genom dess innehåll kan information och statistik för exportstater, summor och värden lyftas fram. Metodologin som studien bygger på kombinerar data gällande svensk krigsmaterielexport utifrån skrivelser med ett antal indikatorer som stat-för-stat i stort reflekterar normer kopplade till svensk utrikespolitik. Denna bistås vidare av en kvalitativ analys kring sektorns utveckling i modern tid. Kärnan och den intressanta variabeln i undersökningen utgörs av andelen omstridd export av krigsmateriel och hur denna utvecklats och förändrats från år till år över tid. Detta i förhållande till den totala svenska krigsmaterielexporten.
För att avgöra om omstridd export förekommer testas de mot indikatorer utifrån fyra databaser vilka mäter mänskliga rättigheter, grad av demokratisk och politisk frihet, samt om avsedda stater förekommit i eventuella konflikter. Databaserna utgörs dels av Uppsala Conflict Data Program (UCDP) vilken indikerar om konflikt förekommit under gällande år och dels av Political Terror Scale (PTS) som mäter grad av politisk frihet och värnandet om mänskliga rättigheter. Till detta används både Freedom House (FH) och Polity IV för att mäta grad av demokratisk utveckling i staterna. För de tre senare indikeras export som omstridd om den överstiger ett visst värde för varje skala, medan den förra främst utgör en dummyvariabel i undersökningen. En stat kan antingen befinna sig i konflikt eller inte (se vidare avsnitt 3.1). Om en stat erhåller denna klassificering i någon av dessa databaser klassificeras den som problematisk och export som omstridd.
I förhållande till upptagna regleringsteorier samt statsvetenskapliga teorier borde resultatet rimligtvis visa på att en förändring i form av att en minskning skett över tid i och med att det administrativa instrumentet utökades med ISP, vars främsta syfte och uppdrag kom att utgöras av exportkontroll kopplat till lagrum och regelverk. Grunden för ISP:s tillståndsprövning utgår i dess uppdragsbeskrivning genom att pröva exportstaten gentemot uppsatta riktlinjer. I förhållande till det teoretiska ramverket kring regleringar som verktyg för att uppnå mål och syften kan ett rimligt antagande resas, nämligen att delegeringen hade avsedd effekt i och med att den omstridda andelen av exporten eventuellt minskade. Å den andra sidan finns det i tidigare forskning tecken på att den inte hade effekt vilket skulle innebära att andelen bibehölls oförändrad alternativt ökade. Genom att räkna ut andelen omstridd export över tid, och därefter applicera en korrelationsanalys för att undersöka sambandet mellan andelen omstridd
export, delegeringen och andelen för indikatorerna går sambandet och riktningen att tyda. Samma eventuella effekt kan också tillämpas på och mellan antalet omstridda fall, delegeringen och det totala antalet fall av krigsmaterielexport. Det kan visserligen tänkas att regleringens förklaringsvärde här är relativt lågt, i och med att valutaförändringar spelar in. Det är med detta svårt att vidare helt och hållet härleda exportens utveckling till delegeringen och undersökningen avser ej explicit göra det. 36
Även om en korrelationsanalys ej kan uttala sig betydande kring effekten och påverkan, kan den förklara riktning för framförallt de olika indikatorerna, och även om kriterierna är samlade i ISP:s uppdragsbeskrivning är det troligt att vissa väger något tyngre vid tillståndsprövning. Det är vidare intressant om och hur mönstret kring dessa förändrats över tid. Den grundläggande datan, andelen omstridd export, aggregeras och testas i följande steg. I ett första steg räknas andelen omstridd export ut för varje år baserat på problematiska stater. Trenden kring medelvärden kalkyleras sedan dels för den totala andelen omstridd export samt enskilt för var och en av de fyra indikatorerna.
En nedgående trend tyder på en ökad restriktivitet och en uppgående på en ökad.
Genom att aggregera datan från sina ursprungliga 1301 rader (se appendix 3) sammanfattas den till att endast omfatta totalt 27; en rad data för varje år. Denna redovisas som deskriptiv statistik i form av antal och andel fall för perioderna före och efter delegeringen uppdelad dels på indikatorerna samt totalt (tabell 8 och 9) samt i linjediagram för hela undersökningsperioden (figur 6 och 7). Indexåret för tolkning av förändring av omstridd export har satts till 1996 i och med att det utgör det sista året som regeringen och enstaka statsråd prövade tillstånd, och att mönstret bör förändras därefter. Detta för att tydliggöra förändrings- och utvecklingskraften därefter, under perioden efter delegeringen. Den aggregerade datan i form av andelen omstridd export testas i ett andra steg i en korrelationsanalys mot regleringen såväl som indikatorernas vardera andelar, samt mellan antalet omstridda fall, delegeringen och det totala antalet
Undersökningen var i inledningsskedet tänk att basera sig på en regressionsanalys, vilken har
36
fördelen att den mäter styrkan i samband på ett sätt som korrelationsanalys ej kan göra. I och med ett lågt antal observationer (n = 27 i aggregerad form) var det dock svårt att få statistisk kraft i undersökningen. Till detta var förändringsmönstret mellan de olika variablerna så pass betydande. Exportmarknaden och andelen omstridd export utvecklades betydande från år till år medan delegeringen i det närmaste var stationär, i och med att den endast utgjorde en binär dummyvariabel. Det förelåg därför rimligare att fokusera på en korrelationsanalys som kunde peka på ett eventuellt samband och visa på dess positiva eller negativa riktning. En regressions- analys hade med andra ord, i och med sin låga signifikans, ej bidragit till undersökningen.
exportfall genom statistiska korrelationsmodeller för att analysera eventuella samband. 37 I och med det låga antalet observationer i aggregerad form (n = 27) riskerar undersökningens statistiska kraft dock att minska avsevärt. Genom koefficienten går det dock att urskilja effekten den oberoende variabeln, här i form av regleringen, har på den totala andelen omstridd export såväl som för varje indikator. Detta illustreras genom en negativ alternativt positiv effekt i form av en nedåtgående eller uppåtgående trend.
Oavsett utkomsten av dessa prövningarna säger resultatet någonting om policy- och exportmönstret och dess statistiska förändring och utveckling. Delegeringen och regleringen i fråga avsåg fylla en funktion och om undersökningen visar på att den ej gjorde det utgör resultatet en viktig pusselbit i förståelsen kring den säkerhets- och utrikespolitiska utvecklingen kopplat till politiska incitament.
Vad gäller statistiken utarbetat ifrån skrivelserna kan förändringar från år till år händelsevis ge en missvisande bild av exporten då enstaka större leveranser i viss mån kan påverka resultatet. I och med att ett längre tidsskede, och med det övergripande tendenser, undersöks appliceras dock en mer omfattande bild av utvecklingen över tid.
Till detta är det andelen omstridda affärer i förhållande till det totala antalet affärer snarare än explicita summor och värden vilket reducerar eventuell skevhet. Vidare kan vissa enstaka affärer som ger större utslag vara betydande och med det säga någonting om den svenska regleringen, alternativt bristen därav, och dess utveckling.
Regeringens skrivelser redovisar, för kontext och sammanhang, exportstatistiken för mellan tre till fem år bakåt i tiden, och reviderar de faktiska summorna allt eftersom en ökad klarhet görs tillgänglig. Detta då företag i enstaka fall redovisar reviderade försäljningsbelopp på exporterade produkter till följd av kursändringar, annulleringar eller reklamationer. Genom att använda den senast uppdaterade skrivelsen kan huvuddelen eventuellt missvisande summor som skulle kunna påverka resultatet helt eller delvis undvikas. Regeringens skrivelser har sedan införande utvecklats betydande i omfång. Från att under 1980-talet endast utgjort en kortfattad sammanställning för den aktuella krigsmaterielexporten med en översiktlig tabell har de utvecklats till mer omfattande redogörelser kring inte bara exporten utan även kontrollpolitiken därtill.
Detta genom en mer transparent politik kring området. I en internationell kontext är Både Pearsons produktmomentkorrelationskoefficient samt Spearmans rangkorrelation
37
tillämpas utefter relevanta antaganden om normalfördelning, urvalsstorlek och typ av variabler i undersökningen. Detta för ett så brett och heltäckande resultat som möjligt. Fördelen med Pearsons korrelation är dess kapacitet att mäta styrkan i sambandet och Spearmans att den också speglar ökade och minskade styrkeförhållanden vad gäller eventuella samband.
redovisningen relativt öppen vilket avser bidra och välkomna till diskussion kring ämnet.
Databaserna ifråga, vilka används som indikatorer i undersökningen, är alla större etablerade projekt med en långt tillbakagående och regelbunden uppdaterad verksamhet. Detta bidrar till tyngd och kontinuitet för själva undersökningen. En kort källkritisk genomgång kan dock presenteras kring de olika databaserna. Uppsala Conflict Data Program inhämtar sin data från relevanta söksträngar relaterade till organiserat våld utifrån databasen Factiva och tolkar sedan dessa baserade på säkra källor region för region. Denna data kodas sedan utifrån uppsatta kriterier (se avsnitt 38 3.1.1). Därefter kontrolleras eventuell partiskhet i källor såväl som andra faktorer som skulle kunna påverka tillförlitligheten. Andra källor, från bland annat Amnesty och andra icke-statliga organisationer som analyserar organisatoriskt våld, samt regionala experter inkluderas vidare såväl som antalet uppskattade dödsoffer. Political Terror Scale sammanställer sin data utifrån Amnesty Internationals och amerikanska utrikes- departements årliga sammanställningar vilka i regel uttrycker samma uppskattade värde (se avsnitt 3.1.2). Vid större differens mellan dessa används ytterligare källor.
Political Terror Scale trycker på vikten av att motarbeta partiskhet och fördomar i analysen av stater, och om omdömet vid klassificeringen av en stat står mellan två värden föreslås i regel det lägre, mindre kritiska resultatet. Freedom House genomför själva sina undersökningar genom att analysera och klassificera samtliga världens stater vad gäller dess fundamentala värden om frihet, och sammanställa dessa i den årliga publikationen Freedom in The World. Detta sker ofta i samarbete med regionala intresseorganisationer som har en större insyn i den regionala och lokala situationen.
Detsamma gäller för Polity IV som via den egna institutionen Political Instability Task Force samlar in och tolkar data gällande grad av demokratisk utvecklingsnivå i världens stater.
Som komplement till statistiken används främst dokumentation utifrån riksdagen och regeringen, såsom statens offentliga utredningar (SOU), tillsammans med ett begränsat antal propositioner (prop.), skrivelser (skr.) och betänkanden (bet.). De utvalda utredningsgrupperna är parlamentariskt tillsatta och med det ej i någon betydande utsträckning partipolitiskt färgade i någon enskild riktning, vilket tillför en högre grad av saklighet och tillförlitlighet i förhållande till övriga skrivelser och och propositioner.
Factiva utgör en databas som sammanställer över 10 000 olika nyhetslänkar såsom tidningar
38
samt tv- och radio sändningar, exempelvis BBC Monitoring. Vanligtvis tolkas mellan 50 000 och 80 000 nyhetsartiklar vid varje fall av konflikt för bästa möjliga och nyanserade underlag.
