3 Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och
3.5 Det kommunala självstyret, men även näringsfriheten,
Den grundlagsfästa principen om kommunal självstyrelse är central i frågor som rör skolväsendet. Principen måste beaktas när förslag till förändringar övervägs. På motsvarande sätt behöver också rätten till näringsfrihet som berör enskilda skolhuvudmän beaktas. Detta avsnitt avser därför att tydliggöra vilka förändringar av skolans styr- ning som är möjliga att överväga utifrån dessa principer. Elevens rätt till en utbildning av hög och likvärdig kvalitet behöver dock vara det avgörande.
3.5.1 Grunderna i det kommunala självstyret
Det kommunala självstyret regleras i grundlag och bestämmelserna i regeringsformen svarar mot självstyrets syften – demokrati och effek- tivitet.58 I lag bestäms vilka områden som kommunerna ansvarar för,
54 14 kap. 10 § skolförordningen. 55 14 kap. 1 § skolförordningen.
56 28 kap. 5 § skollagen. Här finns dock ett dilemma för många fristående skolor. För att kunna
överklagas behöver beslutet vara riktat till den part det berör, inte vara ett allmänt beslut om nivå. Det är inte ovanligt att kommuner fattar generella beslut som därmed inte går att överklaga. HFD mål nr 5998-16. Det förekommer också att kommunens beslut fattas senare än vad regelverket säger vilket medför betydande osäkerhet och svårigheter för de enskilda huvud- männen. Se t.ex. Friskolornas riksförbund (2018b).
57 SOU 2016:66, s. 65.
men inom dessa ramar är det respektive kommuns ansvar att avgöra hur verksamheten på bästa sätt kan utformas och bedrivas. Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all kommunal verksam- het. Kommunernas rätt till självstyre på olika områden har fått till följd att verksamheter utformats på högst olika sätt i olika delar av landet.
Det kommunala självstyret är dock inte obegränsat. Inom vissa områden väger nationella krav på en enhetlig reglering tyngre än intresset för det kommunala självstyret. Ett sådant område är skol- väsendet där staten, som ovan nämnts, styr genom att sätta upp regler och mål för verksamheten för att skolan ska vara likvärdig. I sam- manhanget är det också viktigt att känna till att medborgarna kan uppfatta att kommunerna i princip arbetar på statens uppdrag vilket ger staten ett visst ansvar för den service som kommunerna ger sina medborgare.59
I samband med reformer som kan komma att påverka kommu- nens självstyre ska möjliga förslag analyseras utifrån hur de påverkar det kommunala självstyret och om skälen för en reform kan moti- vera det intrång i självstyret som förslaget innebär.60 Om syftet kan
uppnås på ett för det kommunala självbestämmandet mindre ingri- pande sätt ska detta sätt väljas.61 Det ska alltså göras en proportiona-
litetsbedömning.
Generella fördelar och nackdelar med ett decentraliserat beslutsfattande
Det går att se flera fördelar med en stark kommunal självstyrelse, ofta lyfts bl.a. följande fram:62
• Medborgarna kan påverka beslut som rör deras vardag genom att utse och utkräva ansvar av sina valda företrädare och ha en nära kontakt och dialog med dem. Närheten kan öka pressen på lokala beslutsfattare att använda resurserna så effektivt som möjligt.
59 Birgersson & Westerståhl (1992), s. 212 ff.
60 14 kap. 3 § RF: En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som
är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.
61 Prop. 2009/10:80, s. 212.
62 För en bredare diskussion om för- och nackdelar se t.ex. Erlingsson & Ödalen (2017), s. 67,
• De förtroendevalda kan basera sina beslut på lokal kunskap och överblick och på breda och kontinuerliga kontakter med med- borgarna. Kommunerna kan anpassa verksamheten efter varie- rande lokala förutsättningar.
• Olika lösningar i olika kommuner möjliggör jämförelser och ut- veckling genom att lära av varandra.
• Det skapas en maktdelning mellan den nationella och den kom- munala nivån. Den politiska majoriteten i kommunen skiljer sig inte sällan från den i riksdagen.
Samtidigt kritiseras den kommunala självstyrelsen för att leda till skillnader mellan olika delar av landet och sämre förutsättningar för att skapa en likvärdig eller jämlik välfärd inklusive skola, detta inte minst beroende på skillnader i t.ex. ekonomi och demografisk sam- mansättning. Lokalt fattade beslut kan också ge konsekvenser som går emot nationellt ställda ambitioner och målsättningar om likvär- dighet i landet som helhet. Kritiker hävdar även att kunskaper om lokala förhållanden inte kan ersätta kvalificerad sakkunskap och att t.ex. ett alltmer komplext regelverk kräver kompetens som är svår att upprätthålla lokalt. Stordriftsfördelar vad gäller t.ex. administra- tion och upphandling lyfts också ofta fram som fördelar med en mer central styrning.
Det kommunala självstyret i skolan kan sägas ha blivit mer radi- kalt än först avsett då flera av de statliga styrmedel som skulle garan- tera likvärdigheten ganska snabbt avskaffades, t.ex. sektorsbidraget och den statliga meritvärderingen.63 Vid sidan av kommunaliseringen
ändrade andra reformer förutsättningarna för kommunerna att pla- nera och ansvara för verksamheten. Av dessa kan nämnas övergången till mål- och resultatstyrning samt de s.k. valfrihetsreformerna med ökad möjlighet för fristående skolor att etablera sig med offentligt stöd samt möjligheten för föräldrar och elever att välja skola. Dessa förde med sig krav på kommunal anpassning bl.a. avseende planering och utbetalning av skolpeng till de fristående skolor som elever i kommunen valde.
Hur stort utrymme för självstyrelsen finns på skolområdet?
Den kommunala bestämmanderätten över skolan ligger i dag huvud- sakligen inom två områden, att finansiera skolan samt att vara huvud- man för den egna skolverksamheten utifrån fastställt regelverk. Där- utöver har kommunen som ovan beskrivits en handfull ytterligare uppgifter.
SKR menar att ett fungerande kommunalt självstyre bör innebära att:64
• det finns utrymme att fatta lokala och regionala beslut som är politiskt relevanta,
• staten har tilltro till att kommuner agerar i medborgarnas intres- sen för att nå nationella mål,
• ett reellt ansvarsutkrävande kan ske på lokal nivå,
• staten lägger fast övergripande mål medan kommuner avgör hur dessa ska uppnås, och
• det finns en acceptans för att olika kommuner väljer olika lös- ningar och uppnår olika resultat.
Utifrån flera av dessa punkter menar utredningen att det går att ifrågasätta hur långt det kommunala självstyret i praktiken sträcker sig i dag vad gäller skolväsendet, särskilt när den statliga direkta liksom indirekta styrningen så påtagligt har ökat de senaste åren. Graden av självstyre påverkas heller inte enbart av den omfattande statliga styrningen utan också av enskilda huvudmäns faktiska eta- bleringsval och verksamheter. Kommunens möjlighet att styra och planera skolverksamheten påverkas i vissa kommuner betydligt av de fristående skolor som är verksamma där. Det finns flera exempel på kommuner där samarbetet mellan kommunen och de enskilda huvud- männen fungerar väl och man tar ett gemensamt ansvar för dimen- sionering av verksamheter och placering av elever men utredningen erfar att det också finns flera där konkurrens och misstro är det som huvudsakligen präglar förhållandet mellan huvudmännen.
3.5.2 Grunderna i näringsfriheten
På samma sätt som kommunernas självstyre värnas i grundlag finns regler vad gäller företag, dvs. för enskilda skolhuvudmän.65 Närings-
frihet är även inskriven som en grundläggande fri- och rättighet i artikel 16 i EU-stadgan.66
Näringsfrihet innebär förenklat att vem som helst får starta, äga och driva företag och att konkurrensen mellan företag ska vara fri utan att det allmänna gör ingrepp. I näringsfrihetens kärna ligger också bestämmanderätten över företagets organisering liksom möj- ligheten att göra vinst eller förlust på verksamheten.
Näringsfriheten är, precis som principen om det kommunala självstyret, ingen absolut princip. Inskränkningar får göras och görs, framför allt för de verksamheter som bedrivs inom det offentlig- finansierade området. För att en inskränkning ska vara tillåten krävs för det första, att det föreligger ett angeläget allmänt intresse och, för det andra, att en inskränkning inte införs enbart för att ekono- miskt gynna vissa personer eller företag.67 Ett ingrepp får inte heller
vara mera långtgående än vad som är rimligt med hänsyn till det ändamål som det avses främja (proportionalitetsprincip).68
Vad som är ett angeläget allmänt intresse bedöms från fall till fall. Det finns relativt omfattande regleringar på närings- och yrkesfri- hetens område. Dessa har tillkommit för att tillgodose främst säker- hets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen. Det slutliga ställnings- tagandet till vad som är ett angeläget allmänt intresse görs från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demo- kratiskt samhälle.69 Det är naturligt att det ställs krav när privata
företag utför offentliga uppgifter t.ex. inom sjukvård eller utbildning för att önskat utfall i förhållande till övergripande mål m.m. ska nås. Skollagens omfattande krav dels för att få tillstånd att bedriva utbild- ningsverksamhet (avsnitt 3.3), dels för hur verksamheten ska bedri- vas, är exempel på sådana krav.
Regleringar som påverkar näringsfriheten måste också vara gene- rella så att alla har möjlighet att konkurrera på lika villkor, den s.k.
65 2 kap. 17 § regeringsformen.
66 Europeiska Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, 2010/C 83/02. 67 Prop. 1993/94:117, s. 21; Prop. 2013/14:215, s. 37.
68 Prop 1993/94:117, s. 39. 69 Prop. 1993/94:117 s. 51.
likhetsprincipen, under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som ställs.70 Det är inte tillåtet med begränsningar som enbart gyn-
nar eller drabbar vissa företag på en marknad som åtminstone delvis öppnats upp för konkurrens.