Vad innebär det att vara huvudman?

Begreppet huvudman används inom olika rättsområden för att be- teckna vilken aktör, oftast stat, kommun eller region, som är ansva- rig för en viss uppgift. Förskoleklass, grundskola och grundsärskola kan ha både kommunala och enskilda huvudmän. Huvudmannen an- svarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författ- ningar.26 _{Detta uppdrag innebär i sin tur att huvudmannen, för att ge}

rätt förutsättningar, måste vara medveten om de statliga mål och krav som finns i skollag och förordningar, mål och krav som inte är riktade direkt till huvudmannen utan till t.ex. lärare och rektorer. Huvud- mannens uppgift är alltså inte att styra hur undervisningen ska genom- föras i klassrummet, det är lärarens och rektorernas ansvar.

För att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet är en ut- gångspunkt i det nuvarande styrsystemet som tidigare nämnts att skolor, oavsett huvudman, i så stor utsträckning som möjligt ska ha samma villkor och skyldigheter. Detta är ett uttryck för principen om lika behandling mellan kommunala och fristående verksamheter. Principen gäller trots att de kommunala huvudmännen har en skyl- dighet att bedriva grundskola medan de enskilda gör det frivilligt och har, så länge de får tillstånd, en möjlighet att välja om och när de vill etablera sig liksom om de vill avveckla en befintlig verksamhet.

Att huvudmannaskapet, och därmed ansvaret i sin helhet, för verk- samheten tilldelas den enskilda skolhuvudmannen skiljer sig från hur t.ex. vården är reglerad. I vården bärs ansvaret generellt fortsatt av region, kommun och stat även när enskilda driver verksamheten.27

Däremot kan andra uppgifter ibland överlämnas. I motsats till väl- färdsområden som vård, omsorg och vuxenutbildning innebär detta att det i skolan inte skrivs några avtal mellan finansiär och utförare, dvs. mellan kommunen och den enskilda huvudmannen. Allt är i stäl- let reglerat i skolförfattningarna.

26 _{2 kap. 8 § skollagen.}

3.3.1 Skillnader finns mellan kommunala och enskilda huvudmäns uppdrag

Enskilda huvudmän har på motsvarande sätt som kommunala huvud- män det primära och direkta ansvaret för verksamheten vid de fristå- ende skolorna. Huvudmännen bestämmer själva hur resurserna som huvudmannen erhållit från elevernas hemkommuner ska fördelas mellan de skolenheter som ingår i organisationen och olika verksam- hetsområden. Till fristående skolor finns också en möjlighet att lämna ekonomiska bidrag, även om utbildningen ska vara avgiftsfri. Huvudmännen ska rapportera ekonomisk information på enhetsnivå till SCB, som på Skolverkets uppdrag samlar in denna information.28

Rapporteringen som enskilda huvudmän gör skiljer sig dock något från den rapportering som kommunala huvudmän gör. Beroende på vilken associationsform huvudmannen valt finns också krav i olika författningar på t.ex. extern redovisning. De fristående skolorna har också ett ansvar gentemot ägarna på ett annat sätt än de kommunala, t.ex. utifrån aktiebolagslagens skrivningar.29

Huvudregeln är att en fristående skola, liksom en kommunal, ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. En enskild huvudman behöver dock inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev i de fall då man ansökt om tilläggsbelopp för särskilt stöd hos elevens hemkommun och hemkommunen har avslagit ansökan på den grunden att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter annars skulle uppstå för kommunen.30 _Det

är också så att enskilda huvudmän, till skillnad från kommunala, har möjlighet att vid fler sökande än det finns platser, neka elever plats vid en skolenhet hos huvudmannen. Kommunen måste i dessa fall erbjuda eleven en plats vid en annan kommunal skola.

Som utgångspunkt kan en viss etableringsfrihet sägas gälla för såväl kommunala som fristående skolor, dvs. huvudmannen avgör själv om den vill starta processen för att etablera en ny skolenhet. En ny fristående skola måste dock, till skillnad från en kommunal skola, godkännas av Skolinspektionen för att få driva verksamhet. För god- kännande ska Skolinspektionen bl.a. bedöma om den enskilde är lämplig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller

28 _{Se t.ex. 26 kap. 25 § skollagen och förordningen (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för}

huvudmännen inom skolväsendet m.m.

29 _{Aktiebolagslagen (2005:551).} 30 _{Se bl.a. 10 kap. 35 § skollagen.}

för verksamheten men också om etableringen medför påtagliga negativa följder på lång sikt (fem år har ansetts vara ett riktmärke) för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. 31 _Påtagliga

negativa följder kan exempelvis vara att kommunen tvingas lägga ned en befintlig kommunal skola och att detta avsevärt skulle öka avstån- det till närmaste skola för eleverna i kommunen eller att det skulle leda till bestående kostnadsökningar för kommunen.32 _Skolinspek-

tionen ska i arbetet inhämta synpunkter från den kommun som den fristående skolan ansöker om att etablera sig i. Inriktningen på kom- munens synpunkter varierar ofta beroende på kommunens politiska färg och Skolinspektionens godkännande följer inte alltid kommu- nens yttrande.33 _{De senaste åren har kraven på den enskilda huvud-}

mannen skärpts för godkännande t.ex. måste samråd ske med den kommun där utbildningen ska bedrivas och den enskilde måste en- ligt skollagen visa att den genom erfarenhet eller på annat sätt har förvärvat insikt i de föreskrifter som gäller för verksamheten och har ekonomiska förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för verksamheten samt bedöms vara lämplig.34

Det finns också skillnader mellan kommunala och enskilda huvud- män vad gäller de följder Skolinspektionens tillsyn kan leda till. Om bristerna är mycket allvarliga kan Skolinspektionen återkalla god- kännandet för en fristående skola. En kommunal skola kan åläggas ett tillfälligt verksamhetsförbud.35 _{En utredare som biträder Utbild-}

ningsdepartementet har i uppdrag att lämna förslag som innebär att Statens skolinspektions möjlighet att stänga skolor med stora och återkommande brister, såväl fristående som kommunala, ska öka.36

Ytterligare en skillnad mellan kommunala och enskilda huvudmän är att endast kommunala huvudmän har som uppgift att tillgodose kraven enligt offentlighetsprincipen (rätten att ta del av allmänna handlingar). Offentlighetsprincipen gäller i dag inte för enskilda huvudmän. Ett förslag om offentlighetsprincipen i fristående skolor bereds inom Regeringskansliet.37

31 _{2 kap. 5 § skollagen; Prop. 2009/10:157 s. 21.}

32 _{Prop. 1995/96:200, s. 53. Se också Förvaltningsrätten i Stockholm 2011-05-31, mål nr 1871-11.} 33 _{Se t.ex. SOU 2016:66, s. 145.}

34 _{2 kap. 5–6 a §§ skollagen.} 35 _{26 kap. 13, 14, 17, 18 §§ skollagen.} 36 _{Utbildningsdepartementet (2019).}

37 _{Lagrådsremiss Offentlighetsprincipen ska gälla i fristående skolor, Promemorian Offent-}

3.3.2 Kommunernas myndighetsansvar utöver huvudmannaskapet

Utöver det ansvar som följer av huvudmannaskapet för de kommu- nala skolorna har kommunerna även ett särskilt ansvar, ett myndig- hetsansvar. Vilket ansvar en viss uppgift vilar på, det generella myn- dighetsansvaret eller huvudmannaansvaret, kan i vissa fall vara svårt att avgöra. Enskilda huvudmän har endast ett huvudmannaansvar, som i princip kan jämställas med kommunernas huvudmannaansvar. Enskilda huvudmän kan dock ha andra åtaganden, t.ex. mot aktieägare eller styrelse, beroende på i vilken bolagsform de är organiserade.

Kommunen har det yttersta ansvaret att tillhandahålla utbildning till alla som har rätt till det och måste därför ha en beredskap för variationer i elevunderlagets storlek, att ta emot elever som exem- pelvis är nyinflyttade, som väljer att sluta vid en fristående skola eller om en fristående skola lägger ned sin verksamhet till följd av att t.ex. Skolinspektionen beslutat att återkalla tillståndet eller att företaget gått i konkurs. Utöver detta yttersta ansvar har kommunerna även vissa renodlade myndighetsuppgifter som är tydligare åtskilda från själva huvudmannaskapet:

• Kommunerna ansvarar för att fördela medel till såväl egna skolor som att lämna bidrag till enskilda huvudmän för varje elev vid en fristående skola.

• Kommunerna ansvarar för att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter elevernas olika förutsättningar och behov (socio- ekonomisk viktad resursfördelning).38

• Hemkommunerna har ett ansvar att se till att skolpliktiga elever fullgör sin skolplikt.39 _{Detta ansvar omfattar dels det tidigare}

nämnda ansvaret för att erbjuda alla elever en utbildningsplats dels att kommunen också ansvarar för att barn som inte går i för- skoleklass, grundskola eller grundsärskola får den utbildning de ska ha.40

38 _{2 kap. 8 b § skollagen.}

39 _{9 kap. 12 §, 10 kap. 24 § och 11 kap. 24 § skollagen.} 40 _{7 kap. 21 § skollagen.}

• Kommunerna ansvar för att fatta beslut om mottagande i grund- särskola.41

• Hemkommunen har en informationsskyldighet om utbildning i förskoleklasser, grundskolor, grundsärskolor m.m.42

• Kommunerna har ett ansvar att anordna och pröva rätten till skol- skjuts.43

• Kommunerna har rätt till insyn i de fristående skolor som finns i kommunen så att kommunen ska kunna fullgöra sina skyldig- heter och tillgodose allmänhetens behov av insyn.44 _{Denna rätt}

innebär att kommunen fortlöpande ska hålla sig informerad om hur verksamheten vid den fristående skolan utvecklas. Rätten till insyn innebär dock inte någon rätt för kommunen att göra på- pekanden gentemot den fristående skolan.45 _{Möjligheten till in-}

syn har ansetts vara en förutsättning för att kommunen ska kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov och för att garantera att offentliga medel för utbildning används för avsett ändamål.46

Vid sidan av dessa uppgifter som i huvudsak har anknytning till för- skoleklassen, grundskolan och grundsärskolan har kommunen också t.ex. ett aktivitetsansvar för ungdomar under 20 år som inte genom- för gymnasieutbildning samt ett ansvar att pröva en enskilds ansökan om att godkännas som huvudman för fristående förskolor och vissa fritidshem liksom ett ansvar för tillsynen av sådana huvudmän.47