En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och förbättrad resurstilldelning

(1)

Betänkande av Utredningen om en mer likvärdig skola

Stockholm 2020

– minskad skolsegregation och förbättrad

resurstilldelning

(2)

Ordertelefon: 08-598 191 90 E-post: kundservice@nj.se

Webbadress: www.nj.se/offentligapublikationer

För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Norstedts Juridik AB på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02). En kort handledning för dem som ska svara på remiss.

Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2020 ISBN 978-91-38-25051-8

(3)

Till statsrådet Anna Ekström,

Utbildningsdepartementet

Regeringen beslutade den 19 juli 2018 att uppdra åt en särskild utredare att analysera och föreslå åtgärder för att minska skol-segregationen och förbättra resurstilldelningen till förskoleklass och grundskola i syfte att öka likvärdigheten inom berörda skolformer (dir. 2018:71). Som särskild utredare förordnades samma dag univer-sitetslektor Björn Åstrand. Björn Åstrand anställdes som särskild utredare på 50 procent fr.o.m. den 15 augusti 2018 och på 100 pro-cent fr.o.m. den 15 september 2018.

Som sekreterare i utredningen anställdes kanslirådet Gerd Mörck (fr.o.m. den 17 september 2018), professorn Jonas Vlachos (20 pro-cent fr.o.m. den 1 november 2018), juristen Anna Bergqvist (fr.o.m. den 9 maj 2019) och seniora utredaren Anders Norrlid (fr.o.m. den 13 maj 2019). Gerd Mörck har varit utredningens huvudsekreterare. Som experter i utredningen förordnades fr.o.m. den 2 oktober 2018 enhetschefen på Skolinspektionen Jesper Antelius, utredaren på Lärarförbundet Johan Ernestam, förbundsordföranden för Lärar-nas Riksförbund Åsa Fahlén, vd för FriskolorLärar-nas Riksförbund Ulla Hamilton, utredaren på Sveriges kommuner och regioner (SKR) Stefan Melén, förbundsordföranden för Sveriges Skolledarförbund Matz Nilsson, juristen/föredraganden vid Skolväsendets överklagande-nämnd Nisse Rosenlund Hedman, rektorn vid Svalövs Montessori-skola Peter Strömblad samt avdelningssamordaren på Skolverket Anders Widholm. Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Mattias Ahlquist, rättssakkunniga Réka Gödri-Mártis, departementssekreteraren Malin Hansson, rådet Åsa Källén, rättssakkunniga Annika Rudestad, samt kansli-rådet Anna Schölin, samtliga från Regeringskansliet. Malin Hansson entledigades fr.o.m. den 26 november 2018. I hennes ställe

(4)

förord-nades fr.o.m. 4 december 2018 kanslirådet Johanna Hjalmarsson som sakkunnig. Åsa Fahlén entledigades fr.o.m. den 8 januari 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag utredaren vid Lärar-nas Riksförbund Olof Lundborg som expert. Mathias Ahlquist ent-ledigades fr.o.m. den 21 maj 2019. I hans ställe förordnades fr.o.m. samma dag, kanslirådet Kristina Lundström som sakkunnig. Nisse Rosenlund Hedman entledigades fr.o.m. den 1 juni 2019. I hans ställe förordnades fr.o.m. samma dag rådmannen Magnus Åhammar som expert. Johanna Hjalmarsson entledigades fr.o.m. den 3 juni 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag kanslirådet Annika Århammar som sakkunnig. Karin Moberg entledigades fr.o.m. den 10 september 2019. I hennes ställe förordnades fr.o.m. samma dag, kanslirådet Filip Kollén som sakkunnig. Annika Rudestad entlediga-des fr.o.m. den 15 oktober 2019. I hennes ställe förordnaentlediga-des fr.o.m. samma dag kanslirådet Håkan Eriksson som sakkunnig.

Härmed överlämnar Utredningen om en mer likvärdig skola sitt betänkande En mer likvärdig skola – minskad skolsegregation och för-bättrad resurstilldelning (SOU 2020:28).

Stockholm den 27 april 2020 Björn Åstrand

/Gerd Mörck

/Anna Bergqvist

/Anders Norrlid

(5)

Innehåll

Sammanfattning ... 15

1 Författningsförslag ... 31

1.1 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ... 31

1.2 Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ... 32

1.3 Förslag till förordning om ändring i förordningen (SKOLFS 2010:37) om läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet ... 57

1.4 Förslag till förordning om ändring i skolförordningen (2011:185)... 59

1.5 Förslag till förordning om ändring av förordning (2016:910) om särskild kvot i fristående skolor ... 63

1.6 Förslag till förordning (202X:00) om statsbidrag till likvärdighet och skolutveckling ... 64

2 Utredningens uppdrag och arbete ... 69

2.1 Utredningens uppdrag enligt direktivet ... 69

2.2 Vissa avgränsningar i arbetet ... 70

2.3 Perspektiv och centrala utgångspunkter för arbetet ... 71

2.3.1 Eleven – skolans naturliga utgångspunkt ... 73

2.3.2 ”Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter” ... 73

2.3.3 Principen om alla människors lika värde ställer krav på en likvärdig skola ... 74

(6)

2.3.4 Likvärdighet är i sig en hög målsättning och

ställer stora krav ... 76

2.3.5 Samhällets ambitioner med skolan är omfattande ... 80

2.3.6 Skolan är central mötesplats och del av ambitionen att motverka segregation ... 85

2.3.7 Skolan är en resurs för samhället och den kräver väsentliga samhälleliga resurser... 87

2.3.8 Skolans design och funktion måste vara i linje med samhällets övergripande och explicita strävan ... 88

2.3.9 Skolan är ett komplicerat system i komplex interaktion ... 89

2.3.10 Svåra samhällsutmaningar ska mötas med relevanta medel ... 92

2.3.11 Olika skola för olika barn – dagens skolsituation i perspektiv ... 94

2.3.12 Reformvård eller grundläggande reformering? ... 98

2.4 Annat arbete som pågår som påverkar utredningen ... 101

2.5 Hur utredningens arbete har genomförts ... 106

2.6 Förklaringar och definitioner av vissa ord och begrepp som används i flera kapitel ... 107

3 Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan ... 111

3.1 Skolans centrala roll i samhället ... 112

3.2 Rollfördelningen mellan staten och kommunerna ... 114

3.2.1 Staten reglerar ... 116

3.2.2 Kommunerna finansierar och bedriver skolverksamhet ... 117

3.3 Vad innebär det att vara huvudman? ... 119

3.3.1 Skillnader finns mellan kommunala och enskilda huvudmäns uppdrag ... 120

3.3.2 Kommunernas myndighetsansvar utöver huvudmannaskapet ... 122

(7)

3.4 Kommunernas och statens finansiering av skolan ... 123

3.4.1 Hur enskilda huvudmäns verksamhet finansieras ... 124

3.5 Det kommunala självstyret, men även näringsfriheten, påverkar styrningen ... 126

3.5.1 Grunderna i det kommunala självstyret ... 126

3.5.2 Grunderna i näringsfriheten ... 130

3.6 Skolmarknaden påverkar verksamheten ... 131

3.7 Kommunernas skilda förutsättningar ... 135

3.7.1 Befolkningen växer men samlas i städer ... 135

3.7.2 De demografiska förutsättningarna påverkar kommunernas ekonomi ... 137

3.7.3 Tillgången till kompetens varierar över landet .... 139

3.7.4 Kommunernas skilda förutsättningar påverkar skolverksamheten ... 140

3.8 Huvudmännens skilda förutsättningar ... 141

3.9 Skolkommissionens problembild ... 144

3.10 OECD:s rekommendationer om styrning och finansiering ... 146

3.11 Utredningens slutsatser ... 147

3.12 Utredningens bedömning ... 154

3.12.1 Staten bör ta ett större ansvar för skolans likvärdighet bl.a. genom att Skolverket etableras regionalt ... 154

4 Likvärdighet och skolsegregation ... 161

4.1 Likvärdighet som begrepp ... 162

4.1.1 Regleringen av skolans likvärdighet ... 164

4.1.2 Begreppet likvärdighet i vardagsspråket ... 165

4.1.3 Likvärdighet som utbildningspolitiskt begrepp .. 167

4.1.4 Likvärdighet och andra nyckelbegrepp ... 168

(8)

4.2 En bild av likvärdigheten i den svenska skolan ... 175

4.2.1 Ökande skillnader mellan skolors kunskapsresultat ... 176

4.2.2 Familjebakgrundens betydelse är omfattande ... 178

4.2.3 Likvärdigheten mellan skolor minskar ... 181

4.2.4 Elever med goda förutsättningar går i högre utsträckning på skolor med högt mervärde ... 182

4.2.5 Vad förklarar resultatskillnader mellan skolor? .. 184

4.3 Varför är skolans likvärdighet viktig? ... 188

4.4 Skolsegregationen ökar ... 191

4.4.1 Segregation som begrepp ... 193

4.4.2 En bild av skolsegregationen ... 194

4.4.3 Skolvalets betydelse för segregation ... 197

4.4.4 Bör segregation i skolan motverkas? ... 203

4.6 Utredningens förslag och bedömningar ... 210

4.6.1 Aktivt verka för en allsidig social sammansättning ... 210

4.6.2 Förbättra tillgången till och kvaliteten i uppgifter om skolväsendet ... 215

5 Gemensamt skolval ... 219

5.1 Skolval under 30 år ... 220

5.2 Utformning av skolval i dag ... 222

5.2.1 Ansökan och placering ... 223

5.2.2 Skolbyten ... 224

5.2.3 Skolors verksamhet som inte sammanfaller med stadieindelningen ... 225

5.2.4 Överprövning av skolplaceringsbeslut ... 226

5.3 Principer för en välfungerande skolvalsprocess ... 227

5.3.1 Utformningen innebär en balansering av olika värden ... 228

5.3.2 Sanna preferenser: strategisäkerhet ... 231

5.3.3 Att respektera systemets regler: stabilitet eller effektivitet ... 235

(9)

5.3.4 Vissa frågor är svåra att beakta ... 238

5.3.5 Prioritering med kategoribaserade urvalsgrunder ... 240

5.3.6 Gemensam eller separat antagning ... 241

5.3.7 Hur eleverna påverkas av skolbyten ... 245

5.4 Information om skolval ... 246

5.4.1 Perspektiv på information och skolval ... 246

5.4.2 Vilken typ av information behöver finnas tillgänglig? ... 249

5.4.3 Mått på mervärde och skolkvalitet ... 252

5.4.4 Hur reagerar vårdnadshavare på information? .... 260

5.4.5 Utformning av information ... 262

5.5 Gemensamt skolval i England ... 262

5.6 Slutsatser ... 266

5.7 Utredningens förslag ... 269

5.7.1 Ansökan om skolplacering ... 270

5.7.2 Ett gemensamt skolvalssystem ... 272

5.7.3 Skolverket ska ansvara för skolvalssystemet ... 275

5.7.4 Uppgift om dimensionering och urvalsgrunder ... 286

5.7.5 Skolbyte sker vid terminsstart som huvudregel .. 292

5.7.6 Överklagande av Skolverkets beslut ... 295

5.7.7 Sekretess hos Skolverket ... 304

5.7.8 Skolor vars verksamhet inte sammanfaller med stadieindelningen ... 306

6 Principer för placering, mottagande och urval ... 307

6.1 Gällande reglering för placering, mottagande och urval ... 308

6.1.1 Skolplacering vid kommunala skolenheter ... 309

6.1.2 Mottagande i en annan kommuns skolenhet ... 312

6.1.3 Mottagande vid skolenhet med enskild huvudman ... 313

6.1.4 Mottagande vid skolenhet med statlig huvudman ... 315

6.1.5 Särskild antagning genom färdighetsprov ... 315

(10)

6.2 Vilka metoder används för placering av elever? ... 317

6.2.1 Placering av elever i kommunala förskoleklasser och grundskolor ... 318

6.2.2 Mottagande av elever i skolenheter med förskoleklass och grundskolor med enskild huvudman ... 326

6.3 Hur påverkar urvalsregler elevsammansättningen? ... 327

6.3.1 Syskonförtur ... 329

6.3.2 Geografiskt baserat urval ... 329

6.3.3 Kötid ... 333

6.3.4 Kamratval ... 337

6.3.5 Skolspår ... 339

6.3.6 Verksamhetsmässiga samband ... 341

6.3.7 Kvoter ... 344

6.3.8 Profilskolor och antagning genom färdighetsprov ... 349

6.3.9 Lika möjligheter ... 352

6.5.1 Principer för placering och urvalsgrunder för skolor med kommunal huvudman ... 359

6.5.2 Principer för mottagande och urvalsgrunder för skolor med enskild huvudman ... 375

6.5.3 Omplacering av elever med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ... 388

6.5.4 Skolskjuts ... 389

6.5.5 Övergångsbestämmelser ... 390

7 Resurser och dess bestämningsfaktorer i svensk skola .. 393

7.1 Resurser är viktiga för skolresultaten ... 394

7.2 Totala resurser för svensk skola i internationell jämförelse och över tid ... 398

7.2.1 Svensk skola har jämförelsevis goda resurser ... 398

7.2.2 Ökade resurser 1998–2007, därefter liten förändring ... 403

(11)

7.3 Resurserna bestäms av förutsättningar, ambitionsnivå,

effektivitet och finansieringsförmåga ... 413

7.3.1 Verksamhetens förutsättningar: behov, driftsförutsättningar och uppdrag ... 413

7.3.2 Ambitioner och ambitionsnivå: att prioritera olika ... 444

7.3.3 Effektivitet: viktigt men svårt att mäta ... 445

7.3.4 Finansieringsförmåga: att ha råd ... 446

7.3.5 Statistikens kvalitet varierar ... 447

7.3.6 Sammanfattning ... 449

8 Likvärdighet i resurser ... 451

8.1 Resurser per hemkommun ... 452

8.1.1 Mixen av kommunal och statlig finansiering varierar – och tycks samvariera – över tid ... 454

8.1.2 Stora skillnader i resurs per hemkommun ... 462

8.2 Skillnader i resurser mellan kommunala och enskilda huvudmän ... 475

8.2.1 Bakgrund ... 477

8.2.2 Måttliga skillnader i resurser – då hänsyn tas till skillnader i förutsättningar ... 482

8.3 Resurser för kommunala huvudmän ... 495

8.3.1 Stora skillnader i total kostnad mellan olika kommunala huvudmän ... 495

8.3.2 Svagare samband mellan kostnad för undervisning och elevhälsa och förutsättningar .. 501

8.4 Skolpeng är inte alltid en idealisk fördelningsmodell ... 504

8.5 Sammanfattning ... 507

9 Skolans resurser: slutsatser och förslag ... 511

(12)

9.2.1 Staten behöver ta ett större ansvar för ökad likvärdighet ... 518

9.2.2 Slå samman flera av de riktade statsbidragen till ett sektorsbidrag och tillför ytterligare resurser... 522

9.2.3 Förändra beräkningen av grundbeloppet ... 528

9.2.4 Skolpengen följer i vissa fall eleven med viss fördröjning ... 532

9.2.5 Uppföljning av hanteringen av tilläggsbelopp ... 534

9.2.6 Frågan om ett större statligt sektorsbidrag behöver utredas vidare ... 536

9.2.7 Alternativa förslag som utredningen övervägt .... 543

10 Insatser för likvärdighet i ett bredare perspektiv ... 547

10.1 Likvärdighet – en mångdimensionell fråga ... 549

10.1.1 Stärk undervisningskompetensen ... 552

10.1.2 Stärk skolans pedagogiska ledarskap ... 556

10.1.3 Svåra utmaningar kräver hög kompetens och för att utveckla högre kompetensnivåer krävs kraftfulla insatser ... 557

10.1.4 De svåraste utmaningarna behöver de skickligaste lärarna ... 558

10.1.5 Ökat lärande genom kompletterade undervisning i andra former ... 560

10.1.6 Utveckla arbetssätt som kraftfullt stödjer det kompensatoriska arbetet ... 562

10.2 Skolor med särskilda utmaningar ... 569

10.2.1 Vissa utgångspunkter som behöver finnas med i diskussionen om skolor med särskilda utmaningar ... 570

10.2.2 Är det en fråga om resurser, effektivitet eller kompetens? ... 581

(13)

10.3 Möjliga insatser för skolor med särskilda utmaningar ... 583

10.3.1 Ökad styrkraft, förbättrad samordningsförmåga och stärkt resurstilldelning ... 585

10.3.2 Utveckla attraktiva anställningar ... 586

10.3.3 Utveckla attraktiva skollokaler ... 592

10.3.4 Utveckla stödjande samarbeten i det omgivande samhället till stöd för elevers lärande och skolornas förmåga till måluppfyllelse ... 593

10.3.5 Etablering av nya utvecklings- och karriärmönster som säkerställer tillgång till avancerad kompetens ... 602

10.3.6 Etablering av utvidgade möjligheter till undervisning i syfte att utveckla elevers måluppfyllelse ... 608

10.3.7 Utveckla ett samstämt arbete för sådan verksamhetsutveckling som leder till ökad måluppfyllelse och kunskapstillägnelse ... 610

10.3.8 Utveckla ett aktivt arbete med elevers och familjers kunskap om och hållning till skola och utbildning ... 616

10.3.9 Utveckla starkare arbetssätt kring skolsociala problem och utmaningar ... 620

10.3.10 Det krävs förbättrade arbetssätt kring språkrelaterade utmaningar ... 622

10.4 Sammanfattning ... 624

10.5 Utredningens bedömning ... 626

10.5.1 Kontinuerlig uppföljning av nationella mål ... 627

11 Konsekvensanalys ... 635

11.1 Vilka berörs av utredningens förslag? ... 636

11.2 Samhällsekonomiska konsekvenser av förslagen ... 636

11.3 Konsekvenser för staten ... 639

11.3.1 Konsekvenser för myndigheter ... 639

(14)

11.4 Konsekvenser för kommuner ... 646

11.5 Konsekvenser för enskilda skolhuvudmän ... 652

11.6 Konsekvenser för elever ... 656

11.7 Konsekvenser för lärare, rektorer och övrig skolpersonal ... 660

11.8 Konsekvenser för gymnasieskolan ... 661

11.9 Konsekvenser i förhållande till diskrimineringslagen m.m. ... 661

11.10 Övriga konsekvenser ... 662

12 Författningskommentar ... 665

12.1 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ... 665

12.2 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) ... 666

Särskilda yttranden ... 705

Referenser ... 713

Bilagor Bilaga 1 Kommittédirektiv 2018:71 ... 753

Bilaga 2 Kommittédirektiv 2020:25 ... 771

(15)

Sammanfattning

Utbildningen inom skolväsendet ska enligt skollagen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Kvaliteten i verksamheten ska alltid vara så hög att målen kan uppnås oavsett var verksamheten bedrivs och oavsett vilken huvudman som bedriver den. Likvärdighet betyder inte likformighet eller lika mycket resur-ser utan hänsyn ska tas till elevers olika förutsättningar och behov – skolan har ett kompensatoriskt uppdrag. I grunden handlar skolans likvärdighet om att en elevs möjlighet att lyckas i skolan inte på ett systematiskt sätt ska bero på elevens familjebakgrund, var i landet eleven bor eller vid vilken skola eleven går.

Behov av en mer allsidig social sammansättning i skolor och klasser

Internationellt sett är den svenska skolan som helhet relativt likvär-dig. Detta är framför allt en konsekvens av att Sverige, till skillnad från många andra länder, har ett sammanhållet skolsystem relativt högt upp i åldrarna. Sverige är emellertid internationellt sett medel-måttigt vad gäller att klara det kompensatoriska uppdraget och upp-väga elevernas socioekonomiska förutsättningar.

Sett ur ett nationellt perspektiv är utvecklingen av den svenska skolans likvärdighet över tid däremot inte positiv. I stället för att bli allt mer likvärdig verkar utvecklingen t.o.m. vara negativ. Familje-bakgrundens betydelse för skolresultaten är stor och har dessutom ökat under de senaste 20 åren och kopplingen mellan elevers förut-sättningar och skolans kvalitet är överlag svag. Vilken skola elever går på har betydelse för resultaten. Men, den kanske mest slående trenden i svensk skola är den kraftigt ökade spridningen i skolornas kunskapsresultat sedan början av 1990-talet. Det råder bred enighet om att dessa ökande skillnader mellan skolor i mycket hög grad kan hänföras till ökad skolsegregation. Elever har blivit allt mer uppdelade

(16)

mellan olika skolor utifrån socioekonomisk bakgrund och migrations-bakgrund.

En viktig förklaring till den ökade skolsegregationen är den allt större boendesegregationen men skolvalet och den ökade andelen elever i fristående skolor har bidragit till utvecklingen. Sett ur skolans hela uppdrag är allsidigt sammansatta skolor och klasser väsentligt. Skolans funktion kan beskrivas i termer av kvalifikation för arbetsliv och för ett aktivt samhällsliv, socialisation och personlig utveckling. Allsidigt sammansatta skolor och klasser ger goda möjligheter för alla elevers utveckling i samtliga avseenden och stärker skolans demo-kratiska roll som mötesplats.

Utredningen föreslår därför i kapitel 4 att skollagen ska ställa krav på att huvudmännen aktivt verkar för en allsidig social samman-sättning av elever på sina skolenheter. Rektor ska också inom givna ramar ha ett ansvar för att verka för en allsidig social sammansättning av undervisningsgrupper. Ett aktivt arbete med resurssättningen av skolor liksom med de urvalsgrunder som utredningen föreslår är exempel på verktyg som huvudmannen kan använda för att nå målet.

Behov av ett ökat centralt ansvarstagande och förbättrad uppföljning

Cirka 850 olika huvudmän ansvarar i dag för utbildningen i grund-skolan. De fördelar som det decentraliserade och delvis marknads-anpassade skolsystemet var tänkta att generera när det infördes i bör-jan av 1990-talet har endast till begränsad del infriats. De 25 år som har gått har inte lett till vare sig ökad likvärdighet eller förbättrade resultat trots att det under lång tid varit centrala mål för svenskt ut-bildningsväsende. Vad detta beror på kan och har diskuteras länge, viktigare är dock att se till att utvecklingen vänder.

I dag ser vi hur storstadskommunernas skolor generellt håller högre kvalitet än landsbygdens skolor och att dessa skillnader har tilltagit över tid. Det finns en uppenbar risk att dessa skillnader kommer att öka i takt med att de demografiska förändringarna fort-skrider. Samtidigt som antalet och andelen barn i Sveriges storstads-kommuner ökar har landsbygdsstorstads-kommuner en hög och ökande andel äldre invånare. När nya skolor behöver byggas och lärare och rekto-rer rekryteras i storstadsområdena kommer många små kommuners utmaning vara att hålla skolor öppna och erbjuda en undervisning av

(17)

god kvalitet trots att elevunderlaget, och inte sällan skattekraften, sviktar. Likvärdigheten utmanas därmed inte enbart av ett stort antal huvudmän utan också av ökade skillnader i olika delar av landet.

Olika styrning svarar mot olika mål och syften. Ett system med starka centrala institutioner och tydlig central styrning svarar mot mål om enhetlighet och likvärdighet. Ett decentraliserat system ger i stället möjlighet till lokal anpassning, variation i skolors inriktning samt en nära kontakt mellan medborgare och beslutsfattare. Målet för denna utredning är tydligt, ökad likvärdighet och kvalitet, vilket innebär en förskjutning mot ett ökat centralt ansvarstagande men ock-så mot en verksamhet som i högre grad vilar på skolprofessionernas kunskaper.

Utredningen menar därför i kapitel 3 att Skolverket bör etablera en regional organisation för att för att säkerställa ett aktivt och nära samarbete med huvudmännen i varje region och fungera rådgivande och stödjande för dessa. Genom en tydlig regional närvaro kan en starkare samlad kapacitet för att genomföra skolans uppdrag åstad-kommas samtidigt som samarbetet på regional nivå mellan huvud-män, såväl kommunala som enskilda, och staten inklusive universitet och högskolor underlättas. I kapitel 5 och 9 beskrivs de uppgifter Skolverket regionalt bör utföra inom ramen för ett gemensamt skol-val respektive ett sektorsbidrag till skolan.

Utredningen menar också i kapitel 10 att skolans likvärdighet och kompensatoriska förmåga behöver följas upp systematiskt och konti-nuerligt både kvantitativt liksom genom återkommande dialoger mel-lan Skolverket och skolhuvudmännen. För att utvecklingen ska kunna följas är det nödvändigt att tillförlitliga uppgifter om samtliga skol-enheters förutsättningar, verksamhet och resultat finns tillgängliga. En mer systematisk uppföljning tillsammans med en stödjande regional organisation förväntas också bidra till att skolor med svaga resultat, mätt i förhållande till skolans förutsättningar eller elevernas faktiska kunskapsresultat, snabbare kan identifieras och åtgärdas. I dag finns skolor som under lång tid nått svaga resultat utan att samhället lyckats samla tillräcklig kraft för att vända utvecklingen. Detta trots att finns en bred kunskap om åtgärder som har betydelse för elevers lärande och skolors kvalitet. I kapitel 10 beskrivs en palett av insatser för ökad likvärdighet i allmänhet och för särskilt utsatta skolor i synnerhet, som huvudmän, ibland i samverkan med andra huvudmän eller Skolverket i regionen, kan genomföra.

(18)

Skolprofes-sionernas autonomi, skicklighet och förutsättningar för att bedriva undervisning är viktiga nycklar.

Ett gemensamt skolval med reglerade urvalsgrunder

Utredningen har haft i uppdrag att ta fram ett förslag på ett gemen-samt antagningssystem av elever till skolenheter inom förskoleklass och grundskola med kommunal respektive enskild huvudman samt föreslå förändrade regler för placering, mottagande och urval till skolenheter för att främja en allsidig social sammansättning och där-igenom minska skolsegregationen.

Utredningen föreslår i kapitel 5 ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare och alla huvudmän deltar. Utredningen har haft ett antal utgångspunkter i arbetet. En har varit att det s.k. fria skolvalet (möjligheten att välja skola) ska behållas, en annan har varit att en-skilda och kommunala huvudmän så långt det är möjligt ska be-handlas lika. En tredje har varit att skolor ska vara valbara vid tillfället för skolvalet och att platser inte ska vara tagna i förhand, vilket är fallet vid många populära fristående skolor i dag. Målet med utred-ningens förslag är ett skolval som leder till ökad likvärdighet och minskad skolsegregation.

För att det fria skolvalet ska fungera så måste det kombineras med en reglering där det är tydligt vilka urvalsgrunder skolor får använda om det är fler sökande elever än det finns platser, något som i dag saknas för kommunala skolor. Det är också viktigt att det finns en kontroll och insyn kring hur urvalsgrunder tillämpas i praktiken. Dessa förslag presenteras i kapitel 6.

Utredningens bedömning är att förslagen tillsammans kan verka för en rättssäker, effektiv och likvärdig hantering av det så kallade skolvalet. Dessutom bedöms förslagen ge goda möjligheter att minska skolvalets negativa sidor och i stället bidra till en minskad segregation. Gemensamt skolval

Utredningen föreslår ett gemensamt skolval där alla vårdnadshavare deltar och där alla skolor, både kommunala och fristående liksom sameskolan, är valbara. Genom att alla vårdnadshavare deltar i skol-valet ökar engagemanget i skol-valet av skola och fler elever placeras i

(19)

enlighet med vårdnadshavarnas och elevernas preferenser. Utred-ningen bedömer att förslaget innebär förenklade och effektiviserade skolplaceringsprocesser samt en minskad skolsegregation genom ett breddat och välinformerat deltagande i skolvalet.

Forskningen visar att en decentraliserad lösning där huvudmän-nen själva bestämmer om deras skolor ska delta i skolvalet och obe-roende av varandra hanterar urvalsgrunder och antagning tenderar att bli mer segregerande än ett mer centraliserat och gemensamt skolval som administreras på en högre regional nivå. Utredningen föreslår därför att såväl ansökan som beslut om placering respektive mottagande vid samtliga kommunala och fristående skolor ska ske genom ett nationellt skolvalssystem som ska hanteras av Statens skolverk i dess regionala organisation. I praktiken innebär detta att vårdnadshavare under en gemensam skolvalsperiod ansöker via ett och samma system till fristående och kommunala skolenheter samt till sameskolan.

Ett gemensamt skolvalssystem är inte bara kostnadseffektivt utan underlättar processen för både familjer och huvudmän och undviker problem med dubbelplaceringar av elever. Om placeringarna dess-utom organiseras och sker samtidigt i olika kommuner kan svårig-heter med skolplaceringar över kommungränser undvikas.

Ett välfungerande skolval kräver att alla vårdnadshavare har kun-skap om hur skolvalet går till och vilka skolor som finns att välja mellan. Skolval måste alltså vara förenat med god tillgång på infor-mation. Skolverket ska därför ha i uppdrag att informera såväl om skolvalet som om de olika skolenheter som finns valbara.

Huvudmän beslutar själva om sina skolenheters kapacitet liksom vilka urvalsgrunder som ska användas vid respektive skola och lämnar uppgifterna till Statens skolverk. Skolverket ska granska och god-känna de urvalsgrunder huvudmän anmäler. Förslaget har ett flertal fördelar bl.a. att även enskilda huvudmäns urvalsgrunder kommer att granskas samt att prövningen görs före urvalet och inte efter. Inte heller blir granskningen beroende av att någon överklagar ett beslut. Utredningens slutsats är att ett gemensamt, statligt hanterat, skol-val leder till en ökad transparens och rättssäkerhet vid tillämpning av urvalsregler och skolplaceringar. Transparens är en garant för att ur-valsgrunderna tillämpas som avsett och för att urval och skolplacer-ingar sker på ett rättssäkert sätt. Förslaget bedöms också öka till en mer effektiv användning av skolans resurser.

(20)

Skolbyten får till följd att stora ekonomiska, lokalmässiga och personella resurser inte används fullt ut. Det finns även forskning som visar att skolbyten framför allt under terminerna kan påverka elever negativt. Utredningen föreslår att skolbyten endast ska tillåtas vid terminsstart. Endast om det föreligger särskilda skäl så som exempelvis flytt, ska skolbyten tillåtas under pågående termin.

Överprövning av de urvalsgrunder huvudmän ska tillämpa kom-mer att göras av Skolverket. Utredningens bedömning är att detta leder till en ökad likabehandling av kommunala och enskilda huvud-män. Prövningen görs dessutom innan skolplacering sker, vilket är mer effektivt än dagens ordning, där kommunala huvudmäns placer-ingar kan överprövas först om någon överklagar. Eftersom prövning av samtliga huvudmäns urvalsgrunder ska görs i förhand föreslår utredningen att skolplaceringsbeslut inte ska kunna överklagas av vårdnadshavare. Endast sådana beslut som är hänförliga till eleven, t.ex. flytt till annan skolenhet med om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero ska kunna överklagas. Grunder för skolplaceringar och urvalsregler

Hur elever fördelas mellan skolor påverkar såväl kommunala som enskilda huvudmäns förutsättningar att ge alla elever en likvärdig utbildning oavsett elevernas bakgrund, förutsättningar och behov. Vårdnadshavare tenderar att välja skolor som ligger nära hemmet, vilket innebär att boendesegregationen avspeglas i skolsegregationen. Så länge som boendesegregationen är omfattande kommer alltså elev-sammansättningen att skilja sig åt mellan olika skolenheter. Även om fristående skolors urvalsgrunder i princip skulle kunna motverka den skolsegregation som boendesegregationen ger upphov till, så visar forskning att de i stället ytterligare förstärker segregationen. Dagens urvalsgrunder för fristående skolor och principer för placer-ing vid kommunala skolor lämnar ett litet handlplacer-ingsutrymme för de huvudmän som vill verka för en mindre segregerad skola.

För att bryta skolsegregationen krävs att reglerna för skolplacer-ing och mottagande samt urvalsgrunderna ses över i sin helhet, både till den kommunala och den fristående sektorn. Utredningens mål med förslagen är dels att ge huvudmännen verktyg för att minska

(21)

skolsegregationen, dels att skapa ett skolval där alla sökande har lik-artade möjligheter till en viss skolplacering.

Utredningens utgångspunkt är att vårdnadshavares önskemål ska vara styrande för skolplaceringar. Om antalet platser på en skola är färre än antalet sökande elever måste dock ett urval göras. Det är huvudmännen som ska avgöra vilka urvalsgrunder som då ska gälla vid respektive skolenhet.

Även i denna del av utredningens förslag har utgångspunkten varit att kommunala och enskilda huvudmän i så stor utsträckning som möjligt ska ha ett likvärdigt regelverk att förhålla sig till. Ansva-ret för att utbildning i grundskolan kommer till stånd för alla elever ska dock fortsatt vara kommunalt, vilket innebär att regelverket inte fullt ut kan vara lika för enskilda och kommunala huvudmän. Urvalsgrunder som föreslås regleras för kommunala huvudmän Utredningen föreslår att det för kommunala skolor fortsatt ska finnas en garanti för elever att bli placerad vid en skolenhet i närhet till hemmet om vårdnadshavaren inte väljer en annan skola. Utred-ningen väljer att kalla denna princip för rätten till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet för att understryka att rätten handlar om avståndet till skolan, inte en rätt till skolplacering vid den närmaste skolan. Vad som avses med rimlig närhet definieras inte närmare utan får avgöras av faktorer så som bl.a. kommunstruktur, kommunika-tionsmöjligheter och elevens ålder. Utöver detta ska kommunala huvudmän kunna tillämpa ett antal urvalsgrunder. För att omfattas av en urvalsgrund ska vårdnadshavaren ha önskat skolplacering vid den aktuella skolenheten. De urvalsgrunder som ska få tillämpas vid urvalet till en kommunal skolenhet är

• syskonförtur,

• geografiskt baserat urval, som möjliggör för kommuner att an-vända geografiska kriterier som urvalsgrund. Detta kan anan-vändas för att t.ex. öka förutsägbarheten för skolväljande familjer eller för att minska den segregation som boendet ger upphov till, exempel-vis genom strategiskt dragna upptagnings- eller förtursområden,

(22)

• kvot, vars syfte ska vara att uppnå en mer allsidig social samman-sättning av elever. Det är möjligt att utforma kvoter som siktar in sig på elevers socioekonomiska bakgrund så väl som kvoter som siktar in sig på den socioekonomiska sammansättningen i det område där eleven är bosatt,

• skolspår, som innebär att elever som går vid en viss skolenhet ges en garanterad skolplacering vid en annan skolenhet med högre årskurser. Metoden kan underlätta den långsiktiga planeringen för såväl kommuner som vårdnadshavare och ger förutsättningar för sammanhållen utbildningskvalitet och kontinuitet för eleven, och • lika möjligheter, som är en urvalsgrund som ger alla elever samma

möjlighet till en skolplacering. Genom att använda urvalsgrunden kan kommunala huvudmän ge möjlighet till skolplacering vid en populär kommunal skolenhet för de elever som inte är bosatta i närheten av skolan och som inte heller omfattas av en annan ur-valsgrund.

Urvalsgrunder som föreslås regleras för enskilda huvudmän

Urval till enskilda huvudmäns skolenheter föreslås ske enligt följande urvalsgrunder:

• syskonförtur,

• geografiskt baserat urval, som har samma innebörd som för kom-munala huvudmän. Fristående skolor har inte det uppdrag som kommunala skolor har att tillgodose en skolplacering i närhet till hemmet För att fristående skolor fortsatt ska kunna vara ett valbart alternativ även för elever som inte är bosatta i närhet till skolan bedömer utredningen att urvalsgrunden bör begränsas till maximalt 50 procent av platserna,

• kvot, som är detsamma som sådana kvoter som kommunala huvud-män får använda,

• verksamhetsmässigt samband mellan skolenheter, och

• lika möjligheter, som har samma innebörd som den som kommu-nala huvudmän får använda.

(23)

Utgångspunkten för urval till enskilda huvudmäns skolenheter är att elever ska ha likartade möjligheter till en viss skolplacering, dvs. ett skolval där platserna inte är tagna vid tidpunkten för skolvalet. Ur-valsgrunderna kötid och verksamhetsmässigt samband med förskola leder till att platser vid populära fristående skolor redan är tagna när det är dags för skolval. Vid vissa populära skolor innebär det att skol-valet förflyttas till barnets första levnadsår i stället för i samband med skolstart. Elever med vårdnadshavare som inte varit medvetna om att en skolplacering vid en viss fristående skola hade krävt att barnet ställts i kö kort tid efter barnets födelse utestängs. Detsamma gäller för de familjer som är nyinflyttade i landet eller kommunen. Den fördel som de familjer som ställt sina barn i kö mycket tidigt har bör vägas emot att det finns fristående skolor som i praktiken inte är öppna för alla barn. Utredningens utgångspunkt är ett skolval där vårdnadshavare vid tidpunkten för skolvalet har ett faktiskt val. Detta är enligt utredningens bedömning en mycket viktig princip för ett välfungerande skolval. Utredningen föreslår mot bakgrund härav att varken kötid eller urval till förskoleklass genom verksamhets-mässigt samband med förskola ska vara tillåtna urvalsgrunder.

Resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola

Utredningen har haft i uppgift att se över resursernas betydelse för en jämlik kunskapsskola. Uppdraget omfattar att i) kartlägga och analy-sera de bakomliggande orsakerna till skillnaderna i avsatta resurser för undervisning och elevhälsa mellan kommunerna och mellan de en-skilda huvudmännen, ii) analysera hur dagens finansiering tar hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar att bedriva en likvärdig utbildning, samt iii) vilka effekter skillnaderna i avsatta resurser har på kunskapsresultaten. Med utgångspunkt i analyserna ska utredningen iv) presentera förslag i de fall skillnaderna i avsatta resurser behöver minskas för att kunskapsresultaten ska förbättras.

Flera orsaker till skillnader i resurser

Variationen mellan kommuner vad gäller faktiska resurser per elev i grundskolan är mycket stor. I kommunen med lägst resurs behöver skolan klara verksamheten för två elever med ungefär samma resurs

(24)

som verksamheten i kommunen med störst resurs har för en elev. Det kan finnas helt rimliga förklaringar till varför skillnaderna är stora men det finns också en risk att skolornas förutsättningar blir så olika att likvärdigheten påverkas.

Skillnader i ekonomiska resurser mellan huvudmän styrs av skill-nader i fyra grundläggande faktorer:

• förutsättningar,

• ambition och ambitionsnivå, • effektivitet, och

• finansieringsförmåga.

Skillnader i förutsättningar för verksamheten kan bestå av skillnader i behov relaterade till elevgruppens sammansättning, skillnader i drifts-förutsättningar och skillnader i uppdrag mellan olika huvudmän.

Utredningen visar i kapitel 7 att såväl skillnader i avsatt resurs per elev från hemkommunen som kostnad per elev i kommunal skola till en del förklaras av skillnader i elevsammansättning. Analysen i kapi-tel 8 visar att resurs per elev är systematiskt högre i kommuner med elever med svagare förutsättningar, när skolans totala kostnader ana-lyseras. Då de riktade statsbidragen inte finns med i analysen blir skillnaden i stället systematisk åt andra hållet: kostnaderna är lägre i kommuner där eleverna har sämre förutsättningar. Den kommunala finansieringen av skolan är alltså omvänt kompensatorisk, och en-dast då statsbidragen inkluderas erhålls en önskvärd kompensatorisk profil av den totala resursen. Resultatet gäller både kostnad per hem-kommun och kostnad per hem-kommunal huvudman. Resultatet gäller också om analysen endast omfattar kostnaden för undervisning och elevhälsa för kommunala huvudmän.

Skillnader i driftsförutsättningar avser exempelvis regionalt löne-läge, förändring i antal elever eller glesbygdsförhållanden. Analy-serna visar att resurs per elev är systematiskt högre framför allt i glesbygd och i kommuner med minskande elevantal. För kommunal skola gäller även att det förväntade löneläget i kommunen samvarie-rar med kostnaderna. Resultaten gäller i huvudsak också om endast kostnaderna för undervisning och elevhälsa i den kommunala grund-skolan analyseras även om löneindex i det fallet bara är nästan signi-fikant.

(25)

Skillnader i uppdrag finns mellan kommunala och enskilda huvud-män. Kommunala huvudmän har – utöver ansvaret att sörja för skol-skjutsar – dels ett myndighetsansvar som de enskilda huvudmännen inte har, dels ett ansvar att se till att det alltid finns plats i skolan för barn i kommunen. Den faktor som utredningen bedömer är av störst kostnadsmässig betydelse i det avseendet är den merkostnad kom-munala huvudmän har för att alltid kunna erbjuda plats i en skola nära hemmet och konsekvenserna av att den kommunala skolan bär ansvaret att hantera de stora variationer i elevunderlaget som obser-veras över tid. En modell för att uppskatta dessa merkostnader pre-senteras i kapitel 7 och ger vid handen att kommunala huvudmän under de senaste två decennierna har haft merkostnader på i genom-snitt drygt 8 procent till följd av sitt större ansvar. Dessa merkostna-der ska enligt dagens regelverk inte avräknas då kommunerna fast-ställer bidrag till enskilda huvudmän.

Skillnader i ambition och ambitionsnivå avser medvetna beslut att upp- eller nedprioritera skolverksamheten i förhållande till andra verksamheter eller i förhållande till vad andra kommuner avsätter för skolan. Utredningen har undersökt men inte kommit fram till ett bra sätt att mäta sådana skillnader och kan också konstatera att ambition, ambitionsnivå och effektivitet i vissa fall kan vara svåra att separera. T.ex. kan ett beslut att behålla en liten skolenhet på landsbygden generera merkostnader som både kan ses som en lokalt utformad ambition, i det fallet att erbjuda skolgång nära hemmet, och som en ineffektivitetskostnad.

Effektivitetsskillnader är enligt tidigare gjorda uppskattningar be-tydande, samtidigt som det finns mycket stora metodologiska ut-maningar som inte kan sägas vara hanterade på ett tillfredsställande sätt i citerade studier. Effektivitetsskillnadernas betydelse för kost-naderna har därför inte kunnat analyseras särskilt.

Slutligen har olika kommuner olika finansieringsmöjligheter, dvs. olika möjligheter att avsätta ekonomiska resurser till verksamheten. Olikheterna kan bero på tidigare års ekonomiska förvaltning med över- eller underskott på kommunal nivå, om det finns kommunala bolag som genererar över- eller underskott, de skillnader i skattekraft som inte utjämnas av inkomstutjämningen, men kan också bero på det strukturbidrag som sedan länge utgår till ett antal kommuner före-trädesvis i glesbygd. Ett av de mest stabila resultaten i analysen är att resursen per elev är högre i kommuner med god finansieringsförmåga,

(26)

dvs. kommuner med god ekonomi avsätter i snitt mer medel per elev. Resultatet gäller per hemkommun, kommunal skola, och kostnader för undervisning och elevhälsa i kommunal skola.

Någon analys på huvudmannanivå har inte kunnat göras för en-skilda huvudmän. Däremot har kostnaderna i kommunal skola jäm-förts med kostnaderna i verksamhet som bedrivs av enskilda huvud-män. Då hänsyn tas till skillnader mellan huvudmännen vad gäller elevernas socioekonomiska bakgrund, andel elever som varit bosatta kort tid i Sverige samt skillnad i uppdrag mellan kommunala och enskilda huvudmän, är skillnaden i verksamheternas kostnader liten. Men, eftersom enskilda huvudmän gör vissa överskott är deras totala resurs i genomsnitt över tid något mer generös än den kommunala verksamhetens.

Finansieringen av grundskolan tar delvis hänsyn till elevers behov och skolors förutsättningar

De resultat som redogörs för i föregående avsnitt bygger i hög ut-sträckning på statistisk sambandsanalys mellan kostnader per elev i skolan och olika typer av bakomliggande faktorer. Det faktum att kostnaderna är högre i kommuner med stora socioekonomiska ut-maningar indikerar att hänsyn tas till skillnader i behov mellan olika elevgrupper, på kommunnivå. Att kostnaderna per elev är högre i glesbygd, kommuner med krympande elevantal och kommuner med högt förväntat löneläge visar också att kompensation ges för olika förutsättningar att bedriva verksamhet. Även jämförelsen av kom-munala och enskilda huvudmäns finansiering visar att den i huvudsak tycks ta hänsyn till skillnader i förutsättningar. Det faktum att finan-sieringsförmåga på kommunal nivå får genomslag i sambandsanaly-serna utgör dock ur likvärdighetssynpunkt ett problem. Samtidigt är det bara ungefär hälften av variationen mellan kommuner, både per hemkommun (drygt hälften) och per kommunal skolhuvudman (knappt hälften), som kan förklaras av den uppsättning faktorer som utredningen prövat. Problem i den nationella statistiken för skol-väsendet kan helt säkert förklara en del av den variation som utred-ningen inte lyckats förklara, men skillnader i såväl ambitioner, ambi-tionsnivå som effektivitet torde vara avsevärda.

Utredningen erfar att dagens bestämmelser och ordning för tilläggs-beloppen inte fungerar tillfredsställande vilket kan medföra att elever

(27)

inte alltid får det stöd de behöver och har rätt till. Det verkar också finnas stora skillnader avseende hur kommuner hanterar frågor om tilläggsbelopp. De skolor som samlar elever från olika kommuner uppfattar att ansökningarna om tilläggsbelopp bedöms olika i olika kommuner vilket är besvärande ur ett likvärdighetsperspektiv. Ut-redningen befarar också att tilläggsbeloppen påverkas av kommu-nens allmänna ekonomiska läge, både vad gäller antalet elever som erhåller tilläggsbelopp liksom storleken på respektive tilläggsbelopp. I dag saknas reglering av när bidrag till enskilda huvudmän ska justeras i samband med att en elev byter till en skola med annan huvudman. I flertalet kommuner råder ordningen att skolpengen flyttas från en huvudman till en annan så snart som möjligt efter att en elev har bytt skola, i vissa fall från och med samma dag som eleven flyttat. Samtidigt står frånvalsskolan kvar med kostnader för lärare, lokaler och elevhälsa. Endast vissa mindre kostnader som de för skolmåltider går att justera utan fördröjning. På samma sätt gäller att tillvalsskolan inte med omedelbar verkan kommer att göra de anpass-ningar som den nye eleven på sikt motiverar. Huvudmannens in-täkter är därmed rörliga samtidigt som stora delar av huvudmannens kostnader för verksamheten är mer eller mindre fasta vilket försätter många huvudmän, inte minst de mindre, i en svår situation när en elev väljer att lämna skolan.

Resurser spelar roll för resultaten,

men sambandet svårfångat i nationell statistik

Utredningen har med två olika utgångspunkter jämfört om det går att se vilken effekt de stora skillnaderna i avsatta resurser per elev har på elevernas resultat. I avsnitt 8.1 jämförs de av elevernas hemkom-muner som har lägst respektive högst strukturkorrigerade kostnader. Jämförelsen visar att de har liknande elevsammansättning och enligt kostnadsutjämningen liknande förväntat kostnadsläge. Skolresultaten är slående lika i de två grupperna, trots den betydande kostnads-skillnaden. I avsnitt 8.3 visar jämförelsen mellan de kommunala skol-huvudmän som har lägst respektive högst kostnader att de med lägst strukturkorrigerade kostnader har större utmaningar än de med högst kostnader, men ändå uppnår så gott som lika goda resultat.

Denna typ av jämförelser riskerar dock vara missvisande av flera skäl, t.ex. då resurs- och resultatmått för samma period inte matchar

(28)

varandra och att mått för skolans värdegrundsmål saknas. Vidare visar utredningens sammanställning av forskningsresultat i avsnitt 7.1 att det är klarlagt att resurser spelar roll för skolans möjlighet att ge elever det stöd de behöver. Stora resursskillnader mellan kommuner och huvudmän ger helt enkelt stora skillnader i möjlighet att bedriva en god verksamhet. Skillnader i effektivitet kommer troligen alltid att finnas, men skulle med en mer likvärdig finansiering bli mer uppenbara än i dag. Det skulle därmed bli lättare att identifiera de huvudmän som har störst brister i organisation och ledning, och vidta riktade åtgärder, med en mer likvärdig finansiering.

Förslag för en förbättrad resursfördelning

Mot bakgrund av analysen är utredningens centrala bedömningar och förslag vad gäller resursfördelningen i kapitel 9 att:

• Staten behöver ta ett större ansvar för ökad likvärdighet. Staten bör använda finansiella styrmedel i syfte att minska de skillnader mellan kommuner och huvudmän som kvarstår då hänsyn tagits till skillnader i förutsättningar och uppdrag, samt för att säkra en socioekonomisk kompensation.

• Ett flertal riktade statsbidrag ska slås samman till ett sektorsbidrag. Det påbörjade arbetet att förändra de riktade statsbidragen till skolväsendet ska fortsätta. Majoriteten av stimulansbidragen till skolväsendet ska läggas samman till ett sektorsbidrag för att stödja skolverksamheten och stimulera skolutveckling utifrån lokala be-hov och prioriteringar med målet att öka likvärdigheten och kvali-teten i undervisningen. Bidraget ska vara socioekonomiskt viktat och beräknas för tre år. För att erhålla statsbidrag ska huvud-mannen utifrån analyser av den egna verksamhetens utvecklings-behov sammanställa en treårig handlingsplan för att stärka likvär-dighet och undervisningskvalitet. Resultatet av handlingsplanen ska följas upp och redovisas, och Skolverkets regionala organisa-tion ska följa och stödja huvudmännens arbete. Utöver existe-rande statsbidrag föreslås staten skjuta till ytterligare 3 miljarder årligen till det nya sektorsbidraget.

(29)

• Beräkningen av grundbeloppet för enskilda huvudmän ska för-ändras. Elevens hemkommun ska göra ett avdrag för de mer-kostnader som hemkommunen har till följd av sitt ansvar att dels erbjuda alla barn i kommunen en plats i en skola nära hemmet, dels ha beredskap att ta emot nya elever. Beräkningen av avdraget ska redovisas och motiveras.

• Skolpengen ska i vissa fall följa med eleven med viss fördröjning. För att ta hänsyn till skolors behov av stabila förutsättningar föreslår utredningen att bidrag till enskilda huvudmän ska juste-ras med två månaders fördröjning när en elev byter huvudman under läsåret.

• Hanteringen av tilläggsbelopp behöver följas upp. Dagens be-stämmelser och ordning för beslut om tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd behöver utredas vidare.

• Frågan om ett större statligt sektorsbidrag behöver utredas vidare. Utredningen bedömer att staten på sikt bör ta ett större ansvar för finansieringen av förskoleklassen, grundskolan och grundsärskolan och eventuellt också andra skolformer. Detta bör ske genom att ett större statligt sektorsbidrag införs för att finansiera under-visningen som bedrivs i skolformerna samt eventuellt också andra kostnadsposter. Sektorsbidraget bör beräknas per huvudman och vara socioekonomiskt viktat.

(30)

(31)

1 Författningsförslag

1.1 Förslag till lag om ändring i offentlighets-

och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det i 23 kap. ska införas en ny paragraf, 7 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 kap. 7 c §

Sekretess gäller hos Statens skolverk i ärende om skolplacering för uppgift om en enskilds per-sonliga förhållanden, om det kan antas att denne eller någon när-stående till denne lider men om uppgiften röjs.

Sekretessen gäller inte beslut i ärende.

För uppgift i en allmän hand-ling gäller sekretessen i högst femtio år.

(32)

1.2 Förslag till lag om ändring i skollagen

(2010:800)

Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800)

dels att 2 kap. 1 §, 9 kap. 1 §, 15–15 b §§, 18 §, 20 § och 21 a §, 10 kap. 1 §, 9 §, 30–32 §§, 36 §, 38 § och 40 §, 11 kap. 1 §, 29–31 §§, 35 §, 37 § och 39§, 28 kap. 3 § och 12 § samt 29 kap. 19 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas 14 nya paragrafer, 2 kap. 7 a–7 b §§, 8 c §, 9 kap. 11 a–11 c §§, §§, 10 kap. 13 a–13 c §§, 11 kap. 17 a–17 c §§, 28 kap. 15 a § samt 29 kap. 19 b § av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 kap. 7 a och 8 c §§, 9 kap. 11 a §, 11 b § och 11 c §, 10 kap. 13 a §, 13 b § och 13 c §, 11 kap. 17 a §, 17 b § och 17 c § samt 28 kap. 15 a § ska införas nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

I detta kapitel finns bestämmelser om – huvudmän inom skolväsendet (2–8 a §§), – kommuners resursfördelning (8 b §),

– huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning (8 c §),

– ledningen av utbildningen (9–12 §§), – lärare och förskollärare (13–24 §§), – elevhälsa (25–28 §§),

– studie- och yrkesvägledning (29 och 30 §§), – registerkontroll av personal (31–33 §§), – kompetensutveckling (34 §), och

– lokaler och utrustning och tillgång till skolbibliotek (35 och 36 §§).

(33)

Skolval

7 a §

Statens skolverk ska efter an-mälan från huvudmän för förskole-klass, grundskola eller grundsär-skola besluta om de urvalsgrunder enligt 9 kap. 15 § och 18 §, 10 kap. 30 § och 36 § samt 11 kap. 29 § och 35 § som ska tillämpas vid huvudmännens skolenheter.

Beslut enligt första stycket gäl-ler omedelbart.

Regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur an-mälan enligt första stycket ska lämnas.

7 b §

Statens skolverk handlägger ärenden om placering och motta-gande vid skolenhet med förskole-klass, grundskola och grundsär-skola.

Regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om ansökan om placering och mottagande vid skolenhet med förskoleklass, grund-skola och grundsärgrund-skola.

Regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upp-gifter som huvudmän ska lämna för att Statens skolverk ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt första stycket.

(34)

Huvudmäns ansvar i fråga om allsidig social sammansättning

8 c §

Huvudmän för förskoleklassen och grundskolan ska aktivt verka för en allsidig social sammansätt-ning av elever på sina skolenheter. 9 kap.

1 §2

I detta kapitel finns

– allmänna bestämmelser (2–11 §§),

– allmänna bestämmelser om skolval (11 a–11 c §§)

– bestämmelser om förskoleklass med offentlig huvudman (12– 16 §§), och

– bestämmelser om fristående förskoleklass (17–22 §§).

Allmänna bestämmelser om skolval

Ansökan om skolplacering

11 a §

Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till Statens skolverk.

(35)

Skolbyte

11 b §

En elev i förskoleklass får en-dast byta skola i samband med vårterminens start.

Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.

Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 11 a §.

Gemensamma bestämmelser om skolplacering

11 c §

En elev ska placeras vid den skolenhet med förskoleklass där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med för-skoleklass ska ett urval göras.

Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en an-sökan enligt 11 a § eller om önske-målen i ansökan inte kan tillgodo-ses, ska eleven placeras vid en skolenhet med förskoleklass med kommunal huvudman i rimlig närhet till hemmet.

(36)

15 §3

En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placer-ingen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skol-enhet.

Följande urvalsgrunder får an-vändas till en kommuns skolenhet med förskoleklass

1. förtur till elever som har ett syskon vid en skolenhet, (syskon-förtur),

2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),

3. förtur till skolplaceringar baserat på geografiska mått (geo-grafiskt baserat urval),

4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter), och

5. urval som följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a § (färdighetsprov i musik).

Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önskemål endast om den önskade placeringen skulle medföra att betydande orga-nisatoriska eller ekonomiska svå-righeter uppstår för kommunen.

Platser får avsättas för elever som på grund av särskilda skäl bör ges företräde framför övriga elever.

Elevens vårdnadshavares önske-mål får frångås om den önskade placeringen skulle medföra att be-tydande organisatoriska eller eko-nomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Regeringen får meddela före-skrifter om urval enligt första stycket.

(37)

15 a §4

En elev som har blivit pla-cerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av 15 § andra stycket.

En elev som har blivit pla-cerad vid en viss skolenhet har rätt att gå kvar där om inte något annat följer av 15 § tredje stycket 15 b §5

En elev i förskoleklass med offentlig huvudman har rätt till kostnadsfri skolskjuts från en plats i anslutning till elevens hem till den plats där utbildningen bedrivs och tillbaka, om sådan skjuts behövs med hänsyn till färdvägens längd, trafikförhållanden, elevens funktionsnedsättning eller någon annan särskild omständighet.

Denna rätt gäller dock inte för elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där kom-munen annars skulle ha placerat dem eller som går i en annan kommuns förskoleklass med stöd av 13 §. Om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen an-ordna skolskjuts även i dessa fall.

Denna rätt gäller dock inte för elever som väljer att gå i en annan skolenhet än den där de skulle ha placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 11 c § tredje stycket eller som går i en annan kommuns förskoleklass med stöd av 13 §. Om det kan ske utan organisatoriska eller ekonomiska svårigheter ska kommunen an-ordna skolskjuts även i dessa fall. Elevens hemkommun ansvarar för att skolskjuts anordnas.

18 §6

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket och som Statens skol-inspektion godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §.

Följande urvalsgrunder får an-vändas till en enskild huvudmans skolenhet med förskoleklass:

2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig

4_{Senaste lydelse 2017:1115.} 5_{Senaste lydelse 2017:1115.} 6_{Senaste lydelse 2016:911.}

(38)

social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),

4. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter), och

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med-dela föreskrifter som innebär ytter-ligare undantag för vissa elever.

Regeringen får meddela före-skrifter om urval enligt första stycket.

Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen med-dela föreskrifter som innebär ytter-ligare undantag för vissa elever. 20 §7

Grundbeloppet ska avse ersättning för 1. undervisning, 2. lärverktyg, 3. elevhälsa, 4. måltider, 5. administration, 6. mervärdesskatt, och 7. lokalkostnader.

Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som kom-munen tillämpar vid fördelning av resurser till sin egen förskoleklass.

(39)

Hemkommunen ska efter att ha bestämt grundbeloppet enligt andra stycket göra ett avdrag för de merkostnader som hemkom-munen har till följd av sitt ansvar att anordna förskoleklass i den omfattning och på det sätt som anges enligt detta kapitel.

21 a §8

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående förskoleklass inom kommunen under samma förut-sättningar som enligt 15 b § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där kom-munen annars skulle ha placerat dem.

Hemkommunen ska anordna skolskjuts för elever som går i en fristående förskoleklass inom kommunen under samma förut-sättningar som enligt 15 b § andra stycket andra meningen gäller för elever som valt en annan skolenhet än den där de skulle ha placerats enligt principen om skolplacering i rimlig närhet till hemmet enligt 11 c § tredje stycket.

10 kap.

1 §9

I detta kapitel finns

– allmänna bestämmelser (2–13 §§),

– allmänna bestämmelser om skolval (13 a–c §§),

– bestämmelser om betyg (14–23 §§), – bestämmelser om lovskola (23 a–23 f §§),

– bestämmelser om grundskola med offentlig huvudman (24– 34 §§), och

– bestämmelser om fristående grundskola (35–41 §§).

8_{Senaste lydelse 2017:1115.} 9_{Senaste lydelse: 2017:570.}

(40)

9 §10

Tester och prov får inte utgöra villkor för antagning eller grund för urval till eller inom en skolenhet.

Tester och prov får inte heller utgöra villkor för fortsatt utbild-ning vid en skolenhet eller i den elevgrupp som eleven tillhör.

Regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som innebär undantag från första och andra styckena för utbildning från och med årskurs 7 och, om det finns särskilda skäl, även för utbildning från och med årskurs 4. Sådana föreskrifter får innebära att be-stämmelsen i 30 § första stycket om en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts.

Regeringen eller den myndig-het som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter som innebär undantag från första och andra styckena för utbildning från och med årskurs 7 och, om det finns särskilda skäl, även för utbildning från och med årskurs 4. Sådana föreskrifter får innebära att be-stämmelsen i 13 c § tredje stycket om elevers rätt till en skolplacering i rimlig närhet till hemmet åsido-sätts.

Allmänna bestämmelser om skolval

Ansökan om skolplacering

13 a §

Elevens vårdnadshavare ska i en ansökan ange önskemål om elevens skolplacering. Ansökan ska lämnas till Statens skolverk.

Skolbyte

13 b §

En elev i grundskolan får byta skola i samband med hösttermi-nens eller vårtermihösttermi-nens start.

(41)

Om det finns särskilda skäl kan skolbyte tillåtas även vid andra tidpunkter under läsåret.

Ett skolbyte ska föregås av en ansökan enligt 13 a §.

Gemensamma bestämmelser om skolplacering

13 c §

En elev ska placeras vid den skolenhet där elevens vårdnads-havare önskar att eleven ska gå om inte annat följer av andra stycket.

Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet ska ett urval göras.

Om elevens vårdnadshavare inte har inkommit med en an-sökan enligt 13 a § eller om önske-målen i ansökan inte kan tillgodo-ses, ska eleven placeras vid en skolenhet med kommunal huvud-man i rimlig närhet till hemmet.

Elever ska dock, i de fall som anges i tredje stycket, placeras enligt urvalsgrunden skolspår om skolspår används som grund för urval vid den aktuella skol-enheten.

(42)

30 §11

En elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle med-föra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grund-skola.

Följande urvalsgrunder får an-vändas till en kommuns skolenhet

2. förtur till ett begränsat antal platser i syfte att främja en allsidig social sammansättning enligt 2 kap. 8 c § (kvoter),

4. förtur till skolplacering vid en skolenhet för elever som går vid en annan av kommunens skol-enheter (skolspår),

5. skolplacering som avgörs genom slumpmässigt urval (lika möjligheter),

6. urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket (färdighetsprov), och

Kommunen får annars frångå elevens vårdnadshavares önske-mål endast om

1. den önskade placeringen skulle medföra betydande organi-satoriska eller ekonomiska svårig-heter för kommunen, eller

2. det är nödvändigt med hän-syn till övriga elevers trygghet och studiero.