3 Ansvaret för förskoleklassen, grundskolan och
3.2 Rollfördelningen mellan staten och kommunerna
Styrningen av den svenska grundskolan är komplex. Kraftigt förenk- lat kan man säga att staten definierar de mål som skolan ska arbeta mot men överlåter åt kommunerna och de enskilda huvudmännen att organisera arbetet. Staten, via Skolinspektionen, granskar att sko- lorna uppfyller de mål staten fastställt medan kommunerna har det huvudsakliga ansvaret för att finansiera verksamheten.
I den svenska skolan har alltså huvudmannen ansvar för att ut- bildningen genomförs i enlighet med lagar och föreskrifter.12 Skol-
lagen medger både offentliga (kommun och stat) och enskilda huvud- män för skolan.13 Som framgår nedan finns vissa skillnader bl.a. i
ansvarsområdenas omfattning mellan offentliga och enskilda huvud- män, den främsta är kommunens skyldighet att erbjuda utbildning jämfört med enskilda huvudmäns frivillighet. Men för att främja kvalitet, likvärdighet och rättssäkerhet gäller som utgångspunkt att alla skolor, oavsett huvudman, ska ha samma villkor och skyldig- heter i så stor utsträckning som möjligt. En bärande princip i skol- lagen är därför att alla verksamheter ska ha en gemensam reglering när så är möjligt.
Det är viktigt att komma ihåg att den svenska skolan aldrig har varit enbart statlig eller enbart kommunal. Över tid har ansvaret för- skjutits i antingen kommunal eller statlig riktning. Sedan den tydliga ansvarsförskjutningen från staten till kommunerna i början av 1990-
11 Se t.ex. Bornemark (2018); Koretz (2008); Jackson (2018b). 12 2 kap. 8 § skollagen.
talet i samband med den s.k. kommunaliseringen av skolan har staten steg för steg förtydligat den statliga styrningen, särskilt genom att reglera flera delar i detalj. Exempel på detta är införandet av natio- nella prov, Skolinspektionens förstärkta uppdrag, kraven på lärar- legitimation liksom ett ökat ekonomiskt ansvarstagande. I diskussio- nen om vem som bör bära ansvaret är det viktigt att komma ihåg att flera andra reformer sjösattes ungefär samtidigt som kommunaliser- ingen genomfördes, något som också har påverkat styrningen av skolan. Bland dessa bör särskilt nämnas friskolereformen och den därmed utökade möjligheten att välja att gå i en fristående skola i stäl- let för en kommunal, liksom möjligheten att välja mellan kommunala skolor, vilka introducerade en marknadslogik i skolväsendet.14
Förändringar har också över åren gjorts i den balans som råder mellan den politiska styrningen och den professionella styrningen av verksamheten, jfr figur 3.1. Ett utmärkande drag för det rådande styrsystemet är den så kallade dubbla styrningen. Den ena styrningen innebär bl.a. att staten ger huvudmannen i uppdrag att se till att skol- enheterna har sådana förutsättningar att de kan nå de nationella målen. Den andra styrningen innebär ett uppdrag, förbi huvudmannen, direkt till lärarna och rektorerna att utforma verksamheten på den enskilda skolan på ett sådant sätt som innebär att eleverna får förut- sättningar att uppnå lärandemålen, alltså ett uppdrag direkt till sko- lans professioner.15 Skolprofessionernas inflytande över verksam-
heten är alltså tänkt att vara stort, detta till skillnad från den tydliga statliga styrningen av verksamheten i klassrummen som fanns innan reformerna i början av 1990-talet. Dagens dubbla styrning kan dock i praktiken leda till att verksamma i skolan hamnar i svåra situationer när de både har att förhålla sig till det centrala regelverkets krav men också till lokalpolitiska beslut om skolans förutsättningar såsom skolans budget. Kommuner ser det också som ett problem att skol- ledare har fått större ansvar och mer makt än tidigare. Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter skolchef och rektor ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverksamheten.16 An-
svaret för resurserna respektive verksamheten hänger inte helt ihop. Dessutom kräver denna ökade autonomi ett annat system av upp-
14 Prop. 1991/92:95 Prop. 1992/93:230. 15 Skolverket (2011), s. 15.
följning och utvärdering av verksamheten än tidigare för att kontrol- lera att de nationella målen nås. Detta kan av den enskilda läraren och rektorn uppfattas som att den professionella friheten liksom förtroendet för professionen har minskat.17
Figur 3.1 Två dimensioner i styrningen av skolan*
* Jarl. och Pierre red. (2018), s. 18.
3.2.1 Staten reglerar
Riksdag och regering har ett övergripande nationellt ansvar för sko- lans resultat och utveckling. Staten anger nationella mål och rikt- linjer för skolans verksamhet som ska garantera att utbildningen i landet blir likvärdig och håller hög kvalitet. De grundläggande be- stämmelserna om skolväsendet finns i skollagen. Via Skolinspektio- nen följer staten upp att målen uppfylls, dels genom att besluta om tillstånd för nya fristående skolor, dels genom granskning av verk- samhet som bedrivs. Styrningsmodellen brukar kallas för mål- och resultatstyrning. Staten är också huvudman för specialskolan och sameskolan samt för förskoleklass och fritidshem vid dessa.18
Vid sidan av det juridiska styrmedlet har staten huvudsakligen lämnat ifrån sig ansvaret för skolan till kommunerna och huvud- männen. De direkta ekonomiska styrmedlen för skolväsendet ligger sedan början av 1990-talet i de kommunala händerna. Staten har dock de senaste åren delvis, genom att ett större antal riktade stats- bidrag har införts, försökt att påverka huvudmännen att utveckla
17 Jarl och Rönnberg (2019), s. 47.
18 Av de knappt 1 068 300 eleverna i grundskolan läsåret 2018/2019 fanns 659 elever i special-
verksamheten i den riktning som staten prioriterar dvs. en kombina- tion av ekonomiskt och ideologiskt styrmedel.
Staten styr också skolverksamheten indirekt via lärar- och förskol- lärarutbildningarna och de möjligheter till fort- och vidarebildning som erbjuds vid universitet och högskolor, delvis i samarbete med Skolverket. Staten ansvarar för att fastställa de olika lärar- och förskol- lärarexamina liksom de krav som ställs för att erhålla examen vilket är avgörande för vilka kunskaper och färdigheter lärare i skolan har och därmed hur undervisningen genomförs. Även Skolforsknings- institutet liksom Specialpedagogiska skolmyndigheten ska på olika sätt bidra till att stärka skolväsendets samlade kompetens. Skolverket har en särskild betydelse för styrningen. Skolverket är förvaltnings- myndighet för skolväsendet med uppgift att främja att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet i en trygg miljö men ska också bl.a. följa och utvärdera skolväsendet på nationell nivå.19
Dagens styrning ska jämföras med statens styrning innan de om- fattande reformerna i början av 1900-talet. Då styrde Skolöverstyrel- sen tydligt verksamheten inom ramen för riksdagsbesluten och läns- skolnämnderna utförde inspektioner, erbjöd fortbildning och följde upp olika skolenheters verksamhet. Kostnaderna för undervisning finansierades i huvudsak via ett system av flertalet specialdestinerade statsbidrag som kanaliserades via de statliga myndigheterna. Jämfört med flertalet andra områden som kommunerna ansvarar för är statens styrning inom skolområdet dock omfattande i dag trots den s.k. kom- munaliseringen.20
Det pågår i dag en diskussion om hur de statliga skolmyndig- heterna ska organiseras och var staten ska finnas representerad, inte minst efter Skolkommissionens och 2017 års Skolmyndighetsutred- nings förslag.21
3.2.2 Kommunerna finansierar och bedriver skolverksamhet
Kommuner sköter lokala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund och ansvarar därmed för grund- läggande delar av det samlade offentliga åtagandet. På samma grund
19 SFS 2015:1047.
20 Statskontoret (2016), s. 57. 21 SOU 2017:35; SOU 2018:41.
sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag.22 Med ansvaret följer ett mandat att finansiera verksamheten ge-
nom inkomstbeskattning och avgifter. Ett av de områden som kom- munerna i dag huvudsakligen ansvarar för att finansiera och sköta är skolväsendet.
Kommunfullmäktige i respektive kommun beslutar om mål och riktlinjer, fastställer budgeten och fördelar ekonomiska resurser till kommunens olika verksamheter.23 Kommunen ska även utse en eller
flera nämnder som ska utföra kommunens uppgifter enligt skol- lagen.24 Ofta beslutar nämnden om fördelningen av medel mellan de
olika skolformerna, mellan olika huvudmän och mellan kommunens egna skolenheter.
Tanken bakom den decentraliserade styrningen av skolan som in- fördes under 1990-talet var att kommunerna skulle ha stor handlings- frihet att anpassa skolans organisering och finansiering efter lokala behov och förutsättningar för att alla elever skulle få tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet samtidigt som skolan skulle bli mer effektiv. Kommunen gavs ett ”innovationsutrymme” för att kunna pröva och hitta de bästa lösningarna. Kommunen har i dag formellt möjligheter att påverka skolans verksamhet genom att den beslutar om de ekonomiska förutsättningarna för samtliga skolor i kommu- nen, fristående och kommunala, men också via huvudmannaskapet och beslutanderätten över hur den kommunala skolan organiseras.25
Kommunerna har möjlighet att själva bestämma skattesats, hur kommunen ska prioritera mellan kommunens olika verksamhets- områden liksom hur kommunen ska fördela och använda resurserna i respektive verksamhet, t.ex. skolväsendet, för att nå fastställda mål. Vad gäller skolans organisering finns viss statlig reglering, inte minst vad gäller vilka som får anställas tills vidare som lärare och bedriva undervisningen, men även att t.ex. en skolchef måste finnas. Denna styrning gäller samtliga skolhuvudmän och gäller inte särskilt för kommunerna.
22 14 kap. 2 § regeringsformen. 23 5 kap. 1 § kommunallagen. 24 2 kap. 2 § skollagen.
25 Då fristående skolor är öppna för alla elever oavsett hemkommun, kan dock dessa också