Efter denna introduktion, låt mig gå ett steg längre i SOU-analysens roll i det politiska samhället i stort, men framförallt inom forskningen. Jag har identifi-erat i huvudsak två forskningsintressen när det gäller studier av texter produ-cerade av det svenska utredningsväsendet. Dels, de som har kommittéväsen-det som studieobjekt och behandlar dess funktion, arbetsprocesser, politiska betydelse etc. och hur dessa varierat över tid; dels de arbeten, i vilka
utred-ningar och i synnerhet dess betänkanden är medel för att studera hur synen på vissa frågor uttrycks i desamma. Forskning av det förra slaget har främst utförts från statsvetenskapligt håll,24 medan de senare återfinns inom flera humanistiska och samhällsvetenskapliga fält. Då kommittéväsendet i viss utsträckning är något för Sverige säreget och att avhandlingen behandlar den svenska forskarutbildningen, kommer internationella förhållanden att förbi-gås.
Tre, ofta i litteraturen (Ruin 2008; Zetterberg 1990) återkommande aspekter av utredningsväsendets funktion kan sammanfattas med Johanssons (1992) undertitel – kunskap, kontroll och konsensus. Kunskapsaspekten kan innefatta både produktion av nytt vetande samt identifikation och värdering av existe-rande kunskap. Kommittéhandboken (2000), som anger riktlinjer för ledamö-ternas arbete, beskriver det som faktainsamling, analysarbete och förslag till beslut. Regeringen kan låta styra utredningens inriktning och arbete genom att tillsätta dess ledamöter och besluta om vilka organisationer och partier som den ska representera och blir därmed ett instrument för dess kontroll. Utredningen kan också agera kontrollinstans via remissrundor och genom att förslag debatteras offentligt mellan olika intressenter innan regeringen beslu-tar om fortsatta åtgärder (Johansson 1992, s. 10). Utredningsväsendet kan också betraktas som den institution som tagit på sig rollen som medlare i svåra frågor.
Som nämnts tidigare är den ideala utredningen en arena för konsensus-skapande mellan olika intressenter, t.ex. politiker, experter och intresse-organisationer i syfte att nå politisk enighet i stora frågor, exempelvis inför grundlagsändringar (Johansson 1992, s. 18). Kommittéhandboken pekar också ut uppgiften att ”ge den parlamentariska oppositionen och olika intres-segrupper tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet” (Ds 2000:1, s. 9f). Trägårdh (2007, s. 254) karaktäriserar idealtypen för en utred-ning, som ett forum för representanter från stat och civilsamhälle att utöva deliberativ demokrati. Elzinga (1982) fokuserar inte specifikt på utredningar-nas roll, utan på svensk forskningspolitik, men kopplingarna mellan konsen-susambitionen i de statliga utredningarna och den under mitten av 1900-talet utbredda svenska korporativismen25 blir tydlig.
24 En anledning till att det har funnits särskilt intresse för utredningsväsendet bland statsvetare är att de ofta har varit engagerade i kommittéarbete på något sätt (Ruin 2008, s. 445).
25 Korporativism beskrivs av Zetterberg (2011, s. 760) som ”institutionaliserad medverkan i offentligt beslutsfattande från organiserade intressen”.
49
Motiven bakom kommittéarbetet kan med andra ord vara skiftande, exempel-vis (Johansson 1992 s. 3-11):
faktainsamling
som ett ”förhandlingsforum mellan olika intressen” som ett medel att politisera utredningsarbetet som ett sätt att göra sig av med en besvärlig fråga att ta fram ett gediget beslutsunderlag
att samla expertisen inom ett sakområde, vilken är spridd över olika enheter och verksamhetsformer
ett sätt att hantera konflikter på ett område – ”kompromissinstitut”. Kommittéernas organisation och ställning
Utredningarna utgör en länk i lagstiftningskedjan – i början av den. Man kan kalla en kommitté för den tillfälliga myndigheten som får första, men inte sista, ordet i en fråga. Kommittéerna förser regeringen med underlag till riks-dagsbeslut och utredningsväsendet svarar för lejonparten av beredningarna inför större och mindre reformer. Kommittéerna är underställda sin upp-dragsgivare – regeringen. Uppdragens tillfälliga natur gör att arbetet för de flesta ledamöter är en bisyssla. Det förekommer även att en enskild person tilldelas ett utredningsuppdrag, då under namnet särskild utredare (Ds 2000:1, s. 9). Kommitténs uppdrag uttrycks i ett direktiv som fastslås vid ett regeringssammanträde och föredragande statsråd har att besluta om kommit-téns ledamöter, som exempelvis kan vara ämnesexperter, politiker och före-trädare för intresseorganisationer. Direktivens utformning har en tämligen stor variation beroende på uppdragets natur. De tidigare politiska besluten i en fråga är ofta avgörande för hur strama eller lösa tyglar kommitténs arbete medger. Om utredningsuppdraget grundas på ett riksdagsbeslut bestämmer detta i hög grad direktivets utformning, medan kommittén i andra fall kan ha relativt stor handlingsfrihet. Direktivet anger också hur utredningsarbetet ska gå till – kommitté eller särskild utredare, experter eller parlamentariker, for-merna för avrapportering, tidshorisont osv. Kommittéarbetet utförs tämligen självständigt, men är knutet till ett för ärendet ansvarigt departement. Arbetet rapporteras i ett eller flera betänkanden, som publiceras i SOU-serien och det statsråd som är ansvarigt för frågan som kommittén utreder, mottar i normalfallet utredningsprodukten (s. 11).
Därefter inleds en remissrunda där myndigheter, intresseorganisationer och allmänheten har möjlighet att yttra sig över utredningens slutsatser. Därpå tar regeringen fram ett utkast till propositionstext, som vanligen sänds på lagrådsremiss för att säkerställa att förslaget inte är lagstridigt. Efter
ytterli-gare beredning inom det berörda departementet och inom riksdagskansliet ställs lagförslaget (propositionen) till riksdagen. Innan förslaget röstas om i riksdagen sker en granskning av förslaget, samt eventuella kontraproposition-er av bkontraproposition-erört utskott, vilket redovisar sina synpunktkontraproposition-er i ett utskottsbetänkande eller genom ett yttrande. Om riksdagen antar förslaget utfärdas den nya lagen i Svensk författningssamling (Regeringskansliet u.å.). Det är ”en långdragen process, som har försökts kortas ned flera gånger. Historiskt sett har utred-ningstider från utnämning till beslut, från sex till åtta år inte varit ovanliga” (Trägårdh 2007, s. 264).
Den typiska formen för en utredning är den som tillsätts för att lösa ett speci-fikt problem. Andra former av statliga beredningsorgan har haft i uppdrag att sköta myndighetsuppgifter och har verkat under mycket långa tidsperioder, dvs. i motsats till de typiska ad hoc-utredningarna, men har under senare tid blivit mer sällsynta. Glesbygdsdelegationen är ett exempel på en sådan typ av kommitté. Det finns även kommittéer som mer fungerar som permanenta rådslag för vissa frågor och benämns allt som oftast beredning eller delegat-ion – t.ex. regeringens forskningsberedning26 (Zetterberg 1990, s. 286). Att kommittéväsendet har fått en stark ställning i landet kan härledas till den politiska kulturen och hänsynen till expertis, vilket har främjat mötet mellan forskning och politik (Johansson 1992, s. 12). Utredningsväsendets varaktig-het och vitalitet kan sammanfattas med följande orsaker (s. 9):
intresseorganisationernas styrka statsförvaltningens organisation
socialdemokratins dominerande ställning under en längre tid
strävan efter breda överenskommelser i reformer och kompromiss-vilja
respekten för expertutlåtanden.
Det har funnits föreställningar om att det svenska kommittéväsendet skulle vara världsunikt – eller Amnås (2010, s. 559) något ironiserande beskrivning – en ”kronjuvel i den svenska modellen”. Johansson (1992) identifierar det unika i att underlag till regeringsbeslut förbereds i till regeringen externa kommittéer. Innan beslut tas av regeringen har det av tradition ända från
26 Forskningsberedningen inrättades 1962 för samråd kring den svenska, långsiktiga forsk-ningspolitiska inriktningen. Organet, som initialt hade statsministern som ordförande hade sina glansdagar under 1960- talet, men minskade därefter i betydelse (Premfors 1986, s. 15ff); var stundtals nedlagt, för att i nutid ha rehabiliterats till ett forum för forskningspolitiska priorite-ringar (Regeringskansliet 2015).
51
1600-talet varit mer regel än undantag att ärenden av olika slag varit föremål för utredning inom kommittéväsendet (Johansson 1992, s. 3). En annan an-ledning till kommittéväsendets starka ställning i landet är avsaknaden av ett större antal fristående aktörer, som skulle kunna uppdras utredningsarbete; exempelvis i form av så kallade tankesmedjor, dvs. från statsapparaten obe-roende utrednings- och forskningsinstitut (s. 15).27 Kommittéarbetet har fått stor betydelse i Sverige då det delvis kompenserar för landets i internationell jämförelse, småskaliga regeringskansli (Amnå 2010, s. 553). Uppfattningen om det världsunika svenska kommittéväsendet måste dock kvalificeras. Ut-redningskulturen kan betraktas som särskild i så måtto att den är äldre och mer omfattande än många andra länders kommittéväsende, men ej i övrigt (Ds 1998:57, s. 15).
Ett annat särdrag har varit utredningsstockens bredd, med specifika, tekniska ärenden i den ena änden av skalan och övergripande konstitutionella frågor i den andra (Trägårdh 2007, s. 264). Själva ordet utredning signalerar en rat-ionell och saklig granskning genom systematisk analys, för att fastslå sakför-hållanden och ge solida beslutsunderlag (s. 264). Den på utredningen följande remissrundan är förmodligen mer unik än själva kommittéväsendet och den mest demokratiska aspekten av utredningen. Betänkandena sänds till rege-ringsorgan och intresseorganisationer för att inhämta synpunkter, varefter alla och envar kan inkomma med anmärkningar och reservationer, som sedan måste tas hänsyn till innan författandet av propositionstexten (s. 264).
Förfarandet från utredning till beslut kan sammanfattas enligt kedjan:
departementets behov – kommittésammansättning med analys och diskussion – rapport– remiss – proposition – riksdagsdebatt – omröstning
Sammanfattningsvis kan sägas att trots samförståndet kring det statliga ut-redningsväsendets betydelse för samråd och politisk beredning råder skilda uppfattningar om kommittéväsendets reella inflytande. Ruin (2008) anser att dess politiska vikt är stor och utgör en betydelsefull ”etapp inom offentligt beslutsfattande” (s. 446). Den rättsliga ställningen har däremot varit tämligen svag. Dess arbete har inte ansetts vara nödvändigt att reglera i regeringsfor-men; i stället är det i kommittéförordningen (SFS 1998:1474), som verksam-heten stadgas (Amnå 2010, s. 553). Trägårdh beskriver både höga och låga uppfattningar om kommittéväsendet:
[T]he Swedish governmental commissions […] have, in fact, been seen both as the epitome of deliberative democracy and, more cynically, as a quasi-corrupt and secretive system whereby a cabal of insiders representing privileged or-ganizations have been able to strike favorable deals with agents of the state. (Trägårdh 2007, s. 255)
Amnå (2010, s. 564) ger följande kärnfulla beskrivning av utredningens vä-sen, arbetsprocess och tyngd:
I normalfallet är dock betänkandet den första länken i en lång kedja av vittom-fattande deliberationer och politiska spel. Karaktäristiskt är att det alltid är andra än kommittén som ges sista ordet, medan kommittén åtnjuter det alldeles särskilt tankestimulerande privilegiet att få det första ordet för att principiellt kategorisera frågan.
En utredning som tagit flera år i anspråk behöver inte alls, trots sin konsen-susambition, leda till politisk reform, handling eller beslut. Huruvida det är rimligt att det är så kan diskuteras mot bakgrund av de resurser som lagts ned i frågan, dels genom kommittéarbetet, dels genom remissrundor. Ur en syn-vinkel kan utredningsväsendet ses som deliberativt och demokratiskt, medan det ur en annan kan betraktas som elitistiskt och exkluderande. Utredningarna har inte mandat att ta politiska beslut och garanterar heller inte direkta beslut. De är verksamma i början av beslutsprocessen och när det kommer till kritan är det upp till ansvarigt statsråd att avgöra utredningsproduktens öde.
Även om kommitténs experter förutsätts vara neutrala och objektiva, kan man inte bortse från att dessa kan ha olika agendor och intressen, menar Zetter-berg28 (1990, s. 291). Ökad kunskapsinhämtning behöver per automatik heller inte ge bättre beslutsunderlag:
Det är inte heller självklart att fler data och analyser (ökad kunskap) kommer till direkt nytta för beslutsfattandet vare sig i utredningen eller i senare poli-tiska led. Forskning resp expertbidrag från olika fackområden kan i stället få en alibistisk karaktär. Forskningen kan bli en sorts gisslan, dvs kunskapsprodukt-ionen används av partier, organisationer m fl i polemiskt syfte utanför utred-ningsuppdraget. Även massmedierna kommer in i detta sammanhang och kan
28 De personliga intressen som utredarna representerar i denna avhandlings empiriska material är inte föremål för analys. I och för sig kan dessa vara av intresse, men skulle bli en annan studie. Det skulle innebära en förskjutning ett steg bakåt i lagstiftningskedjan, till de enskilda utredarnas agendor, var dessa härstammar från, eventuella samhällsdebatter som föregick utredningarna osv. Det skulle också borga för metodologiska problem, t.ex. det faktum att flera av utredarna inte längre är i livet, vilket skulle begränsa källmaterialet i en eventuell intervju-studie.
53
genom sin belysning av kontroversiella frågor, där forskare och experter avgi-vit rapporter till offentliga utredningar, utlösa eller driva fram konflikter och polemiker. Att forskare och experter i utredningarna arbetar i ett mediesam-manhang och i ett politiskt sammediesam-manhang gör att intressemotsättningar helt kan komma att styra den ev. kunskapsanvändningen från dessa rapporter. (Zetter-berg 1990, s. 91).29