8. Upphandling och olika dimensioner av kvalité
8.1. Direkt värdering av kvalité
I avsnittet beskrivs två exempel på försök med att använda kvalité i tidigare genomförda uppdrag för att påverka anbudsgivarnas agerande i detta avseende. Avsnitt 8.1.1 redovisar hur Trafikverket påbörjat utvecklingen av metoder för att mäta kvalitén i de uppdrag som genomförs medan avsnitt 8.1.2 redovisar ett tillvägagångssätt för att hantera samma problem som prövats i Italien. Avsnitt 8.1.3 sammanfattar resonemangen.
8.1.1. Trafikverksprojektet UppLev
För att öka sannolikheten för att entreprenörer genomför uppdrag med god kvalité initierade
Trafikverket i maj 2016 ett system för leverantörsuppföljning, UppLev (Uppföljning av Leverantörer). Det primära syftet var att internt inom myndigheten följa upp leverantörer men avsikten var också att använda materialet för återkoppling till leverantörerna. Det fanns även en tanke om att i framtiden hantera informationen för att handla upp nya projekt baserat på tidigare presentationer.
Alla projekteringsuppdrag större än 1 miljon samt ny- och ombyggnadsentreprenader över 10 miljoner kronor liksom samtliga baskontrakt för underhåll av både väg och järnväg ingår i uppföljningen. Såväl
tid, kvalitet, ekonomi, samarbete och kommunikation i genomförandet, dokumentation, teknik och utveckling, säkerhet, trafik samt miljö registreras. Bedömningsmallen utformas på olika sätt för sju olika typer av verksamhet.13 Trafikverkets projektledare utför bedömningen, men den granskade ska
ha möjlighet att ge kommentarer. Bedömningen ska ske två gånger per år och betyg sätts på en skala från 0–4, där 3 indikerar att leverantörerna uppfyller kontraktet på ett acceptabelt sätt.
Tabell 9 redovisar bedömningen av 597 kontrakt som tecknats med 107 olika leverantörer under perioden maj 2016 till juni 2018. Figur 9 visar hur det viktade totalbetyget utvecklats över tid för samtliga projekt och företag. Eftersom det finns en svagt negativ trend uppvisar genomförandet en gradvis sjunkande kvalité dvs. att betyget det sista året är lägre än 2016.
Tabell 9. Antal kontrakt och viktat medelbetyg per kontraktstyp och distrikt. Källa: Trafikverket (2018).
Norr Mitt Öst Väst Syd Sverige Hela Total
Medel- viktat betyg Ny- och ombyggnads- entreprenad 10 11 17 27 16 0 81 2,66 Projektering 67 40 79 67 63 7 323 2,61 Baskontrakt 30 25 43 51 55 3 207 2,56 Total 107 76 139 145 134 10 611* Medelviktat betyg 2,27 2,82 2,57 2,39 2,76 2,78 2,68
*Vissa kontrakt genomförs i flera distrikt, därav finns fler observationer än kontrakt
Det finns utmaningar med detta sätt att utforma betygsättningen. För det första kan det vara svårt för projektledare att hantera betygsättning av olika (typer av) uppdrag på ett konsekvent sätt. För det andra har Trafikverket inte varit tydliga i hur betygen ska användas. Både leverantörer och projektledare kan därför ha tagit lätt på uppföljningarna. Det finns också principproblem med att ge projektledaren ansvar för betygssättningen. Personliga relationer mellan parterna under genomförandet, både positiva och negativa, kan komma att färga av sig på bedömningen.
8.1.2. Ett italienskt försök med hantering av kvalité
Bilaga 1 beskriver ett italienskt försök med att låta kvalitén på de projekt som entreprenörerna genomför få konsekvenser för hanteringen av senare upphandlingar; jfr. Decarolis et al (2016).
Försöket genomfördes av en beställare av nybyggnads- och underhållsarbeten i VA- och energisektorn i Rom-regionen för ca SEK 1,7 miljarder per år.
Bakgrunden till försöket var att ett antal olyckor inträffat i arbetet med elanläggningar. Man ville därför stärka kvaliteten i den levererade kvalitén i allmänhet och med avseende på säkerhet i synner- het. Man använde också benämningen experiment eftersom tilldelningen av framtida kontrakt inte bara skulle baseras på lägsta pris. Man ville i stället använda en sammanvägning av pris och kvalité i form av uppmätta tidigare prestationer för projekt som avsåg belysning och transformatorstationer. Däremot ingick inte de upphandlingar som företaget gjorde av underhåll av vattendistributionen.
13 Material, utförandeentreprenad, totalentreprenad, byggskede (efterbedömning av projektör),
Syftet var att kunna jämföra konsekvenserna av att använda det revisionssystem med utvecklingen för dessa upphandlingar.
Figur 8. Utveckling över tid av det viktade totalbetyget, för samtliga företag och projekt. Källa: Trafikverket (2018).
Redan innan försöket inleddes genomfördes oberoende revisioner av hur entreprenörerna utförde sina uppdrag. Det första steget i experimentet innebar att revisionen digitaliserades och att ett
kvalitetsindex togs fram. 136 parametrar delas in i 12 kategorier som i sin tur ingår i två klasser; säkerhet (51 parametrar; 7 kategorier) och kvalitet (85 parametrar; 5 kategorier). Poäng sätts av team av roterande revisorer vid ett eller flera besök på arbetsplatserna. Poängen är 1 om kravet för
respektive parameter uppfylls och noll om så inte är fallet.
Mätningarna inleddes i slutet av 2007 samtidigt som man fortsatte att upphandla på lägsta pris. I maj 2010 påbörjades upphandlingar baserade på både pris (ca 75 procent) och kvalité (ca 25 procents andel av vikten). I och med att entreprenörerna i slutet av 2007 fick information om den nya pris-plus- prestanda-tilldelningen hade man fram till maj 2010, då poängregeln trädde i kraft, anledning att förbättra kvalitén i genomförandet. Av juridiska skäl tvingades man i juni 2011 återgå till att enbart basera tilldelningen på lägsta pris.
Ett indexvärde som uppgår till 100 innebär att samtliga kvalitetskrav tillgodoses. Efterlevnadsnivån låg under det inledande året mellan 20 och 30. När försöket med poängregeln påbörjades 2010 hade indexvärdet ökat till över 80. Värdet ökade ytterligare några procentenheter under försöket och har bibehållit ett högt värde också efter försökets avslutande.
Man förde separat statistik över det genomsnittliga antalet elavbrott per kund för företaget och för andra elleverantörer i Italien. Även om antalet tillfällen då strömmen försvinner inte ingår i det kvalitetsmått som används är detta uppenbarligen ett samhällsekonomiskt relevant sätt att följa konsekvenserna av en förändrad kvalité i genomförandet av underhåll av systemen. Samtidigt som övriga företag låg kvar på en oförändrad mängd avbrott, minskade beställarens problem i detta avseende betydligt.
I analysen ingår också en bedömning av hur mycket förbättringarna kostat. De beräkningar som redovisas pekar på att beställarens kostnad för de upphandlade kontrakten ökat men att
kvalitetsförbättringarna, bland annat det minskade antalet skadade och döda arbetare, var tillräckligt stor för att balansera denna kostnadsökning.
0
1
2
3
4
Mean weighted score (0-4)
Jul 2016 Jan 2017 Jul 2017 Jan 2018 Jul 2018
Weighted score Linear trend line
8.1.3. Slutsatser
En förutsättning för meningsfull kvalitetsmätning är att mätningens syfte klargörs och särskilt att hitta former för att belöna leverans av god kvalité. Om inte, finns en uppenbar risk för att engagemanget från utförarna tunnas ut. Begreppet kan ha olika aspekter beroende på vilken typ av uppdrag som ska genomföras. Det innebär att det inte går att använda samma mått i alla sammanhang utan att det är nödvändigt att identifiera de specifika förutsättningar som olika typer av verksamhet ger.
Utvecklingen av mått på elsäkerhet i den italienska tillämpningen ger ett exempel på en aspekt som endast återkommer i vissa typ av verksamheter.
En på lång sikt avgörande fråga för kvalitetsmätning ges av den italienska exemplet. Man ville i det fallet kunna ge fördelar i en upphandling till företag som tidigare visat sig kunna leverera en
verksamhet med goda egenskaper. Juridiska invändningar blockerade den utformning som prövades. Av stor betydelse för att aktivt driva på utvecklingen av god kvalité är att hitta utformningar av sådana belöningsmekanismer som är förenliga med gällande direktiv på området.