Utan spaning, ingen aning : behovet av data för att följa upp effektivitet, produktivitet och innovationer i anläggningssektorn

VTI rapport 1073 Utgivningsår 2021 vti.se/publikationer

Utan spaning, ingen aning

Behovet av data för att följa upp effektivitet,

produktivitet och innovationer

i anläggningssektorn

VTI rapport 1073

Utan spaning, ingen aning

Behovet av data för att följa upp effektivitet,

produktivitet och innovationer i anläggningssektorn

Jan-Eric Nilsson

Ivan Ridderstedt

Ajsuna Ragipi Rushid

Författare: Jan-Eric Nilsson (VTI), Ivan Ridderstedt (VTI), Ajsuna Ragipi Rushid (VTI) Diarienummer 2018/0252-7.4

Publikation: VTI rapport 1073 Utgiven av VTI, 2021

Publikationsuppgifter – Publication Information

Titel/Title

Utan spaning, ingen aning. Behovet av data för att följa upp effektivitet, produktivitet och innovationer i anläggningssektorn/ The need for data to monitor efficiency, productivity and innovations in the construction sector

Författare/Author

Jan-Eric Nilsson (VTI), https://orcid.org/0000-0002-5814-917X Ivan Ridderstedt (VTI) https://orcid.org/0000-0002-2876-6505 Ajsuna Ragipi Rushid (VTI) https://orcid.org/0000-0002-0098-3436

(VTI)Utgivare/Publisher

VTI, Statens väg- och transportforskningsinstitut

Swedish National Road and Transport Research Institute (VTI)

www.vti.se/

Serie och nr/Publication No.

VTI rapport 1073

Utgivningsår/Published

2021

VTI:s diarienr/Reg. No., VTI

2018/0252-7.4

ISSN

0347–6030

Projektnamn/Project

TrV Metod för produktivitetsanalys/Methods for produktivity analysis

Uppdragsgivare/Commissioned by

Trafikverket/Swedish Transport Administration

Språk/Language

Svenska/Swedish

Antal sidor inkl. bilagor/No. of pages incl. appendices

Sammanfattning

Utan spaning, ingen aning: Behovet av data för att följa upp effektivitet, produktivitet och innovationer i anläggningssektorn

Jan-Eric Nilsson (VTI), Ivan Ridderstedt (VTI) och Ajsuna Ragipi Rushid (VTI)

Trafikverket upphandlar projektering, investeringar, drift och underhåll för mer än 50 miljarder kronor per år. För att kunna styra och vidareutveckla verksamheten krävs information om kostnader för de avtal som tecknas med olika utförare. Sådan information är också nödvändig för att verksamheten ska kunna genomföras enligt regeringens instruktion, det vill säga för att kunna visa hur Trafikverkets uppdrag utformas för att stärka produktivitet, innovation och effektivitet på marknaderna för investeringar, drift och underhåll.

Trafikverket har flera databaser som innehåller information om de kontrakt som tecknas med olika uppdragstagare. Varje databas använder sin egen definition för att registrera och hantera projekt, exempelvis i form av det diarienummer som används när kontrakt upphandlas. Det saknas därför en systematik som gör det möjligt att koppla samman information från de olika källorna. Avsaknaden av en generell projektdefinition skapar stora problem med att genomföra uppföljningar.

Rekommendation

För att kunna redovisa resultatet av det uppdrag som regeringen gett Trafikverket måste all

information om den verksamhet som upphandlas och genomförs ges en entydig identitet oavsett var informationen sparas. Detta är en förutsättning för att kunna följa projekt genom hela tillblivelse- och genomförandekedjan och för att förklara varför somliga projekt genomförs enligt plan medan andra råkar ut för betydande problem; ”utan spaning, ingen aning”. Rekommendationen innebär inte att nya uppgifter ska tas fram. Den information som krävs finns redan idag tillgängligt i digital form och det tillkommande arbetet innebär att dokument sparas på ett enhetligt sätt för framtida uppföljningar och analyser.

Trots svårigheterna med att koppla samman kontrakt från olika databaser har ett omfattande manuellt arbete gjort det möjligt att genomföra några djupare analyser av kostnader och kostnadsavvikelser. Huvudsyftet med denna del av rapporten är att ge exempel på hur resultaten av djupstudier kan vara av operationell nytta för verksamhetens vidareutveckling.

En analys som genomförts baseras på information om avslutade kontrakt som kostar mer än 10 miljoner kronor. Där framgår att skillnaden mellan slut- och avtalskostnader för 776 avtal som ingåtts mellan 2010 och 2017 i genomsnitt är 20 procent för vägkontrakt medan järnvägskontrakt i genomsnitt ökar med 32 procent. Underhållskontrakt löper lägre risk för kostnadsöverskridande och har en lägre genomsnittlig kostnadsökning än investeringskontrakt.

I rapporten redovisas också resultaten av flera djupanalyser av underhållsbeläggningar. Sådana projekt avser de större beläggningsarbeten som genomförs under sommarhalvåret för att förnya vägytan på längre vägsträckor, en verksamhet med en total budget om cirka två miljarder kronor per år. I analysen av 293 kontrakt för varma beläggningar som upphandlats mellan 2012 och 2015 framgår bland annat att verksamheten är förenat med betydande stordriftsfördelar. Om kontraktets storlek (antal

kvadratmeter) skulle öka med 10 procent ökar kostnaden i genomsnitt med cirka 7 procent.

En sådan observation innebär att det finns skäl att göra upphandlingarna genomsnittligt större än vad de är idag. En vanlig invändning mot en sådan strategi är att mindre entreprenörer har svårare att lämna anbud i stora upphandlingar. Redan idag domineras emellertid marknaden för varma

beläggningar av fem företag. Dessutom visar analysen att fler av dessa företag deltar i en upphandling ju större kontrakt som utannonseras.

233 av de 293 kontrakten för varma underhållsbeläggningar har också använts för att mäta produktivitet. Varje kontrakten har upphandlats av en av 24 beläggningsingenjörer i de olika regionerna. Frågeställningen är om alla upphandlar projekt till samma kostnad per kvadratmeter beläggning eller om det finns skillnader. Resultatet tyder på att den genomsnittliga effektiviteten är cirka 0,73. Det innebär att om alla ingenjörer matchade effektiviteten hos den eller de som upphandlar kontrakt till lägst kostnad per kvadratmeter skulle kostnaderna för varma beläggningar kunna sänkas med 27 procent.

En preliminär uppföljning har också gjorts av skillnaden mellan slut- och avtalskostnad för 91 kontrakt som tecknats avseende såväl varma som halvvarma beläggningar liksom tankbeläggningar. Eftersom slutkostnaden är 31 miljoner kronor och avtalskostnaden nästan 29 miljoner kronor så är kostnads-överskridandet i genomsnitt 11,4 procent för denna delmängd av projekt. Ett antal olika förklarings-variabler har prövats, men med ett undantag har det inte varit möjligt att hitta systematiska

förklaringar till kostnadsökningarna. Undantaget är att en av entreprenörerna avviker från mönstret och bidrar till att kostnaderna ökar med mer än de kontrakt som tilldelats någon av konkurrenterna. Dessa exempel på resultat av uppföljningar illustrerar hur bättre kunskap om kostnader och egenskaper hos kontrakt kan ge information som gör det möjligt att vidareutveckla verksamheten. En styrka med den kvantitativa analysen är att det med tillgång till tillräckligt många observationer (projekt) blir möjligt att se mönster som annars inte framträder lika tydligt. Om systematiska uppföljningar skulle kunna bidra till att minska verksamhetens kostnader med en procent per år skulle besparingen uppgå till 500 miljoner kronor. Särskilt angeläget är att identifiera de största avvikelserna från avtalad ersättning för att i framtiden minska risken för sådana kostnadsökningar.

Rapporten innehåller också observationer med koppling till valet mellan och utformningen av kontrakt, med syfte att förbättra verksamhetens sätt att fungera.

• _{Valet mellan olika entreprenadformer, exempelvis mellan den helt dominerande} utförande-entreprenaden och totalentreprenader, har betydelse för innovationsmöjligheter och riskfördelning mellan parterna och kan vara av betydelse för att stärka verksamhetens

produktivitet. De nu påtalade problemen med att följa upp kontrakt innebär att det idag saknas möjligheter att bedöma när den ena eller andra entreprenadformen är att föredra.

• Tunnelprojekt ger ofta upphov till kostnadsöverskridanden. Detta gör det angeläget att ha goda förkunskaper om bergets kvalité för att korrekt bedöma vilka arbetsinsatser som kommer att krävas och för att begränsa risken för olyckor och förseningar. Det finns därför skäl att vidareutveckla användningen av dagens geotekniska analysmetoder för att komplettera det traditionella geofysiska förfarandet, ett tillvägagångssätt som används för anläggningsprojekt i andra länder.

• Det räcker inte med att genomföra entreprenader till en låg kostnad, man måste också säkerställa att uppdragen genomförs med en acceptabel kvalité. I rapporten refereras två studier av möjligheten att stärka kontrollen av kvalité i upphandlad verksamhet. Det ena projektet, Upplev, innebär att Trafikverket betygsätter entreprenörernas genomförande av uppdrag. Det andra är ett italienskt projekt med likartad ambition. En stor italiensk beställare av VA-tjänster, hade inte enbart för avsikt att ta fram allmän information om verksamhetens kvalité. Man ville dessutom använda uppmätt kvalité som ett ingångsvärde för framtida upphandlingar, det vill säga att tilldela nya kontrakt på grundval av både lämnat pris och uppvisad kvalité i tidigare uppdrag. Resultaten från de italienska mätningarna kunde belägga omfattande förbättringar av kvalitén i genomförd verksamhet. Detta avsåg både de variabler som ingick i kvalitetsmåttet liksom kompletterande mått i form av antalet större elavbrott, arbetsplatsolyckor etc. Av juridiska skäl fick det italienska försöket avbrytas efter några månader. De goda erfarenheterna av det italienska försöket gör det angeläget att undersöka

möjligheterna att undersöka möjligheterna att utforma möjligheten att använda kvalitetsinformation inom ramen för gällande upphandlingslagstiftning.

• _{En andra aspekt av begreppet kvalité inom infrastruktursektorn berör hur infrastrukturprojekt} påverkar kringboende och trafik under genomförandet. Även ett tekniskt och ekonomiskt lyckat projekt kan förorsaka stora störningar trots att det hade varit möjligt att anpassa verksamheten till omgivningen. För att begränsa risken för onödiga störningar är det möjligt att i förfrågningsunderlaget inkludera en trafikstörningsavgift. Entreprenören måste då betala en avgift som är proportionell mot hur många minuter trafiken försenas under det att arbetet genomförs. Konkurrensen om att vinna sådana kontrakt ger entreprenörerna incitament att undersöka möjligheterna att använda icke-traditionella metoder för genomförandet, det vill säga försöka identifiera lösningar som annars inte skulle använts och som är dyrare, samtidigt som trafikstörningarna begränsas. Också trafikstörningsavgiften är ett förfarande som bör prövas i praktiken.

En upphandling syftar till att identifiera det företag som kan leverera en vara eller en tjänst till lägsta kostnad. Det finns emellertid en oro för strategisk budgivning, det vill säga att anbudsgivare försöker anpassa sina anbud på ett sätt som ökar möjligheten att vinna en offentlig upphandling trots att man inte är den mest kostnadseffektive leverantören. Kunskapen är fortfarande otillräcklig om hur vanligt förekommande obalanserad budgivning är. Dessutom begränsar bestämmelser i LOU upphandlade myndigheters möjligheter att agera även om fenomenet med obalanserad budgivning skulle vara vanligt. Det kan emellertid finnas utrymme för att redan i förfrågningsunderlaget specificera regler som begränsar möjligheten för att lämna strategiska anbud. Exempelvis finns exempel på

upphandlingar med takpriser för de aktiviteter som upphandlas, något som kan begränsa möjligheten att lämna anbud av den nu aktuella arten. Detta är ytterligare ett exempel på en fråga som bör studeras vidare.

Nyckelord

Abstract

The need for data to monitor efficiency, productivity and innovations in the construction sector

Jan-Eric Nilsson (VTI), Ivan Ridderstedt (VTI) and Ajsuna Ragipi Rushid (VTI)

The Swedish Transport Administration, subsequently Trafikverket, is in charge of the country’s national roads and railways. All design, investment, operation and maintenance activities are

competitively tendered with the annual cost exceeding SEK 50 billion (approximately €54 billion) per year. To be able to control and further develop this business, information is required about costs for the contracts signed with consultants and other contractors. The same information is also necessary to show that Trafikverket fulfils its instruction from the government, which is to strengthen productivity, innovation and efficiency in the markets for investments, operation and maintenance.

Trafikverket saves contracts and information about their implementation in several databases.

However, each database uses its own definition to register and manage projects, for example in the form of the record number used for each tender. There is therefore a lack of a system that makes it possible to link information from the various records. The lack of an identity of each contract used in all records creates major problems with implementing follow-ups.

Recommendation

To be able to report the results of the assignment given by the Government, all information about the activities that are procured and carried out must be given a clear identity regardless of where the information is stored. This is a prerequisite for being able to follow projects throughout the creation and implementation chain and for explaining why some projects are carried out according to plan while others encounter significant problems. The recommendation does not mean that new

information must be produced. All necessary information is already available in digital form and the additional work means that documents are saved in a uniform way for future follow-ups and analyzes. Despite the difficulties in linking contracts from different databases, extensive manual work has made it possible to carry out some analyzes of costs and cost deviations. The main purpose of this part of the report is to provide examples of how the results of in-depth studies can be of

operational benefit for the further development of the business.

One of these analyses refers to information on terminated contracts that cost more than SEK 10 million. The point of departure for the analysis is that the difference between final and contract costs for 776 contracts signed between 2010 and 2017 is on average 20 percent for road contracts, while railway contracts increase by an average of 32 percent. Furthermore, maintenance contracts run a lower risk of cost overruns and have a lower average cost increase than investment contracts. Information is not sufficient to identify reasons for these deviations.

The report also includes the results of several in-depth analyzes of maintenance coatings. Such projects refer to the major paving work carried out during the summer to renew the road surface on longer road sections, an activity with a total budget of approximately SEK 2 billion per year. The analysis of 293 contracts for hot coatings procured between 2012 and 2015 shows, among other things, that the business is associated with significant economies of scale. If the size of the contract (number of square meters) were to increase by 10 percent, the cost would increase on average by approx. 7 percent. There are therefore reasons to make procurements on average larger than they are today. A common objection to such a strategy is that smaller contractors find it more difficult to submit tenders in large procurements. Already today, however, the market for hot coatings is dominated by five companies. In addition, the analysis shows that more of these companies submit tenders the larger contracts that are announced.

233 of the 293 hot pavement contracts have also been used to measure productivity. The contracts have been tendered by 24 different coating engineers and the question is whether everyone procures projects at the same cost per square meter or whether there are differences. The result indicates that the average efficiency is about 0.73. This means that if all engineers matched the efficiency of the person or persons procuring contracts at the lowest cost per square meter, the costs for hot coatings could be reduced by 27 percent.

A follow-up has also been made of the difference between the final and contract costs for 91 contracts signed for both hot and semi-hot coatings as well as tank coatings. Since the final cost is SEK 31 million and the contract cost is almost SEK 29 million, the cost overrun is on average 11.4 percent for the projects. Several different variables have been applied in the econometric analysis, but with one exception it has not been possible to find systematic explanations for the cost increases. The exception is that one of the contractors deviates from the pattern and contributes to the costs increasing by more than the contracts awarded to any of the competitors.

These examples of results of follow-ups illustrate how better knowledge of costs and

characteristics of contracts can provide information that makes it possible to further develop the business. A strength of the quantitative analysis is that with access to enough observations

(projects) it is possible to see patterns that otherwise do not appear as clearly. If systematic follow-ups could contribute to reducing operating costs by one percentage point per year, the savings would amount to SEK 400 million. It is particularly important to identify the largest deviations from agreed compensation to reduce the risk of such cost increases in the future.

The report also contains observations related to the choice between, and the design of contracts with the aim of improving the way the business works:

• The choice between different forms of contract, for example between the completely dominant performance contract and turnkey contracts, is important for innovation opportunities and risk distribution between the principal (the agency) and the agent (the contractor). A proper understanding of risk is important for strengthening the agency’s productivity. The problems with following up contracts mean that today there are no opportunities to assess when one or the other form of contract is preferable.

• Tunnel projects often give rise to cost overruns. This makes it important to have good prior knowledge of the quality of the rock to correctly assess what work efforts will be required and to limit the risk of accidents and delays. There is therefore reason to further develop the use of current geotechnical analysis methods to complement the traditional geophysical procedure; geotechnical analyses are already used for construction projects in other countries.

• It is not enough to carry out contracts at a low cost, it is also important to ensure that the assignments are carried out with an acceptable quality. The report refers to two studies of the possibility of strengthening the control of quality in procured activities. In one project, Trafikverket rates the contractors on the implementation of assignments. A second

example is an Italian project with a similar ambition. A large Italian client of VA services did not only intend to produce general information about the quality of the business. They also wanted to use measured quality as an input value for future procurements, i.e. to award new contracts based on both the bid cost and the contractors quality shown in previous assignments. The Italian results establish significant improvements in the quality of completed operations. This referred to both the variables included in the quality

measure as well as supplementary measures in the form of the number of major power outages, workplace accidents, etc. For legal reasons, the Italian trial had to be stopped after a few months. The good experience of the Italian experiment makes it important to

examine the possibilities of examining the possibilities of designing the possibility of using quality information within the framework of current procurement legislation. • _{A second aspect of the concept of quality in the infrastructure sector concerns how}

infrastructure projects affect residents and traffic during implementation. Even a

technically and financially successful project can cause major disruptions even though it would have been possible to adapt the business to the environment. To limit the risk of unnecessary disturbances, it is possible to include a traffic disturbance fee in the tender documents. The contractor must then pay a fee that is proportional to how many minutes the traffic is delayed while the work is being carried out. The competition to win such contracts gives bidders incentives to explore the possibilities of using non-traditional methods of implementation, i.e. they will seek to identify solutions that would not otherwise be used and that are more expensive, while limiting traffic disruptions. The traffic disruption fee is also a procedure that should be tried in practice.

Procurements seek to identify the company that can deliver a product or service at the lowest cost. However, there is a concern about strategic bidding, viz. that tenderers try to adapt the bid in a way that increases the possibility of winning a public procurement even though they are not the most cost-effective supplier. Knowledge of the prevalence of unbalanced bidding is still insufficient. In addition, provisions in Europe-wide legislation restrict the ability of procured authorities to act even if the phenomenon of unbalanced bidding were common. However, there may be room to specify rules in the tender dossier that limit the possibility of submitting strategic tenders. For example, there are examples of procurements with ceiling prices for the activities that are procured, which may limit the possibility of submitting tenders for the species in question. This is another example of an issue that should be studied further.

Keywords

Förord

2017 fick Trafikverket regeringens uppdrag att årligen under tre års tid följa upp och redovisa hur verksamhetens produktivitet utvecklas. I uppdraget ingår också att klargöra vad som görs för att främja produktivitet, innovation och effektivitet samt att försöka förklara den utveckling som

observeras. För att bistå Trafikverket i detta arbete skrev VTI 2018 ett avtal för att stötta Trafikverket i detta arbete. Denna rapport sammanfattar ett antal observationer som gjorts under arbetet.

Samarbetet initierades med Johan Nyström som projektledare vid VTI och med Jan-Eric Nilsson som vetenskapligt ansvarig. Nyström avslutade sin anställning hösten 2019. Under avtalsperioden har Oskar Johansson, Johan Samuelsson samt Ivan Ridderstedt och Ajsuna Rushid arbetat operationellt med uppdraget. I betydande omfattning har detta inneburit att VTI:s personal fysiskt arbetat i Trafikverkets lokaler i Solna. Kontaktperson på Trafikverket var ursprungligen Erik von Geijer och med Björn Eklund som ansvarig. Dessa har sedermera ersatts av Amanda Ryde och Lars Lindgren.

Jan-Eric Nilsson Projektledare

Kvalitetsgranskning

Granskningsseminarium har genomförts den 1 december 2020 där Jonas Eliasson, Trafikverket var lektör. Jan-Eric Nilsson har genomfört justeringar av slutligt rapportmanus. Forskningschef Jan-Erik Swärdh har därefter granskat och godkänt publikationen för publicering 5 februari 2021. De slutsatser och rekommendationer som uttrycks är författarnas egna och speglar inte nödvändigtvis myndigheten VTI:s uppfattning.

Quality review

A review seminar was held on 1 December 2020 with Jonas Eliasson, Trafikverket as the reviewer. Jan-Eric Nilsson has adjusted the final report. The head of unit Jan-Erik Swärdh has thereafter reviewed and approved the report for publication on 5 February 2021. The conclusions and

recommendations in the report are those of the authors’ and do not necessarily reflect the views of VTI as a government agency.

Innehållsförteckning

Publikationsuppgifter – Publication Information ...3

Sammanfattning ...4 Abstract ...7 Förord ...10 Kvalitetsgranskning ...11 Quality review ...11 1. Inledning ...14 1.1. Bakgrund ...14

1.2. Syfte och uppläggning ...14

1.3. Trafikverkets sammanfattning ...15

2. Vad är produktivitet? ...17

2.1. Den formella definitionen ...17

2.2. Produktivitet och infrastruktur ...18

3. Produktivitet i nationalräkenskaperna ...19

4. Databehov för kvantitativ produktivitetsanalys ...21

4.1. Beskrivning av upphandlingssituationen ...21

4.2. Tillgång till data ...22

4.3. Ett nytt system för ekonomisk kontraktsuppföljning ...24

5. Hur kan man förklara skillnaden mellan slut- och avtalskostnader? ...25

5.1. Slutkostnad och kostnad i kontrakt från Avtalsdatabasen ...25

5.2. Kostnader i Agresso i förhållande till kostnader i kontrakt ...26

5.2.1. Beskrivning ...27

5.2.2. Preliminära resultat ...28

6. Produktivitetsanalys av underhållsbeläggningar ...31

6.1. Kostnadsstruktur för upphandlade underhållsbeläggningar ...31

6.1.1. Information om varma kontrakt ...31

6.1.2. Resultat ...33

6.2. Skillnader i kostnadseffektivitet mellan beläggningsingenjörer baserat på information om kontraktskostnad ...35

6.2.1. Beskrivning av kontrakten ...35

6.2.2. Resultat ...36

6.3. Vad förklarar skillnader mellan slut- och kontraktskostnad för beläggningsprojekt? ...38

7. Hur kan upphandlingens utformning begränsa risken för kostnadsökningar? ...40

7.1. Olika kontrakts- och entreprenadformer ...40

7.2. Offentlig-Privat Samverkan ...41

7.3. Bättre förkunskap inför upphandling av under-mark-arbeten ...42

8. Upphandling och olika dimensioner av kvalité ...45

8.1. Direkt värdering av kvalité...45

8.1.1. Trafikverksprojektet UppLev ...45

8.1.2. Ett italienskt försök med hantering av kvalité ...46

8.2. Upphandling och kvalité; minskade trafikstörningar under byggfasen...48

8.2.1. Trafikstörningsavgift...48

8.2.2. Exemplet Stadsgårdsleden ...49

8.2.3. Rekommendationer ...50

9. Finns det strategisk budgivning? ...51

9.1. Vad är obalanserad budgivning? ...51

9.2. Trafikverkets analys av obalanserad budgivning ...53

9.3. Andra analyser av förekomsten av obalanserad budgivning ...54

9.4. Slutsatser ...55

10. Rekommendationer ...57

10.1. Vidareutvecklad kontraktsdefinition ...57

10.2. Exempel på lärdomar från genomförda kostnadsanalyser ...58

10.2.1. Generella kostnadsjämförelser ...58

10.2.2. Uppföljningar av kostnader för underhållsbeläggningar...59

10.3. Hur kan upphandlingens utformning begränsa risken för kostnadsökningar? ...60

10.4. Två exempel på möjligheten att fånga upp kvalitetsaspekter...61

10.5. Obalanserad budgivning ...63

Referenser ...65

Bilaga 1 ...67

1.

Inledning

Uppföljningar har två syften. Det ena är ansvarsutkrävande. Exempelvis har Riksrevisionen i uppdrag att belysa vad statens pengar går till, hur användningen redovisas och hur effektivt resurserna används. Den oberoende revisionen bidrar till att stärka den demokratiska insynen, till en god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten.

Uppföljningens andra syfte är framåtblickande. Med stöd av erfarenheter från verksamhet som slutförts är det möjligt att genomföra lämpliga anpassningar när motsvarande aktiviteter ska

genomföras i framtiden. Genom att lära av både goda och dåliga exempel stärks sannolikheten för att uppställda mål uppnås. Medan karaktären av dessa syften – bakåtblickande revision respektive framåtblickande styrning – kan framstå som disparata, är de i praktiken nära sammanflätade.

Huvudsyftet med denna rapport är att bidra till denna verksamhet genom att redovisa erfarenheter från tre års samarbete mellan Trafikverket och VTI. Bakgrunden till samarbetet beskrivs i avsnitt 1.1 medan avsnitt 1.2 preciserar detta syfte och beskriver rapportens uppläggning. Avsnitt 1.3 återger Trafikverkets egen sammanfattning av det bakomliggande uppdraget.

1.1. Bakgrund

År 2017 fick Trafikverket regeringens uppdrag att årligen under tre års tid följa upp och redovisa hur verksamhetens produktivitet utvecklas. I uppdraget ingår också att klargöra vad som görs för att främja produktivitet, innovation och effektivitet samt att försöka förklara den utveckling som observeras.

För att bistå Trafikverket i detta arbete skrevs 2018 ett avtal mellan Trafikverket och VTI inom följande områden:

• Datainhämtning; etablera kommunikationskanaler inom Trafikverket som gör det möjligt att sammanställa information på ett sätt som gör dataanalysen effektiv, funktionell och oberoende av de olika kontraktens organisatoriska placering.

• Avtalsanalysmodell; att etablera ett standardiserat förfarande – dvs. att utforma en modell – för att kvantitativt följa upp avslutade avtal och identifiera vilka variabler som förorsakar avvikelser i kostnader jämfört med det ursprungliga kontraktet. Detta har direkt koppling till det första området eftersom det krävs tillräckligt många observationer – tillräckligt många kontrakt – som avser kostnad både vid kontrakts- och sluttillfället.

• Förändrat genomförande; att etablera kommunikation med de olika delar av myndigheten som har rådighet över utformningen av avtal.

Samarbetet initierades med Johan Nyström som projektledare vid VTI och med Jan-Eric Nilsson som vetenskapligt ansvarig. Nyström avslutade sin anställning hösten 2019. Under avtalsperioden har Oskar Johansson, Johan Samuelsson samt Ivan Ridderstedt och Ajsuna Rushid arbetat operationellt med uppdraget. I betydande omfattning har detta inneburit att VTI:s personal befunnit sig i

Trafikverkets lokaler i Solna.

Kontaktperson på Trafikverket var ursprungligen Erik von Geijer och med Björn Eklund som ansvarig. Dessa har sedermera ersatts av Amanda Ryde och Lars Lindgren.

1.2. Syfte och uppläggning

Denna rapport sammanfattar erfarenheter som vunnits under de gångna årens samarbete. Såväl de aktiviteter som finansierats via samarbetsavtalet som observationer från andra projekt som finansierats av Trafikverket eller av andra parter redovisas. VTI:s arbetsinsatser utgår från de erfarenheter som

byggts upp under en lång följd av år med dessa frågor.1 _{Arbetet har genomförts i nära kontakt med}

forskningen inom området.

Inledningsvis ges i kapitel 2 en övergripande karaktäristik av produktivitetsbegreppet. Kapitel 3 redovisar produktivitetsanalyser som baseras på den aggregerade information som tas fram inom ramen för Nationalräkenskaperna. Övriga rapportkapitel behandlar produktivitetsfrågor med koppling till de projekt som Trafikverket upphandlar. Kapitel 4 redogör i korthet för den aktivitet som upptagit huvuddelen av arbetstiden under de gångna tre åren, nämligen en fortfarande pågående inventering av Trafikverkets olika databaser. Huvudsyftet har varit att utveckla ett tillvägagångssätt som gör det möjligt att koppla samman information om den verksamhet som genomförs och som redovisas i de olika databaserna.

De avtal eller kontrakt som skrivs mellan Trafikverket och den uppdragstagare som fått i uppgift att genomföra en aktivitet utgör grunden för samarbetet mellan parterna och därmed också startpunkten för de uppföljningar som görs av verksamheten. Kapitel 5 redovisar resultatet av två jämförelser som gjorts av kostnader i kontrakt i förhållande till slutkostnaderna för uppdragen. Tänkbara förklaringar till skillnaden mellan dessa belopp diskuteras. Kapitel 6 innehåller en redovisning av två fördjupande analyser av en delmängd av Trafikverkets upphandlingar, nämligen underhållsbeläggningar.

Av analyserna i kapitel 5 och 6 framgår att slutkostnaden i betydande omfattning är högre än den avtalade kostnaden. Kapitel 7 behandlar några av de möjligheter som finns att minska

kostnadsöverskridandet. Kapitel 8 breddar diskussionen från att enbart handla om kostnader – vilket legat i fokus för de tre årens samarbete – till att också diskutera de utmaningar som är förenade med att också hantera kvalitén i det arbete som genomförs. Kapitel 9 behandlar förekomsten av obalanserad budgivning medan kapitel 10 sammanfattar slutsatser av arbetet.

Trafikverkets har inte bara ansvar för att statliga vägar och järnvägar byggs och underhålls utan också för den långsiktiga planeringen av vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. På grundval av

prioriteringen i upprättade planer genomförs projekt och åtgärder. Rapporten behandlar i allt väsentligt de utmaningar som måste hanteras i omvandlingen från plan till projekt, med fokus på interaktionen mellan beställaren (Trafikverket) och utförare (konsulter, entreprenörer, etc.). I synnerhet de större investeringsprojekt som upphandlas, och som därmed omfattas av vår granskning, har ofta lång förhistoria. Exempelvis inleddes arbetet med att planera Förbifart Stockholm redan i början av 1990-talet. Rapporten behandlar inte detta längre perspektiv som däremot är huvudsyftet med en rapport av Jäderholm och Nilsson (2020).

1.3. Trafikverkets sammanfattning

Trafikverket har fått i uppdrag av regeringen att under tre år (2018–2020) redogöra för sitt produktivitets- och innovationsarbete samt bedömda effekter av arbetet. Redovisningen ska också innehålla vilka utvecklingsområden som finns, vilka externa faktorer som kan påverka samt en bedömning av utvecklingen över tid. Trafikverket ska också redovisa en kontraktsuppföljning för kontrakt avslutade under föregående år. Denna rapport är den tredje och sista avrapporteringen till regeringen.

Sedan Trafikverket bildades 2010 har arbetet inriktats på att skapa bättre förutsättningar för

produktivitet och innovation i anläggningsbranschen. Fortfarande pågår en mängd initiativ på området. Under 2019 lanserades bland annat en uppdaterad affärsstrategi som nu implementeras inom

1 _{SNS Förlag publicerade i januari 2005 ’Den svåra beställarrollen. Om konkurrensutsättning och upphandling i}

offentlig sektor’ av J-E. Nilsson, M. Bergman och R. Pyddoke’. En annan rapport på svenska är: ”Vart tar

pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad effektivitet i offentlig sektor” av J-E. Nilsson, M.

Bergman, J. Nyström, S. Mandell och R. Pyddoke. Texten trycktes både som VTI notat 7-2012 och i Ekonomisk Debatt nr 1, 2012.

myndigheten. Projektet Anpassat regelverk som pågått under flera år är också färdigt att implemen-teras. Liksom tidigare år har flera forskningsprojekt avslutats inom området under året och samarbetet med Statens väg- och transportforskningsinstitut pågår alltjämt avseende entreprenadkontrakt och dess kostnader.

Konkurrens- och konjunktursituationen är fortsatt utmanande även om antalet anbud på entreprenad- och konsultsidan ökade något under 2019. Samtidigt har relativt många upphandlingar avbrutits jämfört med tidigare år. Det finns också en kompetensförsörjningsutmaning i anläggningsbranschen. För att möta dessa utmaningar arbetar Trafikverket med en rad initiativ, inom ramen för sitt mandat och tillsammans med branschen.

Utfallskvoten, det vill säga kontraktssumman jämfört med kontraktsutfallet, för kontrakt som avslutades under 2019 har ökat till 1,32 (föregående år 1,22). Ökningen beror till största del på innehållförändringar och kostnadsförändringar i kontrakten, till skillnad mot föregående år då mängdförändringar stod för hälften av ökningen. Under 2019 blev utfallskvoten för under året avslutade investeringsprojekt över 1,0 för första gången sedan mätningen startade. Det innebär att projekten totalt sett har ett högre utfall på totalen jämfört med ursprunglig budget.

Trafikverket arbetar aktivt med att följa utvecklingen och vidtar åtgärder successivt. Trafikverkets interna mätningar av produktivitetsutvecklingen indikerar att produktiviteten har förbättrats över tid, både på väg- och järnvägssidan. Mätningen täcker inte hela Trafikverkets verksamhet, men det ger en indikation på att utvecklingen går åt rätt håll. Trafikverkets bedömning är att bra åtgärder genomförs, tillsammans med anläggningsbranschen, inom ramen för Trafikverkets produktivitetsarbete.

2.

Vad är produktivitet?

Robinson Crusoe2 _{överlever ett skeppsbrott och flyter i land på en öde ö. Efter att ha skaffat det mest}

nödtorftiga tar han bruk av spillrorna från skeppet för att bygga hus, tillverka och anpassa verktyg, odla marken, jaga med mera. Verktygen är motsvarigheten till begreppet kapital. När han räddar Fredag från att bli uppäten har den produktiva befolkningen fördubblats. Det blir då möjligt att få ut

mer än dubbelt så mycket av sina arbetsinsatser.

Samtidigt som det finns stordriftsfördelar förenade med att fördubbla personalstyrkan är det Robinsons uppfinningsrikedomen, hans sätt att utnyttja vrakspillror, sig själv och Fredag som gör att tillvaron på ön successivt blir allt mer behaglig. Det är inte bara antalet individer som deltar i produktionen och mängden hjälpmedel som används som avgör hur mycket som finns tillgängligt att konsumera. Minst lika viktigt är att kunna använda dessa resurser på ett stegvis allt smartare sätt. Detta är den djupaste innebörden av att produktiviteten förbättras.

Varor och tjänster tillverkas genom att kombinera arbetskraft och naturresurser med olika typer av verktyg och maskiner (med ”kapital”). Fortsättningsvis ges en kort intuitiv beskrivning av innebörden av begreppet produktivitet kopplat till denna produktion (avsnitt 2.1) medan avsnitt 2.2 pekar på tillämpningen av begreppet i infrastruktursektorn.

2.1. Den formella definitionen

Ju mindre arbetskraft och kapital som krävs i produktionen av specifika varor och tjänster, desto mer återstår och kan användas för andra angelägna ändamål. Samhällets produktiva resurser behöver därför användas på ett förnuftigt eller produktivt sätt. Förädlingsvärdet, dvs. skillnaden mellan värdet på det som tillverkas och kostnaden för att använda resurser i produktionen ger startpunkten för att precisera produktiviteten.

Ekvation 1 preciserar dessa påståenden. Var och en av alla varor och tjänster som tillverkas (Q) har ett värde för användarna som approximeras med priset på varje enhet (pQ). I produktionen används

arbetskraft (L) som kostar w per timme, man använder kapital (K) som kostar r per enhet och man använder också naturresurser (I) som kostar i per enhet.

Ekvation 1. Definition av förädlingsvärde.

𝐹𝐹ö𝑟𝑟ä𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑ä𝑟𝑟𝑑𝑑𝑟𝑟 = 𝑑𝑑ä𝑟𝑟𝑑𝑑𝑟𝑟 − 𝑟𝑟𝑟𝑟𝑑𝑑𝑟𝑟𝑟𝑟𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑟𝑟𝑟𝑟𝑑𝑑 = 𝑝𝑝𝑄𝑄× 𝑄𝑄 − 𝑤𝑤 × 𝐿𝐿 − 𝑟𝑟 × 𝐾𝐾 − 𝑑𝑑 × 𝐼𝐼

En förbättrad produktivitet innebär att produktens förädlingsvärde ökar trots att samma mängd resurser som tidigare används eller att behovet av resurser minskar för att framställa samma värde.

Produktivitetsförbättringen kan också utgöras av en kombination av dessa möjligheter. Annorlunda uttryckt kan mer och/eller bättre kvalificerad personal, kapitalföremål och andra insatsfaktorer ge upphov till mera värdefulla produkter.

Ekvation 2 visar den formella definitionen av produktivitet. Operationellt kan analyser av kvoten mellan förädlingsvärde och resursinsats göras på två sätt. Det ena är att jämföra utvecklingen av produktivitet över tid och det andra att jämföra produktiviteten mellan olika organisatoriska enheter som genomför samma typ av verksamhet. Den mest intressanta aspekten på produktivitet fångas därför i någon form av jämförelse.

Ekvation 2. Formell definition av produktivitet.

𝑃𝑃𝑟𝑟𝑃𝑃𝑑𝑑𝑟𝑟𝑃𝑃𝑟𝑟𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑟𝑟𝑟𝑟𝑟𝑟 =𝐹𝐹ö𝑟𝑟ä𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑ä𝑟𝑟𝑑𝑑𝑟𝑟_{𝑅𝑅𝑟𝑟𝑑𝑑𝑟𝑟𝑟𝑟𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑑𝑟𝑟𝑟𝑟𝑑𝑑 =}𝑝𝑝𝑄𝑄× 𝑄𝑄 − 𝑤𝑤 × 𝐿𝐿 − 𝑟𝑟 × 𝐾𝐾 − 𝑑𝑑 × 𝐼𝐼_{𝑤𝑤 × 𝐿𝐿 + 𝑟𝑟 × 𝐾𝐾 + 𝑑𝑑 × 𝐼𝐼}

Olika mått på produktivitetsutveckling ska i första hand ses som en temperaturmätare, inte ett diagnosinstrument. En jämförelse kan visa att någon produktiv enhet är bättre eller sämre än andra eller att utvecklingen över tid går i korrekt eller felaktig riktning. En produktivitetsmätning som identifierar problem kan därför ge ett avstamp för en fördjupad analys som i sin tur kan förklara den observerade utvecklingen. Produktivitetsmätning är i sig otillräckligt för att ge förklaringar.

2.2. Produktivitet och infrastruktur

Mycket av det som konsumeras framställs av konkurrerande företag som säljer sina produkter på marknaden. Produktivitet i denna verksamhet förbättras tack vare att företagarnas möjlighet att överleva i konkurrensen med andra företag stärks ju bättre varor man kan tillhandahålla med så låg resursåtgång och därmed så billigt som möjligt.

Men många varor och tjänster tillhandahålls inte via marknader utan i offentlig regi. Vägar har sedan tidernas begynnelse byggts och underhållits av bönder som i gengäld krävts på mindre skatt. Sedan 1900-talets början har det offentliga ansvaret tagit sig allt mer strukturerade organisatoriska former, och från 1940-talet genomförde Vägverket allt underhåll och en del byggande av nya vägar i egen regi, dvs. med anställd personal, egna maskiner etcetera.

Statens Järnvägar hade från och med 1950-talet monopol på järnvägstrafik. Allt järnvägsunderhåll genomfördes i egen regi medan i princip inga nya järnvägar byggdes fram till slutet av 1980-talet. Under 1990-talet har en gradvis övergång skett från att genomföra vägunderhåll och sedermera också banunderhåll i egen regi till att upphandla verksamheten. Denna process innebar att Trafikverket vid sitt bildande 2010 inte längre har ansvar för att genomföra vare sig byggande, underhåll eller drift. Ingen statligt anställd sätter längre spaden i jorden, det görs av privatanställda på myndighetens uppdrag.

När verksamheten genomförs i egen regi har den ansvariga myndigheten ansvar för det om- och nytänkande som hanteras via marknader i övrig produktion. Ett avgörande motiv för övergången till konkurrensupphandling var att produktiviteten i egen-regi-verksamheten var otillräcklig. Även om kvalitén på slutresultatet var god i form av framkomlighet på vägar och järnvägar, skedde detta till priset av gradvis ökade kostnader.

När Trafikverket ska omvandla en långsiktig plan till en nybyggnad- eller underhållsåtgärd är den operationella startpunkten ett förfrågningsunderlag. Där beskrivs det bygg- eller underhållsuppdrag man vill att en entreprenör ska genomföra. Kommersiella företag räknar på sina kostnader för att genomföra dessa uppdrag, och det företag som åtar sig att göra arbetet till lägst kostnad tilldelas kontraktet.

För att ge utrymme för god produktivitet i genomförandet måste beställningen vara tydlig i

uppdragsbeskrivningen. Detta begränsar behovet av kompletteringar och ändringar under uppdragets genomförande. Verksamhetens produktivitet stärks också av att utförarna ges utrymme att själva bestämma hur arbetet ska genomföras. Konkurrenssituationen är en annan aspekt på produktiviteten i verksamheten. Ju fler företag som konkurrerar om varje uppdrag, desto bättre är förutsättningarna för att beställaren – staten och i slutänden skattebetalare och infrastrukturanvändare – och inte företagen tillgodogör sig nyttan av en stärkt produktivitet.

3.

Produktivitet i nationalräkenskaperna

Information hämtad från Nationalräkenskaperna (NR) kan användas för jämförelser av produktiviteten i olika delar av samhället liksom för att beräkna produktivitetsförändringar över tid. All information i NR har en hög aggregeringsnivå. Det innebär bland annat att Trafikverket inte utgör en egen delmängd i materialet utan myndighetens upphandlingar av investeringar ingår i det som går under beteckningen i bygg- och anläggningssektorn. Drift och underhåll redovisas som offentlig konsumtion.

Genom att använda måttet arbetskraftsproduktivitet (produktionsresultat per anställd) visade Nilsson (2009) att utvecklingen av produktivitet i bygg- och anläggningsbranschen är väsentligt sämre än motsvarande utveckling i andra samhällssektorer. I nedanstående figurer används i stället det mått som anges i Ekvation 2 dvs. ett bredare mått på resursanvändning än enbart arbetskraft. Figurerna baseras på uppgifter från SCB:s statistikdatabas om produktion, insatsförbrukning och förädlingsvärde mellan 1990 och 2018.3 _{Figur 1 avser utvecklingen i löpande priser och Figur 2 i fasta priser.}

För att mäta prisutvecklingen av produktionen – dvs. första komponenten i högerledet i Ekvation 2 – används PPI och TPI. Prisindex i producent- och importled (PPI) visar den genomsnittliga

prisutvecklingen i producent- och importledet, totalt och för olika marknader och produktgrupper. Priset som mäts är det pris som svenska producenter erhåller när de säljer sin produkt, respektive det pris som köparen betalar då produkterna kommer in i Sverige. På motsvarande sätt registreras

prisutvecklingen inom tjänstesektorn med TPI. För företagens användning av resurser – andra delen av täljaren i Ekvation 2 – används ett inhemskt tillgångsprisindex som tas fram på Nationalräkenskaps-enheten. Detta mått liknar det så kallade ITPI-index, prisindex för inhemsk tillgång, som mäter prisutvecklingen för produkter som förbrukas inom Sverige.

Av Figur 1 framgår att produktion, insatsförbrukning och förädlingsvärde mätt i löpande priser utvecklats på ett relativt likartat sätt i tre delar av samhället; näringslivet som helhet, varuproduktion och i bygg- och anläggningssektorn. Indexvärdet för näringslivet som helhet ligger något över 100 år 2018 jämfört med startåret 1990 och värdet för varuproduktion och bygg- och anläggningssektorn ligger något under 100.

Däremot framgår av Figur 2 att bygg- och anläggningsbranschen har en långsammare real

produktivitetsutveckling än de två andra delarna av samhället , och att utfallet – dvs. förädlingsvärde i förhållande till användningen av resurser – till och med är negativt. 2018 är kvoten runt 0,8 vilket betyder att verksamheten i branschen var mer kostnadseffektivt i början av 1990-talet. Det är inte möjligt att på grundval av denna information klargöra vilken av de olika produktionsfaktorer som används i bygg- och anläggningsbranschen som framför allt bidrar till den svaga utvecklingen i denna del av samhället.

Trots att utvecklingen av branschens produktivitet ser något olika ut beroende på vilka prisindex man använder återkommer det mönster som framgår av figurerna i flera olika studier. I en rapport som finansierades av SBUF, undersöker Nilsson et al (2020) om detta förhållande är unikt för Sverige. Med stöd av statistik insamlat på EU-nivå framgår emellertid att den svenska utvecklingen inte är systematiskt annorlunda än i ett antal andra länder. Problemet med branschens svaga produktivitets-utveckling tycks därför vara generellt och Sverige skiljer inte ut sig från länderna i jämförelsen. I den studien görs också ett försök att undersöka om det är möjligt att separera utvecklingen i branschens olika huvuddelar. Om man kan observera skillnader i produktivitet mellan byggande av

3

https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__NR__NR0103__NR0103E/NR0103ENS2010T09 NA/

fastigheter jämfört med aktiviteter i anläggningsbranschen – där offentlig infrastruktur är en

betydelsefull komponent – skulle man kunna komma längre för att förstå branschens svaga utveckling. Informationen från NR medger emellertid inte en sådan uppdelning. Skälet är att de anställda inom branschen registreras på tre sätt; anställda i bygg- respektive anläggningsbranschen samt

underentreprenörer. Underentreprenörerna utgör mer än hälften av antalet anställda och arbetar i både bygg- och anläggningsprojekt. Det saknas objektiva sätt att avgöra om en underentreprenör arbetar med ett bygg- eller ett anläggningsuppdrag.

Figur 1. Produktion, insatsförbrukning och förädlingsvärde, löpande priser, mnkr efter näringsgren och år.

Figur 2. Produktion, insatsförbrukning och förädlingsvärde, fasta priser referensår 2015, mnkr efter näringsgren och år.

Nilsson et al (2020) diskuterar också det generella problemet med att hantera kvalité i produktivitets-mätningar. I en jämförelse av priset för en bil idag och för 10 år sedan är det uppenbart att fordonen skiljer sig åt. Även om man avgränsar sig till personbilar av en viss storlek finns stora skillnader vad avser användningen av mekaniska respektive elektroniska tekniska system i fordonen, dess

trafiksäkerhet med mera.

För huvuddelen av alla konsumtionsvaror har Statistiska Centralbyrån rutiner för att regelbundet uppdatera innehållet i den korg av varor som används för att mäta prisutveckling och konstruera bland annat konsumentprisindex. På så sätt begränsas risken för att en förändrad kvalité påverkar resultatet för produktivitetsutvecklingen. Motsvarande typ av justeringar görs i analysen av hur priset för bostäder förändras över tid genom att förändra definitionen av en ”standardlägenhet” över tid. Betydelsen av förändrad kvalité i den verksamhet som genomförs kvantifieras emellertid inte i anläggningsbranschen. Man har därför inte tagit ställning till om de vägar och järnvägar som byggs idag har samma kvalité som för ett antal år sedan. Det går därför inte att utesluta att en del av branschens svaga produktivitetsutveckling kan bero på att SCB:s mätningar inte fångar upp kvalitetsförbättringar i form av högre trafiksäkerhet, mindre omfattande miljöstörningar etc.

4.

Databehov för kvantitativ produktivitetsanalys

Trafikverkets anslag uppgick till 64 miljarder kronor år 2019 varav 25,2 miljarder användes för investeringar och 22,6 miljarder för drift och underhåll av väg- och järnvägssystemen. Samtliga kostnader ingår i olika delar av Nationalräkenskaperna men det är inte möjligt att dela upp dessa kostnader i mindre komponenter för att närmare följa utvecklingen inom verksamhetens olika delar. Exempelvis redovisas investeringar som en del av den totala kostnaden för bygg- och anläggnings-branschen på det sätt som beskrevs i avsnitt 3.

Ca 40 miljarder av anslagstilldelningen användes för upphandlingar av investeringar, drift och underhåll (Trafikverket 2020b). De cirka 350 kontrakt per år som skrivs mellan Trafikverket och utförare av de olika uppdragen ger en naturlig startpunkt för att fördjupa förståelsen av verksamhetens produktivitet, både för att jämföra olika delar av organisationen och för att följa utvecklingen över tid. Detta görs genom att i avsnitt 4.1 karaktärisera upphandlingssituationen, medan avsnitt 4.2 beskriver den information som finns tillgänglig om verksamheten och avsnitt 4.3 behandlar ett pågående arbete på Trafikverket med att vidareutveckla informationsinsamlingen.

4.1. Beskrivning av upphandlingssituationen

Varje upphandling inleds med att beställaren offentliggör ett förfrågningsunderlag, det dokument som definierar det arbete som man vill ha utfört. I flertalet anläggningsprojekt syftar det initiala

förfrågningsunderlaget till att upphandla en konsult som projekterar investeringen. Ett viktigt resultat av projekteringen är en mängdförteckning (MF), en lista över de aktiviteter som den entreprenör som vinner den kommande upphandlingen ska genomföra.

Aktiviteter i en MF definieras i den Allmän Material- och Arbetsbeskrivning (AMA) som ges ut av Svensk Byggtjänst. Varje enskild aktivitet åsätts en kod som består av tre positioner för bokstäver och upp till fem sifferpositioner. Detta innebär att den enskilda aktiviteten kan beskrivas med stor

precision. Olika typer av uppdrag kan ha en eller flera sådana AMA-koder gemensamt vilket gör det möjligt att göra jämförelser mellan kontrakt som kan syfta till helt olika resultat. Exempelvis kan en järnvägsinvestering innehålla beläggning av en korsande väg vilket kan beskrivas med samma kodifiering som vilken väginvestering som helst.

Varje aktivitet är också kvantifierad eller mängdsatt av konsulten; detta ger logiken bakom begreppet mängdförteckning. Exempelvis kan aktiviteter beskrivas av hur många längd-, kvadrat- eller

kubikmeter av olika kantstenar, nya beläggningar eller massförflyttningar som ska utföras av den entreprenör som tilldelas ett uppdrag.

Den vanligaste formen för Trafikverkets upphandlingar är den så kallade utförandeentreprenaden. På grundval av de dokument som tas fram av den som projekterar en åtgärd formulerar Trafikverket ett förfrågningsunderlag. Varje budgivare – varje entreprenör – använder den mängdsatta uppdrags-beskrivningen, dvs. MF, för att ange den ersättning man vill ha för att utföra respektive aktivitet. Genom att multiplicera varje mängd med det styckpris som respektive entreprenör lämnar, och genom att summera samtliga kostnader räknas anbudet fram. Det vanligaste är att lägsta pris vinner

upphandlingen.

Förutom utförandeentreprenader använder Trafikverket också totalentreprenader och det finns också exempel på funktionsentreprenader. Dessa entreprenadformer skiljer sig åt i viktiga avseenden, inte minst med avseende på hur risken för kostnadsfördyringar fördelas mellan beställare och utförare. Avsnitt 7.1 innehåller en fördjupad beskrivning av de olika entreprenadformerna.

Huvudsyftet med rapporten är att beskriva hur det är möjligt att utvärdera de upphandlingar som genomförs. Tabell 1 redovisar fem typer av information som är av betydelse för sådana utvärderingar. Projektens yttre förutsättningar – exempelvis vad gäller markförhållanden – ligger utanför

bättre eller sämre sätt fånga upp dessa förutsättningar, en fråga som behandlas i avsnitt 7.3. Övriga typer av information definieras av beställaren, och är därför policyparametrar, dvs. dess utformning kan successivt utvecklas för att öka sannolikheten för att projektens kostnader hålls under kontroll och är förutsägbara.

Tabell 1. Fem kategorier av data för kvantitativ produktivitetsanalys.

Kategori Exempel på databehov

Förutsättningar • Anläggningens skick; Markförhållanden; Pris på insatsvaror Upphandlingsprocess • Framförhållning; Tidsfrister; Samverkan

Kontraktsutformning • Entreprenadform; Gruppering; Mängdreglering; Indexering; Incitament Kontraktets innehåll • Aktiviteter; Mängder; Lokalisering

Utfall • Slutkostnad; Utförda mängder; Levererad kvalitet; Viten

Den här rapporten använder i första hand kvantitativa analysmetoder, dvs. analysen baseras på uppgifter om projektens storlek – bland annat definierat i MF – och kostnader. Styrkan med sådan metod är möjligheten att statistiskt säkerställa att de observationer som görs inte är betingade av slumpmässiga variationer i förutsättningar, projektutformning eller vilken person som utformar en upphandling.

Kontrakt kan även analyseras med kvalitativ metod vilket bland annat gör det möjligt att i detalj redogöra för de enskilda kontraktetens unika förutsättningar. Samma detaljrikedom är inte möjligt att uppnå när data från flera kontrakt analyseras med kvantitativa metoder, framför allt därför att det alltid kvarstår skillnader mellan projekten i dess enskildheter.

4.2. Tillgång till data

Två värden utgör startpunkten för inte bara produktivitetsanalyser utan för alla olika former av analyser av den verksamhet som bedrivs; kostnaden som denna definieras i det kontrakt som skrivs mellan beställaren och den vinnande anbudsgivaren samt den slutliga kostnaden. Trafikverket förfogar över en stor mängd information om de upphandlingar som genomförs och de kontrakt som skrivs. I ekonomiredovisningssystemet finns dessutom information om samtliga fakturor som betalas. Tre informationskällor utgör naturliga utgångspunkter för uppföljning av de olika kontrakten:

• _CTM4 _{innehåller information om slutförda upphandlingar. Där finns uppgifter om vilken del}

av myndigheten som ansvarar för varje upphandling, vilka företag som lämnat vilka anbud, start för genomförandet och planerat slutdatum, etc. Under 2020 introduceras ett nytt system, Kommers, som ersätter CTM.

• _{Medan CTM innehåller information om genomförda upphandlingar finns i Avtalsdatabasen} information om slutkostnaden för kontrakt som kostar mer än 10 miljoner kr. Uppgiften läggs in i databasen av ansvarig handläggare. Avtalsdatabasen har tillkommit med anledning av de frågor som ställts till Trafikverket om slut- i förhållande till kontraktskostnader.

• Agresso är Trafikverkets ekonomiredovisningssystem som innehåller information om samtliga fakturerade kostnader, uppdragsnummer och arbetsordernummer. För vissa kostnader finns även information om utföraren av uppdraget samt avtalsnummer. Varje observation är en kostnad som tillhör ett kontrakt och som är konterad på ett bokföringskonto.

Tidigare kvantitativa analyser av Trafikverkets kontrakt har använt sig av vinnande anbud som indikator på kontraktskostnad. Denna uppgift kan erhållas från CTM eller direkt från de handläggare som arbetar inom olika verksamhetsområden. För att kunna förstå och förklara kostnaden och inte minst förklara kostnadsskillnader mellan projekt krävs också information om projektens egenskaper. En stor del av VTI:s arbete inom det projekt som bland annat lett fram till den här rapporten har lagts på att hitta tillvägagångssätt för att smidigt kunna koppla samman kontrakt- och slutkostnader och för att till detta koppla de uppgifter som finns om varje kontrakt i olika databaser.

Trots att datatillgången i grunden är god är förutsättningarna för att direkt ställa samman relevant information i nuläget begränsade. I huvudsak handlar problematiken om att de variabler som används för att identifiera uppdrag inte är konsistenta mellan de olika systemen. Information kan sparas med uppdrags- eller ID-nummer som utformas på olika sätt i olika datakällor. Idag krävs därför betydande arbetsinsatser och en stor dos kreativitet för att finna vägar för att hitta andra vägar för att koppla samman åtminstone den grundläggande kontraktsinformation. De resultat som redovisas i de kommande kapitlen baseras i stor utsträckning på manuell bearbetning av informationen från olika databaser, ofta med stöd av handläggare som är insatta i de specifika aktiviteterna.

Information har ställts samman om projektens slutkostnader. Den information om kostnader som hämtats från Agresso och som avser över 3 000 slutförda uppdrag som genomförts mellan 2010 och 2019, har mött följande utmaningar:

1. Avtalsnummer saknas för ca 70 procent av de konterade kostnaderna.

2. De kostnader som konteras på ett avtalsnummer – när denna uppgift finns – kan härröra från fakturor från olika leverantörer utan att det är möjligt att avgöra varför kostnaden ska kopplas till det angivna avtalet.

3. Det saknas leverantörsnamn eller -nummer för många av de kostnader som bokförts på ett avtal.

4. En leverantör kan ha olika benämningar och leverantörs/kundnummer i ekonomisystemet. I skrivande stund har det varit möjligt att koppla Agresso-baserade slutkostnader för 188 avslutade kontrakt till den information som finns om de ursprungliga kontrakten. Avsnitt 5.2 innehåller en preliminär analys av dessa kontrakt.

Trafikverket har också databaser med uppgifter om de anläggningar som förvaltas. Nationella Vägdatabasen (NVDB) och Baninformationssystemet (BIS) innehåller detaljerade upplysningar om vägarnas och järnvägarnas egenskaper. Ett system för information om beläggningar – Pavement Management System (PMSv3) – innehåller bland annat uppgifter om de vägytemätningar som regelbundet görs. Även andra system kan vara av användning i ett systematiskt uppföljningsarbete, exempelvis databaser över uppmätta hastigheter, olyckor och väder. Generellt är förutsättningarna goda för att koppla samman data från olika databaser om anläggningen. Däremot är det svårt att koppla data från dessa databaser till kontrakts- och kostnadsdata. I avsnitt 6.1.1 ges exempel på hur geografisk koordinat-information har använts för att hantera vissa av dessa problem.

Följande exempel illustrerar frågor som inte kan belysas genom att genomföra systematiska uppföljningar från de olika systemen:

• En återkommande frågeställning som inte kunnat besvaras är vilka konsekvenser som användningen av total- i stället för utförandeentreprenader får; i avsnitt 7.1 ges en närmare definition av skillnaden dem emellan. En anledning är, som nu påtalats, de generella problem som finns med att koppla samman information från olika databaser. Dessutom behandlas projekteringen på delvis olika sätt i dessa båda entreprenadformer med en större del av projekteringskostnaden hos utföraren i en totalentreprenad. Det är därför nödvändigt att kunna

koppla samman kostnaden för projektering med kostnaden för den slutliga entreprenaden för att genomföra en heltäckande uppföljning av kostnader för de olika entreprenadformerna. • _{Av likartade skäl är det nödvändigt att också fånga upp beställarens kostnader för respektive}

typ av entreprenad.

• _{Stora projekt delas ofta upp i flera delar och upphandlas via separata kontrakt. Exempelvis} består byggandet av Förbifart Stockholm av flera separata kontrakt. För att få en förståelse av de totala kostnaderna för stora projekt är det därför nödvändigt att kunna kombinera dessa kontrakt till en helhet. I nuläget finns rutiner för att göra detta för många investeringsprojekt medan problemen kvarstår för underhållsaktiviteter.

• Många större uppdrag organiseras med en budgeteringsreserv. Detta är ett sätt att redan innan arbetet inleds ta höjd för att projektkostnaderna av olika skäl kan komma att öka jämfört med vad som överenskoms mellan Trafikverket och två eller flera olika utförare. Den uppenbara logiken är att i budgeten reservera medel för att undvika obehagliga överraskningar. Om detta förhållande inte beaktas kan uppföljningar indikera att uppdrag slutförs under budget, inte nödvändigtvis därför att projektet genomförts på avsett sätt utan därför att man avsatt en tillräckligt stor reserv. En systematisk projektuppföljning måste emellertid kunna genomföras i medvetande om att en reserv kan begränsa möjligheten att dra lärdomar från olika sätt att genomföra aktiviteter.

• _{Inte sällan finner man det lämpligt att – samtidigt som en viss angelägen aktivitet upphandlas} – passa på att låta genomföra också andra, geografiskt näraliggande aktiviteter. Ett exempel är att man samtidigt som ett spårbyte genomfördes också passade på att byta växlar, en aktivitet som inte med automatik utgör en del av spårbytet. Samtidigt förlängdes mötesstationer på ett par platser, vilket inte heller ingår i ett spårbyte. Det finns sannolikt betydande kostnadsvinster från detta sätt att kombinera olika aktiviteter. För att möjliggöra systematiska uppföljningar är det emellertid angeläget att kunna belägga vilka kostnader som hänförs till respektive aktivitet när verksamheten faktureras och bokförs i Agresso.

4.3. Ett nytt system för ekonomisk kontraktsuppföljning

Trafikverket arbetar för närvarande med projektet Ekonomisk kontraktsuppföljning (EKU) vars huvudsyfte är att tillhandahålla ett systemstöd som ska ge projektledarna möjlighet att följa upp sina avtal. Systemet ska också säkerställa att fakturor är korrekta, det ska synliggöra hur avtal genomförs och på så sätt bidra till ett lärande baserat på gemensamma analyser över hela Trafikverket. I förlängningen ska detta bidra till att öka verksamhetens produktivitet.

Systemet ska ha en funktion som löpande gör det möjligt att följa upp upparbetade kostnader mot kontrakt, och att därmed ha kontroll över de ekonomiska överenskommelser som ingås. I synnerhet ska det vara möjligt att också ha kontroll över de ändrings- och tilläggsbeställningar (ÄTA) som kopplas till träffade avtal.

Denna typ av system har stora värden och skulle göra det lättare att belysa många frågeställningar av stor betydelse för att vidareutveckla verksamheten. Med nuvarande beskrivning tycks emellertid användningen av systemet kunna avgöras av respektive projektledare. Så länge som informations-sammanställningen inte är obligatorisk blir det också svårt att dra några säkra slutsatser av ett sådant material.

5.

Hur kan man förklara skillnaden mellan slut- och avtalskostnader?

Avtalsbasen innehåller emellertid en begränsat mängd information om varje enskilt projekt. Möjlig-heterna att förstå och förklara avvikelser mellan kontrakts- och slutkostnader som hämtats från denna källa är därför begränsade. Agresso innehåller mer information om varje avslutat kontrakt vilket ger bättre möjligheter att genomskåda vilka förhållanden som driver avvikelsen. I Agresso finns dessutom också information om projekt som kostar mindre än 10 miljoner kronor vid upphandlingstillfället. Baksidan med att använda Agresso för att förklara kostnadsavvikelser är emellertid de påtalade svårigheterna med att identifiera de kontrakt som ursprungligen skrevs, och som finns i Avtals-databasen, till de fakturor som bokförts i Agresso på respektive kontrakt. Avsnitt 5.2 redovisar ett par observationer som kunnat göras i en preliminär analys av före- efterkostnader baserat på information om ett begränsat antal uppföljningar som kunnat göras.

5.1. Slutkostnad och kostnad i kontrakt från Avtalsdatabasen

I en förstudie har avtals- och slutkostnader för 776 kontrakt i Avtalsdatabasen jämförts. I Tabell 2 har kontrakten sorterats efter det år då det ursprungliga avtalet skrevs, inte året för uppdragets slutförande. Skälet är att uppdragets utformning och innehåll fastställs vid avtalsskrivandet.

Tabell 2. Utfallskvot (slutkostnad dividerat med avtalskostnad) för 776 kontrakt större än 10 miljoner kronor. Årtal avser det år då flerårskontrakt tecknats.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Samtliga kontrakt 1.28 1.39 1.26 1.22 1.22 1.23 1.19 1.12 Järnväg 1.61 1.58 1.39 1.33 1.26 1.26 1.32 1.34 Väg 1.16 1.37 1.16 1.18 1.2 1.22 1.15 1.11 Investering 1.27 1.29 1.27 1.26 1.24 1.28 1.23 1.31 Underhåll 1.28 1.47 1.23 1.17 1.19 1.16 1.16 1.07 Totalentreprenad 1.28 1.46 1.26 1.26 1.17 1.2 1.17 1.21 Utförandeentreprenad - 1.3 1.24 1.19 1.23 1.24 1.2 1.11 Kontrakt som sträcker sig över mer än ett år innehåller ofta en indexklausul som innebär att utföraren med automatik kompenseras om kostnaderna för insatsvaror i produktionen ökar. Risken för oväntade ökningar av denna del av kostnadsmassan under genomförandet av ett projekt bärs därför av

beställaren. Annorlunda uttryckt innehåller utfallskvoten för ett antal flerårsprojekt en ersättning för prisförändringar som annars skulle ha påverkat entreprenörens ekonomiska resultat. Verksamhetens kostnader kommer i dessa fall, allt annat lika, att förändras jämfört med den ersättning som fastställs i kontraktet. I bedömningen av de kvoter som redovisas kan man notera att prisnivån i ekonomin som helhet, mätt med konsumentprisindex, ökat med i genomsnitt knappt en procent per år under perioden 2010 till 2018.

Huvudfrågan i de analyser som genomförts har varit att förstå om de skillnader i utfallskvot som kan observeras i tabellen mellan olika uppdelningar är slumpmässiga eller om det finns en systematik. Det är möjligt att dra följande statistiskt säkerställda slutsatser av materialet: