Kapitel 5 och 6 har gett exempel på att anläggningsprojekt kan avslutas till en högre kostnad än vad som anges i det ursprungliga kontraktet. Med tanke på de problem som är förenade med att i förväg bedöma exakt vilket arbete som krävs för att färdigställa en väg eller järnväg är detta i sig inte förvånande.
Det finns emellertid möjligheter att påverka risken för sådana kostnadsöverskridanden. Avsnitt 7.1 ger en kort introduktion till valet mellan de olika entreprenadformer som finns att tillgå, och där varje sätt att utforma avtalen har sina för- och nackdelar. Avsnitt 7.2 beskriver Offentlig Privat Samverkan (OPS), framför allt för att belysa den potential som OPS har för att påverka risken för kostnadsöver- skridanden. Slutligen innehåller avsnitt 7.3 en i Sverige ännu underutnyttjad möjlighet att förbättra förhandskunskapen om framför allt tunnelprojekt och därmed också att minska risken för kostnads- överskridanden; användningen av geofysiska metoder för projektering.
7.1. Olika kontrakts- och entreprenadformer
Figur 8 beskriver innebörden av de olika kontraktsformer som används i branschen i trappstegsform. Begreppet kontraktsform innefattar bland annat en beskrivning av budgivningens utformning (valet mellan olika juridiska sätt att upphandla), valet av entreprenadform samt ersättningsform (hur ersättningen utformas).
Den i särklass vanligaste kontraktsformen, och det första steget i Figur 8, är utförandeentreprenaden, tidigare ofta kallad generalentreprenad. Innan förfrågningsunderlaget för en utförandeentreprenad skickas ut har beställaren genomfört en detaljprojektering. Ett resultat av projekteringen är den mängdförteckning som anger exakt vilka arbetsuppgifter som ska utföras liksom i vilka mängder eller kvantiteter. Exempelvis anges antal kubikmeter lera som måste tas bort och deponeras på lämplig plats, antal kubikmeter grus av angiven art som i stället ska bygga upp en väg- eller järnvägsbank och antal kvadratmeter beläggning av angiven typ som ska läggas som bär- och slitlager på en väg. De anbud som lämnas av entreprenörerna består av ett styckpris för varje sådan mängd. Genom att multiplicera mängd med styckpris och summera dessa kostnader erhålls den ersättning som anbuds- givaren vill ha för att genomföra respektive projekt. Detta är respektive entreprenörs anbud i upphandlingen och normalt vinner den som lämnat lägst bud.
Medan utförandeentreprenaden innebär att beställaren köper i detalj specificerade aktiviteter eller input som resulterar i en färdig anläggning levererar totalentreprenaden det resultat, den output som beskrivs i förfrågningsunderlaget. Tillvägagångssättet för att genomföra arbetet bestäms av utföraren vilket bland annat innebär att huvuddelen av projekteringen utförs av de entreprenadföretag som deltar i upphandlingen. Totalentreprenaden innebär ett trappsteg uppåt vilket representerar en högre grad av handlingsfrihet för entreprenörerna.
Nästa steg i figuren är en funktionsentreprenad som kan ses som en totalentreprenad men med ett underhållsåtagande efter trafiköppning, ibland formulerat som förlängd garantitid.Man använder också begreppet funktionsentreprenad med helhetsåtagande vilket innebär att entreprenören åtar sig hela processen från projektering och byggande till underhåll och drift. Entreprenören tillhandahåller en ”tjänst”; efter att projektering och byggnation avslutats har denne ansvar för att hålla infrastrukturen tillgänglig i visst skick under överenskommen tid. Ersättning utgår för byggnationen i direkt
anslutning till trafikstart och därefter utgår en årlig ersättning för att utföra underhållet under avtalstiden. Ersättningens storlek kan villkoras mot kvalitén på den tjänst som tillhandahålls. Ett projekt med Offentlig-Privat Samverkan (OPS) är en funktionsentreprenad med helhetsåtagande men lägger därutöver ett ansvar för finansiering av projektet på utföraren. I Figur 8 representerar OPS
den högsta graden av handlingsfrihet för entreprenörerna. En närmare definition av OPS och dess betydelse för att begränsa risken för kostnadsökningar ges i avsnitt 7.2.
Trappstegen i Figur 8 illustrerar två balanserande aspekter av valet mellan de olika
entreprenadformerna som kan ha avgörande konsekvenser för arbetets genomförande och för slutresultatet:
• I en utförandeentreprenad bestämmer beställaren i detalj vilket arbete som ska genomföras vilket bland annat begränsar anbudsgivarnas möjlighet till nytänkande. Totalentreprenaden innebär att en större eller mindre del av detta övergår till utföraren. Funktionsentreprenader och OPS ger utföraren allt ansvar för projektens genomförande med undantag från i avtalet exakt angivna företeelser.
• I en utförandeentreprenad tar beställaren huvuddelen av ansvaret för oväntade kostnads- ökningar medan detta ansvar helt eller delvis övergår till utföraren för övriga entreprenad- former. Med andra ord har riskfördelning en nära koppling till valet av entreprenadform.
Figur 7. Entreprenörens åtagande under olika kontraktsformer. Källa: Nilsson & Nyström (2017).
7.2. Offentlig-Privat Samverkan
OPS innebär att ansvaret för att (helt eller delvis) finansiera, bygga och underhålla en anläggning tas av en kommersiell part under en längre tidsperiod. Detta beskrivs inte sällan som om det vore ett nytt sätt för att finansiera infrastrukturbyggande. Men det företag som står för investerings- och
underhållskostnader behöver i någon form få tillbaka sin insats, exempelvis genom att ta betalt av de som kommer att använda den färdiga anläggningen. Hultkrantz et al (2008) visar hur den privata delen av kostnaderna för att bygga och köra tåg mellan Stockholm Central och Arlanda betalas av
resenärerna under en avtalsperiod om 45 år, nu uppdaterat till 55 år.
Trots att OPS inte är en mirakelmedicin för att finansiera en verksamhet är det möjligt att använda förfarandet för att flytta över ansvaret för investeringar och underhåll till ett företag. Detta ökar sannolikheten för att kunna minimera de samlade kostnaderna under (stora delar av) anläggningens ekonomiska livslängd. Utredningen om finansiering av offentliga infrastrukturinvesteringar via skatter, avgifter och privat kapital (dir. 2016:59) gav i oktober 2015 VTI i uppdrag att redogöra för svenska och internationella erfarenheter av privat finansiering av statlig transportinfrastruktur.
• utförande Utförande- entreprenad OPS Total- entreprenad • detaljprojektering • utförande Funktions- entreprenad Funktions- entreprenad med helhetsåtagande • detaljprojektering • utförande • underhåll •systemprojektering (delvis) • detaljprojektering • utförande
• underhåll och drift under lång tid • finansiering •systemprojektering (delvis) • detaljprojektering • utförande
• underhåll och drift under lång tid
Den resulterande rapporten – Nilsson och Nyström (2017) – pekade bland annat på att genomförandet av alla typer av infrastrukturprojekt är förenade med större eller mindre grad av osäkerhet.
Konsekvensen är att projektkostnaden kan bli högre (i princip också lägre), eller att nyttan av eller intäkterna från investeringen under dess livscykel kan bli lägre (i princip också högre) än då ett projekt planeras. Denna risk påverkas inte av om det är beställaren av ett projekt eller utföraren som drabbas (gynnas) av konsekvenserna av (o)lyckliga omständigheter. Om man exempelvis via ett
fastpriskontrakt låter entreprenören bära all risk kommer anbudspriset för det upphandlade projektet att – allt annat lika – att bli högre än om beställaren bär risken. Beställaren betalar på så sätt en försäkringspremie för att själv slippa bära denna risk.
Tumregeln för riskfördelning innebär att den part som är bäst skickad att minska risken för att ett projekt kan påverkas av yttre eller inre omständigheter, eller som har möjlighet att begränsa konsekvenserna av olyckliga händelser, också ska bära risken. Denna regel är svår att omsätta i preciserade råd för riskfördelningen mellan beställare och utförare för enskilda projekt. En lämplig riskfördelning måste därför avgöras från fall till fall.
Både OPS och funktionsavtal upphandlar byggande, drift och underhåll av en färdig anläggning som ett paket. Trots denna likhet skapas olika incitament av de två avtalsformerna. Detta hänger framför allt samman med att utföraren av OPS-kontrakt genom den egna finansieringen ges väsentligt starkare motiv att stå för sina åtaganden under hela kontraktsperioden än utföraren av ett funktionsavtal. Skälet är att den som fått betalt för att bygga en ny anläggning i ett funktionsavtal kan lämna
överenskommelsen om ersättningen för underhållet efter några år visar sig vara otillräcklig för att täcka verksamhetens kostnader.
Det finns ingenting som talar för att upphandlingar av OPS-avtal i stället för funktionsavtal minskar antal lämnade anbud. Det är också angeläget att endast genomföra samhällsekonomiskt lönsamma projekt. Ju högre samhällsekonomisk lönsamhet, desto bättre är också förutsättningarna för att ett OPS-kontrakt ska kunna genomföras på ett sätt som (ytterligare) bidrar till en god resursanvändning.
7.3. Bättre förkunskap inför upphandling av under-mark-arbeten
En konsument som ska köpa en vara i butik tar ställning till om produkten på hyllan uppfyller rimliga önskemål om funktionalitet och kvalité och ställer detta mot det pris som varan betingar. Samma sak gör företag och myndigheter som ska köpa standardvaror som exempelvis kontorsutrustning. Utmaningen med att fastställa en korrekt kombination av pris, funktion och kvalité är genomgående större i upphandling av tjänster i anläggningsbranschen än vid inköp av standardvaror. Så är fallet för en privatperson som köper hantverkshjälp för smärre ombyggnader. Det finns då en risk för att slutprodukten inte håller vad som lovats och på samma sätt kan det arbete som en entreprenör ska utföra för en offentlig beställare resultera i produkter med både bättre och sämre standard än avtalat. Särskilt svårt i Trafikverkets uppdragsbeskrivningar är de projekt som innebär arbete under mark. Varje sådan investering är unik, vilket gör det vanskligt att utnyttja tidigare erfarenheter i bedöm- ningen av vad som ska göras. Genomförandekostnaderna varierar dessutom beroende på markens beskaffenhet. Om det visar sig att förstudier och projektering missat väsentliga egenskaper försenas projektets genomförande, kostnaden ökar och i de mest extrema situationerna måste helt nya lösningar tas fram. I jämförelser av slut- och kontraktskostnader i kontrakt utgör ofullständig kunskap om jord- och bergförhållanden en återkommande anledning till försenad trafiköppning, arbetsplatsolyckor och kostnadsöverskridanden. Tunneln genom Hallandsås är det mest spektakulära exemplet.
En del av arbetet med att förbereda nya projekt är den tidiga planeringen liksom den projektering som genomförs av upphandlade konsulter. Projekteringen resulterar i ritningar och en lista över de
arbetsinsatser som ska genomföras under den entreprenad som ska upphandlas; detta är den
mängdförteckning som ingår i förfrågningsunderlaget. En projektering baseras bland annat på analyser av jord och berg på den plats där uppdraget ska genomföras. Det etablerade förfaringssättet är att
använda geotekniska metoder, exempelvis i form av sondering och upptagning av borrkärnor för att fastställa markens egenskaper på dessa platser. Detta ligger till grund för att skapa en modell och med denna som stöd fastställa hur projektet ska genomföras. Precisionen i de bedömningar som görs av bergets kvalité ökar ju fler borrhål som tas upp eftersom risken minskar för att missa viktiga egenskaper hos berget. Eftersom varje borrhål kostar finns också argument för att inte borra mer än nödvändigt.
Den internationella utvecklingen gör det också möjligt att använda 2D- eller 3D-geofysiska
undersökningar. Med sådana metoder är det möjligt att initialt skapa ett preliminärt underlag för den mark- eller bergmodell som tas fram. Tack vare de kontinuerliga och omfattande bilder som tas fram med geofysiska metoder är det möjligt att välja platser för att ta upp (geotekniska) borrhål.
Mätningarna vid borrning och eventuell provtagning (borrkax och kärnor) ger tydligare och säkrare lokala bedömningar. Detta gör det möjligt att för ett givet antal borrhål öka mängden information om berggrunden. Genom att på så sätt kalibrera den geofysiska modellen förbättras förståelsen för de avsnitt där marken och bergets egenskaper är kritiska för konstruktionen (inkl. svaghetszoner). Jfr. Place et al (2019).
Den geofysiska analysen kan liknas vid de röntgen- och ultraljudundersökningar etc. som läkare använder innan en operation för att skaffa en uppfattning om de problem som föreligger. Geofysiken ger underlag för ytterligare undersökning med invasiva metoder (provtagning, kamera i kroppen etc. som liknar geoteknik) innan kniven tas fram. Geofysiken kan således användas för att planera och genomföra entreprenaden med bättre precision och därmed minska risken för problem under genomförandeprocessen.
En artikel i Bygg & Teknik 1/18 (”Geofysiska undersökningsmetoder – standard i alla stora
infrastrukturprojekt”) pekar på potentialen för geofysiska undersökningsmetoder. Tillvägagångssättets potential har också studerats i forskningsprogrammet Trust (Transparent Underground Structures). I en delstudie av Kadefors et al (2017) framhålls att de möjligheter som idag finns att i ett tidigt skede ta fram bättre kunskap om underjordförhållanden inte används i den omfattning som är möjligt och som är i bruk i flera andra länder.
Det är inte ovanligt att vare sig beställare, konsulter eller entreprenörer har kunskap om de i Sverige förhållandevis oprövade geofysiska metoderna. I den senaste handboken på området – Trafikverket (2019) – ingår emellertid en beskrivning av också detta förfarande.
Det finns dessutom ett samband mellan utformningen av upphandlingar och användningen av de nya metoderna. Den projektering som bland annat resulterar i en mängdförteckning upphandlas ofta till lägsta kostnad. Den konsult som åtar sig att genomföra bland annat de undersökningar av mark och berg som projektet kräver har inte sällan ofullständig kunskap om den geofysiska metoden. Dessutom kan förfarandet vara dyrare än att enbart använda de traditionella metoder som beställaren sedan tidigare är förtrogen med. Detta innebär att konsulten har svaga incitament att använda geofysisk metod. Det finns dock skäl att tro att denna merkostnad skulle minska över tid om det nya förfarandet kom att bli mera vanligt förekommande.
Det är dessutom möjligt att beställaren har anledning att betala en sådan merkostnad. Så är fallet om bättre kunskap till följd av en mera kostsam projektering kan balanseras av att den entreprenad som sedermera upphandlas skulle kunna slutföras i tid, innebära en bättre arbetsmiljö och också bli billigare tack vare den bättre kunskapen. Alternativt minskar inte kostnaden för entreprenaden, men däremot ökar möjligheten att redan tidigt i processen genomskåda de problem som man annars skulle tvingas hantera under arbetets gång.
För att komma runt denna uppenbara anomali krävs att beställaren aktivt arbetar med att anpassa projekteringen till de förutsättningar som är för handen då projekt ska genomföras. Ju mer under- mark-arbeten som krävs, desto starkare är motivet för att lägga ner proportionellt mer på
projekteringen än i andra situationer. Detta kan innebära att Trafikverket i sådana situationer bör kräva att den modell som tas fram av mark och berg inkluderar en geofysisk analys utöver de vedertagna geotekniska och geologiska analyserna.
Det finns också anledning att återknyta till den tidigare påtalade möjligheten att koppla samman byggande och underhåll i ett sammanhållet kontrakt inom ramen för en funktionsentreprenad. Om entreprenörer ges möjlighet att tidigt konkurrera under sådana förutsättningar kan man finna det motiverat att använda den mera kostsamma metoden för att minska kostnaderna för att bygga och för att begränsa risken för att det framtida underhållet blir mera kostsamt än vad som är motiveras från ett livscykelperspektiv. Av särskild betydelse är att geofysiska mätningar också kan bidra till en bättre förståelse av de hydrologiska förutsättningarna på platsen. Detta gör det möjligt att tidigt, kanske redan i byggfasen, genomföra arbetet på ett sätt som begränsar kostnaderna för framtida