Ovan i avsnitt 2.1 har det visats att det finns mycket som talar för att det inom de folkrättsliga systemen för medborgerliga och politiska rättigheter har vuxit fram en praxis, där stater kan ha positiva skyldigheter för särskilt utsatta gruppers hemlöshet i förhållande till förbudet mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Detta blir särskilt tydligt ju längre tid personen ifråga har levt som hemlös samt om levnadsförhållandena som hemlös kan anses kränka deras rätt till mänsklig värdighet. MR-kommittén har kommit att tillämpa ansvarsutkrävandet för hemlöshet mer extensivt, medan Europadomstolen är något mer restriktiv. Dock är den praxis som Europadomstolen utvecklat i förhållande till hemlöshet från relativt sena rättsfall. Samtidigt ska man beakta att denna praxis kan utvecklas ytterligare eftersom EKMR ska tolkas som ett levande instrument och kan beakta andra människorättsorgans uttalanden i sin praxis. Det som står klart är att Europadomstolen anser att utsatta gruppers hemlöshet under vissa särskilda omständigheter kan uppnå nivån av tillräckligt allvar för att vara en kränkning av artikel 3 EKMR.
38
I förhållande till utsatta EU-medborgare väcker detta rättsläge en rad orosmoment. För det första är majoriteten av utsatta EU-medborgare romer.186 Romer är, som ovan i avsnitt 2.1.3 beskrivits, en grupp som anses vara särskilt utsatt. Vidare lever många utsatta EU-medborgare i Sverige i akut hemlöshet i flera år.187 Dessutom måste man beakta att Sverige med sitt nordliga klimat är ett relativt kallt land. Med tanke på de skador som kyla i det individuella fallet kan leda till, borde det finnas högre krav på Sverige än många andra länder att se till att folk inte lever som hemlösa. I andra hand kan man argumentera för att utsatta EU-medborgares akuta hemlöshet utgör en kränkning av rätten till liv. Detta då MR-kommittén anser att det inom rätten till liv ingår en rätt till värdigt liv, varför hemlöshet måste motarbetas.
Även inom det folkrättsliga systemet för ESK-rättigheter finns det orosmoment gällande utsatta EU-medborgares akuta hemlöshet. Rätten till bostad i IKESKR och Sociala stadgan är uppbyggd på liknande sätt. Ett fullständigt förverkligande innebär att alla rättighetsbärare inom statens jurisdiktion ska ha rätt till en lämplig bostad. Detta innebär en bred uppsättning skyldigheter för stater, som exempelvis möjliggörande av en tillräckligt rymlig bostad till rimlig kostnad med tillgänglig infrastruktur, sanitära faciliteter o.s.v. Den egentliga skillnaden gällande rätten till bostad som finns mellan konventionerna är Sociala stadgans koppling till EKMR och Sociala stadgans tillämpningsområde. Inom IKESKR anses alla personer som befinner sig i landets jurisdiktion vara rättighetsbärare. Att inte beakta alla inom landets jurisdiktion som rättighetsbärare är en kränkning av diskrimineringsförbudet enligt ESK-kommittén. Detta är en argumentation som går i linje med tanken om att mänskliga rättigheter är universella och gäller för alla. Sociala stadgan är inte byggd på samma sätt, eftersom människor som upprätthåller sig illegalt i landet faller utanför tillämpningsområdet för Sociala stadgan. I förhållande till utsatta EU-medborgare i Sverige är detta problematiskt, eftersom de nämligen sällan kan uppnå kriterierna för mer än tillfällig uppehållsrätt i Sverige. Detta illustreras under kapitel 3, men exempelvis definierar en statlig utredning från 2016 själva konceptet med att vara utsatt EU-medborgare med att man inte har uppehållsrätt.188 Dock har ES-kommittén kommit att utvidga rättighetsområdet för den Sociala stadgan. Detta då det anses strida mot mänsklig värdighet att inte ge även de som uppehåller sig illegalt
186 SOU 2016:6 sid. 19–20.
187 Amnesty International, Sweden a Cold Welcome sid. 6–7.
39
i landet minst en rätt till härbärge. Därmed kan Sociala stadgan tillämpas i förhållande till utsatta EU-medborgares rätt till härbärge.
Inom både IKESKR och Sociala stadgan ska rätten till bostad genom åtgärder gradvis förverkligas med beaktande av tillgängliga resurser. När en rättighet är utformad som att den måste förverkligas gradvis, måste man identifiera vilken komponent av rättigheten ifråga som staten är skyldig att förverkliga vid det aktuella bedömningstillfället för att kunna identifiera om en kränkning har skett.189 Samtidigt, för att bedöma om den aktuella skyldigheten har respekterats är vidtagande av åtgärder sett tillsammans med tillgängliga resurser avgörande komponenter enligt Lind.190 Därmed, för att avgöra hur långt rätten till bostad sträcker sig avseende utsatta EU-medborgare i Sverige, måste åtgärder i förhållande till tillgängliga resurser bedömas.
Vad gäller vilka åtgärder som ska utföras har, som ovan skrivits, utsatta EU-medborgare endast rätt till härbärge enligt Sociala stadgan. Samtidigt anses, enligt IKESKR, rätten till härbärge vara en stats första skyldighet till åtgärd i det gradvisa förverkligandet av rätten till bostad.Därmed måste man beakta om Sverige vidtagit denna första åtgärd. Rätt till härbärge är enligt både ES och ESK- kommittén en omedelbar skyldighet. År 2012 började utsatta EU-medborgare i större utsträckning än tidigare komma till Sverige.191 Att tusentals utsatta EU-medborgare efter sju års tid trots en omedelbar rätt till härbärge fortfarande lever i akut hemlöshet gör att man kan ifrågasätta Sveriges förenlighet med IKEKSR och Sociala stadgan. Akut hemlöshet innebär att många bor i offentliga lokaler, utomhus, i trappuppgångar, tält, bilar eller motsvarande. Detta kan ses med bakgrund av att undersökningar av Amnesty International har visat att det inte finns tillgång till härbärge för alla hemlösa utsatta EU-medborgare i Sverige.192 Det här skulle innebära att Sverige brustit i att vidta den första omedelbara åtgärden angående rätten till bostad enligt IKESKR och Sociala Stadgan angående de särskilt utsatta EU-medborgarna.
För att undersöka huruvida detta är en kränkning måste man undersöka om denna begränsning görs inom ramen för tillgängliga resurser. Det finns mycket som talar för att särskilt stränga krav kan ställas på Sverige för att svenska staten ska kunna bevisa att den inte har tillräckliga resurser för att förverkliga den första åtgärden vad gäller skyldigheten
189 Eide, sid. 25.
190 Lind, sid. 191.
191 SOU 2016:6 sid. 7.
40
till rätten till bostad. För det första ska man vid beaktande av tillgängliga resurser prioritera särskilt utsatta grupper. Som beskrivits ovan är majoriteten av utsatta EU-medborgare romer. Romer är en grupp som bl.a. ES-kommittén definierar som särskilt utsatt.193 För det andra anses BNP vara en bra utgångspunkt för att beräkna ett lands tillgängliga resurser, där länder med högre BNP har strängare krav.194 Enligt Världsbanken hade Sverige år 2017 det 16de högsta BNP per capita i världen.195 Detta talar för att man borde kunna ställa relativt höga krav på Sverige. Samtidigt pågår i Sverige just nu en bostadskris, vilket innebär att Sverige har svårt att tillgodose sin befolkning generellt med bostäder.196 Bostadskris hade även inträffat i fallet European Roma Rights Centre mot Bulgarien.197 Trots bostadskrisen ansågs Bulgarien ha kränkt rätten till bostad för landets romer, då Bulgarien gjort en bostadsplanering för dessa människor, men utan att någon åtgärd gjorts under de fem år som bostadsplaneringen hade varit färdig. 198 På samma sätt kan inte Sverige skylla på brist på tillgängliga resurser med beaktande av en generell bostadskris, som anledning till att man inte ens tillgodosett den omedelbara rätten till härbärge för utsatta EU-medborgare sedan 2012.199 Vidare, för att begränsa ett minimikrav av en rättighet enligt IKESKR måste staten bevisa att rättigheten har gjorts till en prioritetsfråga. Amnesty International menar att Sverige exkluderar utsatta EU-medborgare ur bostadsplaneringen med anledning av uppfattningen om att de endast stannar i Sverige tillfälligt p.g.a. bristande uppehållsrätt.200 Problemet är, som ovan diskuterats, att många de facto stannar i Sverige i flera år. En sådan uppfattning illustrerar att Sverige inte gör detta till en prioritetsfråga, utan snarare ignorerar rättigheten för dessa människor. Inom Sociala stadgan kan man även enligt lag begränsa rätten till bostad, detta har dock inte gjorts i förhållande till utsatta EU-medborgares rätt till bostad. Vidare anser vissa att minimikrav av ESK-rättigheter inte går att begränsa p.g.a. tillgängliga resurser. Ssenyonjo menar att det vore emot själva konceptet med att ha ett minimikrav om dessa kan begränsas med beaktande av tillgängliga resurser, detta då alla minimikrav av ESK-rättigheter är kopplade till alla människors rätt till ett minimum av mänsklig värdighet, vilket i sig inte kan begränsas
193 Collective complaint No. 27/2005, para. 21.
194 Eide, sid. 26–27.
195 World bank, GDP per capita, PPP.
196 Enligt Boverket hade 243 av 288 kommuner som deltog i undersökning ett underskott på bostäder, Boverket, Bostadsmarknadsenkäten 2018, 9/5 2018.
197 Collective complaint No. 31/2005.
198 Collective complaint No. 31/2005, para. 35–43.
199 Eide, sid. 549.
41
beroende på resurser.201 Slutligen bör det anses vara ett avsteg från Wiendeklarationens princip om att alla mänskliga rättigheter är lika viktiga, om inte Sverige har en skyldighet att förverkliga åtminstone ett minimum av rätten till bostad för utsatta EU-medborgare.
Den första åtgärd som Sverige måste utföra för att vara förenlig med Sociala stadgan och IKESKR är därmed att omedelbart förse utsatta EU-medborgare med härbärge. Härbärget ska uppnå standard som ger mänsklig värdighet för att vara förenlig med Sociala stadgan. Som ovan diskuterats, har utsatta EU-medborgare generellt sett inte rätt till mer än härbärge enligt Sociala stadgan p.g.a. avsaknad av uppehållsrätt. Dock, för att vara förenlig med IKESKR måste Sverige som nästa åtgärd i sitt gradvisa förverkligande av rätten till bostad inkludera dessa människor i bostadsplanering och strategier. Detta då det inte finns någon planering eller bostadsstrategi för att gradvis förverkliga rätten till bostad för dem.202 Det här ska vidare göras med beaktande av dessa människors särskilt utsatta situation, eftersom det annars är en kränkning av förbudet mot diskriminering i IKESKR tillsammans med rätten till bostad.
I förhållande till medborgerliga och politiska rättigheter anser både MR-kommittén och Europadomstolen att en passiv hållning mot särskilt utsatta gruppers hemlöshet kan utgöra en kränkning av deras rätt till mänsklig värdighet, som i sin tur kan leda till en kränkning av förbudet mot tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Samtidigt innebär, enligt MR-kommittén, rätten till liv en rätt till värdigt liv, varav hemlöshet ska motarbetas. Som ovan illustrerats i avsnitt 2.1.3, har det i doktrin föreslagits att både en rätt till grundläggande ESK-rättigheter som skyddar deras mänskliga värdighet samt en rätt till härbärge behövs för att landet ska uppfylla sina medborgerliga och politiska skyldigheter. Som visats i avsnitt 2.2.2.1 anser ES-kommittén att grundläggande mänsklig värdighet uppnås om stater förser hemlösa med en rätt till härbärge. På samma sätt, om utsatta EU-medborgare förses med härbärge och deras mänskliga värdighet därmed upprätthålls, torde detta vara förenligt med statens skyldighet att förse alla med ett värdigt liv och därmed även rätten till liv i förhållande till hemlöshet. Detta talar för att ett förverkligande av de omedelbara skyldigheterna till rätten till bostad genom ESK-konventionerna, genom att förse utsatta EU-medborgare till en rätt till härbärge, också leder till ett rättsläge förenligt med medborgerliga och politiska rättigheter.
201 Ssenyonjo, Economic, Social and Cultural Rights in International Law, sid. 105.
42
Slutsatsen är således att i de fall utsatta EU-medborgare saknar tillgång till härbärge, är deras akuta hemlöshet i Sverige oförenlig med folkrättens bestämmelser om rätten till bostad.