Som ovan visat finns det mycket som talar för att den genomsnittlige utsatta EU-medborgaren har svårt att få uppehållsrätt i mer än tre månader genom att vara arbetstagare, egenföretagare eller arbetssökande. Därmed blir frågan om de genom att vara icke-ekonomiskt aktiva kan erhålla uppehållsrätt. För att erhålla uppehållsrätt som icke-ekonomiskt aktiv ska man i enlighet med artikel 7 p. 1 b rörlighetsdirektivet, ha tillräckligt med tillgångar för sig själva och sin familj för att inte bli en belastning för det sociala biståndssystem under vistelsen, samt ha en heltäckande sjukförsäkring som gäller i den mottagande medlemsstaten.
Trots att artikel 7 p. 1 b endast ställer som krav att man inte ska bli en ”belastning” för det sociala biståndssystemet, ska prövningen utgå ifrån vad som är en ”orimlig
belastning”. Detta eftersom det stadgas i rörlighetsdirektivets inledande skäl p. 10, att
syftet med att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar är underkastade villkor för att ha uppehållsrätt i mer än tre månader, är att de inte ska bli en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem. På liknande sätt har artikel 7 p. 1 b tillämpats i praxis.273 Tillämpningen av kriteriet ”orimlig belastning” istället för ”belastning” talar för att staten ska kunna hantera en belastning om den är rimlig. Dock är det inte helt klart när en belastning anses som rimlig och när den är orimlig. Bedömningen av huruvida en person har tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning har prövats flera gånger av domstolen. Utvecklingen i EU-domstolen har gått från en tillämpning av mer dynamisk prövning till en mer strikt ordalydelsetolkning av rörlighetsdirektivet.274 Nedan följer en rättsfallsanalys hur denna tillämpning utförs och hur den har utvecklats.
273 Domstolens dom av den 20 september 2001 i mål C-184/99 Rudy Grzelczyk mot Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve, p. 44.
55
3.4.1 Dynamisk tillämpning av rörlighetsdirektivet
Nedan kommer tre rättsfall att skildras, nämligen fallen Grzelczyk275, Baumbast276 och Brey.277
I fallet Grzelczyk hade en fransk medborgare (Grzelczyk) bott och studerat i Belgien i fyra år. Under de första tre åren hade Grzelczyk jobbat vid sidan av studierna. Under det fjärde och sista året på hans utbildning hade han inte tid att arbeta längre och ansökte om socialt bistånd.278 Grzelczyk blev nekad detta bistånd och frågan i målet var om man med beaktande av principen om likabehandling kan neka socialt bistånd i detta fall.279 EU-domstolen förklarade först, att det enda sättet Grzelczyk kunde erhålla uppehållsrätt på, var om han hade tillräckliga tillgångar för att inte bli en social belastning i Belgien.280 Domstolen menade dock att rörlighetsdirektivet medger en viss ekonomisk solidaritet mellan medborgarna i värdmedlemsstaten och medborgarna i andra medlemsstater, särskilt om den person som har rätt till bosättning har tillfälliga svårigheter (solidaritetsprincipen).281 Med beaktande av solidaritetsprincipen ansåg domstolen att ett beviljande av socialt bistånd till Grzelczyk vore en rimlig belastning, varav Belgien inte kunde neka honom socialt bistånd.282
EU-domstolen kom senare i fallet Baumbast att utveckla den dynamiska tolkningen av icke-ekonomiskt aktiva EU-medborgares rätt till uppehållsrätt. I fallet hade en tysk medborgare (Baumbast), boende i Storbritannien, tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning, men saknade heltäckande sjukförsäkring som gällde i Storbritannien, varvid han saknade uppehållsrätt enligt ordalydelsen till artikel 7 p. 1 b.283 Domstolen menade att syftet med ett sådant krav är att skydda det legitima intresset att unionsmedborgare inte ska utgöra en orimlig börda för mottagarlandets sociala biståndssystem.284 Dock, ansåg domstolen, får sådana begränsningar endast göras med beaktande av proportionalitetsprincipen, tillämpningen ska således vara ändamålsenlig och
275 C-184/99.
276 C-413/99.
277 Domstolens dom av den 19 september 2013 i mål C-140/12 Pensionsversicherungsanstalt mot Peter Brey.
278 C-184/99, p. 10–11.
279 A.a., p. 13–14.
280 A.a., p. 38. Studenter ska likt icke-ekonomiskt aktiva ha tillräckliga tillgångar för att inte utgöra en social belastning på biståndssystemet för att ha uppehållsrätt, se artikel 7 p. 1 c rörlighetsdirektivet.
281 C-184/99, p. 44.
282 A.a., p. 44 & 46.
283 C-413/99, p. 87–89.
56
nödvändig för att uppnå det mål som åsyftas.285 Därmed, med beaktande av att Baumbast hade bott och arbetat i Storbritannien i flera år, hade sin familj i landet, och under denna tid inte varit en börda på landets sociala biståndssystem samt hade en sjukförsäkring som gällde i Tyskland, skulle en begränsning utgöra en oproportionerlig inskränkning av hans uppehållsrätt.286 Detta innebär att domstolen ansåg att trots att en icke-ekonomiskt aktiv individ i strikt mening inte uppnår kraven i artikel 7 p. 1 b, kunde denne fortfarande ha uppehållsrätt med beaktande av sin individuella situation och med hänsyn till proportionalitetsprincipen.
Barnard menar att proportionalitets- och solidaritetsprincipen är sammankopplade. Hur de ska tillämpas kan illustreras genom en gemensam tolkning av Grzelczyk och Baumbast. I Grzelczyk fall skulle det vara en oproportionerlig inskränkning av någons rätt till uppehållsrätt, om denne blev nekad social förmån när han studerat i tre år och endast har ett år kvar på utbildningen. I fallet Baumbast var Baumbast tillräckligt integrerad i samhället genom att ha levt där i flera år, ha familjeliv där samt arbetat där, varav det borde innebära att det fanns en solidarisk koppling mellan brittiska skattebetalare och hans familj att han därmed skulle ha uppehållsrätt i landet.287
Nästa fall att beakta är fallet Brey. I Brey hade ett tyskt par flyttat till Österrike. De hade låg inkomst och ansökte därför om socialt bistånd. Ansökan avslogs med motivering att Breys låga inkomst talade för att de inte hade tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning av det sociala biståndssystemet.288 Frågan i målet var om Brey kunde anses ha tillräckliga tillgångar för att inte bli en social belastning när han ansökte om biståndet, och om han skulle bli en social belastning vid ett eventuellt godkännande av det sociala biståndet.289 EU-domstolen menade att då en icke-ekonomiskt aktiv unionsmedborgare p.g.a. låg inkomst söker socialt bistånd kan det tala för att denne saknar tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning för den mottagande statens biståndssystem.290 Men, en medlemsstat kan inte på denna grund automatiskt utesluta icke-ekonomiskt aktiva medborgare från att beviljas en viss social förmån. Istället, innan den nationella domstolen drar slutsatsen att ett beviljande av socialt bistånd utgör en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet, måste domstolen göra en
285 C-413/99, p. 91.
286 A.a., p. 92–93.
287 Barnard, European Union law, sid. 394.
288 C‑140/12, p. 16–32.
289 A.a., p. 32 & 44–45.
57
helhetsbedömning av den belastning som beviljandet skulle kunna innebära för medlemsstatens sociala biståndssystem som helhet betraktat. 291 Detta ska göras mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, solidaritetsprincipen och de enskilda omständigheterna i den berördes situation.292 Domstolen ansåg därmed att ett eventuellt beviljande av socialt bistånd för en unionsmedborgare inte är tillräckligt för att visa att vederbörande blir en orimlig belastning för den mottagande medlemsstatens sociala biståndssystem.293
Tillsammans antyder EU-domstolens tillämpning i de ovan illustrerade målen, att om en icke-ekonomiskt aktiv unionsmedborgare med låg inkomst söker socialt bistånd, talar detta för att personen ifråga saknar tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet. Dock kan en medlemsstat inte per automatik dra en sådan slutsats. Staterna måste istället beakta det individuella fallet och göra en helhetsbedömning, och se huruvida ett godkännande av socialt bistånd till en person är tillräckligt för att utgöra en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet som helhet betraktat. Vid denna helhetsbedömning ska begränsningen av uppehållsrätt och rätten till likabehandling endast göras med beaktande av de särskilda omständigheterna i den berördes situation, proportionalitetsprincipen samt solidaritetsprincipen.
3.4.2 Strikt tillämpning av rörlighetsdirektivet
Nedan skildras två fall som under 2010-talet gjort rättsläget strängare för icke-ekonomiskt aktiva unionsmedborgare. Dessa rättsfall är Dano294 och Alimanovic295.
I målet Dano hade en icke-ekonomiskt aktiv rumänsk kvinna och hennes femåriga son rest till Tyskland. Sedan hennes ankomst till Tyskland bodde Dano och hennes son hos Danos syster, som också försörjde henne och hennes son med mat. Hon hade bott i Tyskland i mer än ett år när hon ansökte om socialt bistånd.296Hon hade i enlighet med tysk lag erhållit uppehållsrätt, men i enlighet med tysk lag måste man ha uppehållsrätt i enlighet med rörlighetsdirektivet för att vara berättigad till likabehandlingsprincipen.297
291 C‑140/12, p. 72 & 77.
292 A.a., p. 72 & 77.
293 A.a., p. 75.
294 C-333/13.
295 Domstolens dom av den 15 september 2015 i mål C-67/14 Jobcenter Berlin Neukölln mot Nazifa Alimanovic m.fl.
296 C-333/13, p. 44–45.
58
Tysk domstol undrade om det var förenligt att begränsa någons rätt till socialt bistånd, när dennes uppehållsrätt inte grundas på rörlighetsdirektivet.298
EU-domstolen slog först fast att de enda som likabehandlingsprincipen i rörlighetsdirektivet kan tillämpas på är de personer som omfattas av uppehållsrätten enligt rörlighetsdirektivet.299 Att utvidga denna rättighet även till dem som har uppehållsrätt enligt nationell rätt skulle vara ett alltför stort ekonomiskt krav på medlemsstaterna.300 För Danos del måste hon ha tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning för det sociala biståndssystem samt en heltäckande sjukförsäkring som gäller i mottagande medlemsstaten. EU-domstolen menade att vid en prövning av vad som är tillräckliga tillgångar för att inte bli en belastning på det sociala biståndssystemet, ska medlemsstaterna göra en konkret bedömning av varje persons ekonomiska situation, varvid de sökta sociala förmånerna inte ska beaktas.301 Ingen hänvisning till principerna från den dynamiska prövningen gjordes.
Sammanfattat innebär avgörandet i Dano att tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet ska bedömas efter en konkret bedömning av varje persons ekonomiska situation, utan att beakta de sökta sociala förmånerna.Detta blir enligt Paskalia en rent ekonomisk bedömning, där domstolens prövning görs kategorisk och förbehållslöst. Det här skiljer sig från Brey, Baumbast och Grzelczyk, där bedömningen görs med beaktande av de särskilda omständigheterna i den individuelles situation, proportionalitetsprincipen och solidaritetsprincipen.302 I Dano tog man inte heller hänsyn till Breys uttalande om att en prövning ska utgå ifrån om biståndet ensamt utgör en belastning för medlemsstaternas sociala biståndssystem.303
I fallet Alimanovic, några år efter EU-domstolens dom i Dano, skulle domstolen bekräfta de principer som tillämpats i Dano, samt bemöta hur detta förhåller sig till den tidigare mer dynamiska bedömningen. I fallet var Alimanovic arbetssökande efter att tidigare ha blivit ofrivilligt arbetslös efter en anställning som varat mindre än ett år. Om anställningen varat mindre än ett år har man endast uppehållsrätt i sex månader efter anställningens avslutande enligt artikel 7 p. 1 b. Domstolen menade att en dynamisk bedömning inte behövs vid en tillämpning av rörlighetsdirektivet, utan en strikt
298 C-333/13, p. 42–45.
299 A.a., p. 67–69.
300 A.a., p. 74–79.
301 A.a., p. 80.
302 Paskalia, Europarättslig tidskrift, 2017, sid. 100.
59
tillämpning av ordalydelse i direktivet är tillräckligt. Detta eftersom direktivet har ett system som i sig beaktar de individuella personliga omständigheter som krävs. 304 I detta fall genom att arbetstagare förlorar sin rätt till uppehållsrätt gradvis efter sex månader efter avslutat arbete.305 På detta sätt beaktar man faktorer som utmärker de personliga omständigheterna för varje enskild person som ansöker om en social förmån, särskilt under hur lång tid som vederbörande utövat ekonomisk verksamhet.306 Detta gör att processen är rättssäker samtidigt som även kriteriet är förenligt med proportionalitets-principen.307
EU-domstolen i Alimanovic bemötte även uttalandena från fallet Brey, om att vid prövning av huruvida någon är en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet, måste man beakta den belastning ett godkännande av en social förmån skulle ha på det sociala biståndssystemet som helhet betraktat. Domstolen i Alimanovic menade att stöd som beviljas en enskild sökande knappast kan anses utgöra en orimlig belastning för en medlemsstat. Dock ska man pröva vilken belastning som uppstår efter det att den aktuella ansökan lagts till samtliga ingivna enskilda ansökningar.308 Domstolen slog med detta fast, att det inte stred mot likabehandlingsprincipen att begränsa familjen Alimanovic från socialt bistånd.309
Sammanfattningsvis anser domstolen i Dano och Alimanovic att genom en strikt tillämpning av individens ekonomiska situation i enlighet med rörlighetsdirektivet, beaktas de individuella omständigheter, såsom proportionalitetsprincipen, som krävs för att avgöra om en person har tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet. Vidare, trots att en individ ensam inte kan vara en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet, ska dennes ansökan beaktas tillsammans med andra ansökningar om socialt bistånd för att bedöma om det är en orimlig belastning.
3.4.3 Diskussion - Icke-ekonomiskt aktiva
Kramer kritiserar domstolen i Alimanovic motivering och menar att en strikt tillämpning av rörlighetsdirektivet innebär att man inte alls beaktar alla individuella omständigheter. Detta då man, tvärtemot vad domstolen säger, bortser från den unika situation som
304 C-67/14, p. 59. 305 A.a., p. 60–61. 306 A.st. 307 A.a., p. 60–61. 308 A.a., p. 62. 309 A.a., p. 63.
60
inträffar i varje fall.310 Exempelvis som i Baumbast, där personens koppling till mottagarstaten hade avgörande inverkan på bedömningen för att det vore oproportionerligt att utestänga personen från sociala förmåner, vilket enligt Barnard innebär att man beaktar det individuella fallet med hänsyn till solidaritets- och proportionalitetsprincipen.311 I fallet Alimanovic hade familjen mellan år 1994–1999 bott i Tyskland som krigsflyktingar från konflikten på Balkan. Kramer anser att domstolen kunde beaktat kopplingen till det tyska samhället och möjligen familjeförhållanden, vilket direktivet självständigt inte kan beakta.312 Kramer hävdar att domstolen i Alimanovic strikta tillämpning av artikel 7 p. 1 b snarare de facto legitimerar en automatisk bedömning, vilket står direkt tvärtemot uttalandena i Brey.313 Paskalia menar att domstolens tillämpning innebär att proportionalitetsprincipen har minskat i betydelse i takt med att domstolen betonat behovet av ”rättssäkra” beslut genom snäv ordalydelsetolkning, samtidigt som solidaritetsprincipen verkar vara övergiven.314
Vidare är den dynamiska prövningen begränsad genom att domstolen anser att trots att en individ ensam inte kan vara en orimlig belastning för det sociala biståndssystemet, kan beviljandet av individens ansökan tillsammans med andra ansökningar utgöra en orimlig belastning på sociala biståndssystemet. Detta bekräftade domstolen även senare i Garcia- Nieto.315 Resultatet av detta menar Paskalia är att individuell prövning endast finns tillgängligt när någon ansöker om socialt bidrag och det är uppenbart att det handlar om enstaka fall som inte utgör en orimlig belastning.316
Barnard tror att EU-domstolens praxis genom Dano och Alimanovic beror på Storbritanniens negativa syn på migration inom EU, samt att det utgör en hint om de ”kalla vindar” som går genom Europa. Barnard hävdar att domstolens tidigare tillämpning av dynamisk prövning av uppehållsrätten var ett projekt i att försöka integrera migrerande unionsmedborgare i andra unionsländer, med sociala skyldigheter för staterna som pris. Domstolen har dock blivit tvungen att gå tillbaka från denna tillämpning p.g.a. politisk motvilja, vilket kulminerade med Brexit. Barnard hoppas dock att domstolen kommer att
310 Kramer, Had they only worked one month longer! An analysis of the Alimnaovic case (29/9 - 2015)
311 Barnard, European union law, sid. 394.
312 Kramer, Had they only worked one month longer! An analysis of the Alimnaovic case. (29/9 - 2015)
313 A.st.
314 Paskalia, sid. 104.
315 Domstolens dom av den 25 februari 2016 i mål C-299/14 Vestische Arbeit Jobcenter Kreis Recklinghausen mot Jovanna García-Nieto m.fl., p. 50.
61
återgå till en bedömning där en mer dynamisk prövning görs igen efter Brexit.317 På samma sätt tror Paskalia att domstolens praxis är politisk färgad och går i linje med önskemål från vissa medlemsstater.318
Sammanfattningsvis innebär rättsläget att i de fall då utsatta EU-medborgare inte kan anses vara ekonomiskt aktiva, blir det svårt att erhålla uppehållsrätt. Detta då bedömningen av tillräckliga tillgångar för att inte bli en orimlig belastning på sociala biståndssystemet blivit så pass snävt tillämpad. En utsatt EU-medborgare innehar i regel inte särskilt stora tillgångar. Genom att proportionalitetsprincipen knappt tillämpas, solidaritetsprincipen i princip är försvunnen samtidigt som EU-domstolen menar att en ensam ansökan de facto kan utgöra orimlig belastning, blir det i slutändan extremt svårt för utsatta EU-medborgare att få uppehållsrätt som icke-ekonomiskt aktiv.
3.5 Sammanfattning - Utsatta EU-medborgares möjlighet att utkräva rätt till bostad