Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter . 26

moment i rätten till en tillfredsställande levnadsstandard i artikel 11 p. 1 IKESKR. Dock anses rätten till bostad vara en separat och självständig rättighet gentemot rätten till en tillfredsställande levnadsstandard.112

För att förstå vad rätten till lämplig bostad i Artikel 11 p. 1 IKESKR innebär måste man först beakta artikel 2 p. 1 IKESKR. Vid tillämpning av IKESKR ska artikel 2 p. 1 läsas tillsammans med de skyldigheter resterande artiklar i konventionen stadgar. Detta då artikeln 2 p. 1 beskriver den grundläggande ramen för hur staternas åtaganden och skyldigheter ska förstås.113 I artikel 2 p. 1 står stadgat att:

”Varje konventionsstat förpliktar sig att genom såväl egna åtgärder som internationellt bistånd och samarbete, framför allt på de ekonomiska och tekniska områdena, till fullo utnyttja sina tillgängliga resurser för att säkerställa, att de i denna konvention inskrivna rättigheterna gradvis förverkligas i sin helhet genom alla därtill ägnade medel, i synnerhet genom åtgärder på lagstiftningens område.”

Nedan kommer det förklaras vad skyldigheterna och åtagandena som stater åtar sig genom artikel 2 p. 1 IKESKR innebär. Vidare kommer även tillämpningsområde och diskrimineringsförbudet för IKESKR beskrivas. Till sist kommer en beskrivning av vad rätten till bostad i artikel 11 p. 1 IKESKR innebär.

111 Lind, sid. 177.

112 Committee on Economic Social and Cultural Rights, General comment No. 4, The right to adequate housing, E/1992/23, 13 December 1991, para. 1.

113 Committee on Economic Social and Cultural Rights, General comment No. 3: The nature of States parties’ obligations, E/1991/23, 14 December 1990, para. 1.

27 2.2.1.1 Allmänna skyldigheter

Enligt artikel 2 p. 1 IKESKR ska stater gradvis förverkliga konventionens rättigheter i sin helhet och detta ska göras genom ”åtgärder”. De skyldigheter som uttrycks i konventioner som skyddar medborgerliga och politiska rättigheter ska normalt, till skillnad från IKESKR, förverkligas omedelbart. I t.ex. artikel 2 IKMPR står stadgat att varje stat ska respektera och garantera konventionens artiklar. Artikel 2 p. 1 IKESKR är genom krav på ett gradvis förverkligande mer flexibelt uppbyggd. Tanken med denna formulering är att konventionsförfattarna var medvetna om att ett fullständigt förverkligande av ESK-rättigheter, till skillnad från medborgerliga och politiska ESK-rättigheter, inte kan ske omedelbart.114 Å ena sidan, samtidigt som artikel 2 p. 1 IKESKR ger uttryck för en flexibel skyldighet, är syftet med IKESKR å andra sidan, att rättigheterna ska förverkligas i sin helhet. Ett annat resultat skulle vara motsatsen till konventionens rasion d’être.115

Åtgärderna som utförs ska vara medvetna, konkreta och riktade i en så tydlig mån som möjligt.116 Vidare inkluderas vissa omedelbara skyldigheter inom IKESKR. ESK-kommittén menar att staterna har en omedelbar skyldighet att vidta en första åtgärd. Kommittén anser paradoxalt nog samtidigt, att staterna har ett visst tidsutrymme att utföra det första steget efter konventionens bindande verkan.117 Lind hävdar dock, att med beaktande av att den franska versionen av artikel 2 p. 1 IKESKR stadgar att staterna har en skyldighet att ”åta sig att handla”, i kombination med att rättigheterna i slutändan ska ”fullständigt förverkligas”, har staterna en omedelbar skyldighet att agera.118 Samtidigt, för att skyldigheterna ska läsas förenligt med konventionens rasion d’être, har stater även ett visst minimum av skyldigheter.119 Exempelvis innebär det en kränkning av IKESKR om ett stort antal av individerna i en stat inte ens har tillgång till härbärge.120 Eftersom stater har ett minimum av skyldighet, kan detta minimum ses som den första omedelbara skyldigheten till åtgärd som stater ska ta.121 Efter att första åtgärden har vidtagits, ska kommande åtgärder utföras så snabbt och effektivt som möjligt.122

Åtgärderna ska enligt artikel 2 p. 1 IKESKR utföras genom att statentill fullo utnyttjar sina tillgängliga resurser och genom internationellt bistånd och samarbete. Tillgängliga

114 E/1991/23, para. 9.

115 A.a., para. 9.

116 A.a., para. 2.

117 A.a., para. 1–2.

118 Lind, sid. 188–189, se not 765.

119 E/1991/23, para. 10.

120 A.st.

121 Hohmann, The right to housing, sid. 18.

28

resurser innebär att man måste se till hur resursstark staten ifråga är vid bedömning av dess skyldigheter.123 Internationellt bistånd och samarbete innebär, att vid bedömning av tillgängliga medel ingår de resurser staten ifråga kan erhålla genom internationell hjälp.124

De åtgärder som vidtas för gradvis förverkligande, ska utföras genom alla därtill ägnade medel, i synnerhet genom åtgärder på lagstiftningens område. Detta är också ett uttryck för den flexibla tillämpningen av IKESKR. Det innebär att det gradvisa förverkligandet kan ske genom politiska, administrativa eller sociala åtgärder, samtidigt som juridiska åtgärder understryks.125

2.2.1.2 Specifika skyldigheter

Artikel 11 p. 1 IKESKR reglerar inte endast en rätt till bostad, utan även rätt till lämplig bostad. Detta innebär att rättighetens fullständiga förverkligande inte ska tolkas restriktivt, som exempelvis endast en rätt till härbärge.126 Ett förverkligande av rätten till lämplig bostad innebär att individers privatliv ska skyddas, bostaden ska förse tillräckligt utrymme, säkerhet, belysning, ventilation, infrastruktur och lämplig plats med hänsyn till tillgång till arbetsplats och grundläggande faciliteter..127 Bostaden ska även ha tillgång till grundläggande attribut såsom exempelvis vatten, el, värme och även skydd från vind, kyla värme etc.128 Bostaden ska dessutom erbjudas till en rimlig kostnad.129 Rimlig kostnad innebär att bostaden inte ska vara så pass kostsam att människor inte har råd med grundläggande förnödenheter och behov, staten ska t.ex. hjälpa individen med bidrag för att möta dessa kostnader.130 Ägandet eller nyttjande av bostad ska vara juridiskt skyddat.131

Utöver juridiska åtgärder för ett gradvis förverkligande behövs administrativa åtgärder genom planering och bostadsstrategi.132 En sådan strategi ska innehålla en plan för hur man ska motarbeta hemlöshet genom rätt till härbärge.133

123 E/1991/23, para. 10–12 & Eide, The use of indicators in the practice of the committee on economic, social and cultural rights, i Economic, Social and Cultural rights, Eide, Krause & Rosas, sid. 548–549.

124 E/1991/23, para. 13.

125 A.a., para. 3–7.

126 E/1992/23, para. 7 & 9.

127 A.a., para. 7 & 9.

128 A.a., para. 8 a–f.

129 A.st.

130 A.a., para. 8 c.

131 A.a., para. 8 a–f.

132 E/1992/23, para. 14–15.

29 2.2.1.3 Legitima begränsningar

Åtgärderna för det gradvisa förverkligandet av rätten till bostad är relativa i förhållande till tillgängliga resurser.134 Om stater inte lyckas med att utföra åtgärder för det gradvisa förverkligandet, har de en bevisbörda om att de gjort allt i sin makt med beaktande av tillgängliga resurser för att utföra åtgärden ifråga.135 Om en stat misslyckas med uppfyllande av sitt minimum av skyldigheter p.g.a. otillräckliga resurser, måste staten bevisa att den gjort allt som står till dess förfogande för att tillfredsställa detta minimum, samt att detta har varit en prioritetsfråga.136

2.2.1.4 Tillämplighet, diskrimineringsförbudet och utsatta grupper

IKESKR är inte helt tydlig med jurisdiktionen för dess tillämpning. Enligt artikel 11 p. 1 IKESKR ska staten erkänna rätten för envar att åtnjuta en tillfredsställande levnadsstandard och däribland en rätt till lämplig bostad. Samtidigt ska enligt artikel 27 Wienkonventionen ett traktat in dubio vara bindande för varje part med avseende på hela dess territorium. I artikel 2 p. 2 IKESKR återfinns dessutom diskrimineringsförbudet. Där stadgas att

”Konventionsstaterna åtar sig att garantera att rättigheterna i denna konvention utövas utan diskriminering av något slag på grund av ras, hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt.”

Detta innebär enligt ESK-kommittén att IKESKR ska gälla för alla människor inom varje stats jurisdiktion, även icke-medborgare, och då även t.ex. flyktingar, asylsökande, statslösa, m.m. oavsett deras legala ställning och dokumentation.137 Vidare är även skyldigheten att rättigheterna ska utövas utan diskriminering omedelbar.138

Förutom diskrimineringsskyddet ska ESK-rättigheter särskilt beaktas i förhållande till särskilt utsatta grupper. Den grundläggande tanken med IKESKR är inte att staten i första hand ska tillgodose alla individer med deras ESK-rättigheter, utan endast när individen ifråga inte klarar av att göra detta själv.139 Detta innebär att stater har ett större ansvar i

134 E/1991/23, para. 10–12. & Eide, sid. 548–549.

135 A.a., para. 11.

136 A.a., para. 10.

137 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General comments No. 20, Non-discrimination in economic, social and cultural rights,E/C.12/GC/20 2, July 2009, para. 30.

138 E/1991/23, para. 2.

30

ett samhälle där de sociala och ekonomiska klyftorna är särskilt stora.140 Vidare innebär detta att staterna har som skyldighet att prioritera särskilt utsatta i förhållande till tillgängliga resurser.141 Stater har därför en omedelbar skyldighet att identifiera vilka grupper i befolkningen som är mest förfördelade och ska därefter vidta åtgärder i syfte att garantera ett mer jämlikt åtnjutande av rättigheterna i IKESKR.142

2.2.1.5 Sammanfattning - Rätten till bostad i Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter

Rättigheterna i IKEKSR gäller för alla människor inom en konventionsstats jurisdiktion. Dock är skyldigheterna enligt IKESKR flexibelt uppbyggda. Skyldigheterna ska enligt artikel 2 p. 1 IKESKR utgå ifrån varje stats tillgängliga resurser beaktat efter bl.a. vilken internationell assistans staten kan få. Vidare får staterna som huvudregel vidta de åtgärder de själva anser är viktiga för att förverkliga rättigheterna samtidigt som förverkligandet ska ske gradvis.

Denna flexibilitet har blivit mer begränsad genom ESK-kommitténs slutsatser. Bl.a. innebär det gradvisa förverkligandet en omedelbar skyldighet att vidta en första åtgärd. Vidare har stater även en skyldighet att omedelbart se till att stora grupper i landet inte blir hemlösa utan istället garanteras en rätt till härbärge. Som första åtgärd har staten därmed en omedelbar skyldighet att förverkliga detta minimikrav, samt att rättigheterna inte får utövas diskriminerande.

Skyldigheten till åtgärder är relativa med beaktande av tillgängliga resurser. Stater har dock en bevisbörda att visa att de gjort allt i sin förmåga i förhållande till tillgängliga resurser att vidta åtgärder. Om en stat inte lyckas förverkliga sitt minimum av skyldigheter p.g.a. otillräckliga resurser, har dock staten en än strängare bevisbörda, då den också måste visa att detta har gjorts till en prioritetsfråga.

Ett fullständigt förverkligande av rätten till bostad i enlighet med IKESKR innebär en rätt till lämplig bostad, varav en bred uppsättning av skyldigheter för staten uppkommer. Rätt till lämplig bostad innebär en rätt till bostad med tillräckligt utrymme, infrastruktur, sanitära faciliteter, elektricitet, värme, vatten, skydd mot väder, vind, värme. Bostaden ska vara juridiskt skyddad samt inte vara för kostsam.

140 Eide, sid. 26.

141 A.a., sid. 549.

142 Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General comment No. 1: Reporting by States parties, E/1989/22,27 July 1981, para. 3.

31

2.2.2 Den reviderade europeiska sociala stadgan

Den europeiska sociala stadgan¹⁴³ är ett av Europarådets fördrag. Den trädde i kraft år 1961 och var från början tänkt att stadga om skydd för arbetstagares rättigheter.¹⁴⁴ År 1996 reviderades den europeiska sociala stadgan (Sociala stadgan)¹⁴⁵. I den Sociala stadgan finns ett bredare rättighetsskydd, bl.a. stadgas i artikel 31 om rätten till bostad. Artikel 31 är exklusiv för den reviderade versionen. Sociala stadgan är uppdelad i sex olika delar samt ett appendix. Del I innehåller allmänna målbestämmelser för stadgan, del II stadgar om rättigheterna och del III-VI samt appendix förklarar bl.a. stadgans tillämplighet och jurisdiktion. Enligt artikel A p. 1 b-c i Sociala stadgan ska staterna välja vilka artiklar staten vill vara bunden till. Detta innebär att konventionsstaterna därmed kan ha olika skyldigheter gentemot stadgan.146 Sverige är bunden till artikel 31 som reglerar om rätten till bostad.147

2.2.2.1 Jurisdiktion & Tillämpning

Enligt artikel 1 i Sociala stadgans appendix ska rätten till bostad endast gälla för statens medborgare och medborgare i en annan konventionsstat som lagligen är bosatt i eller regelmässigt arbetar inom vederbörande parts område. Denna begränsning beror på kopplingen till 1961 års europeiska sociala stadga, vilken var starkt kopplad till arbetstagares rättigheter och inte alla människor generellt.¹⁴⁸ ES-kommittén har dock kommit att utvidga tillämpningen av den Sociala stadgan. I t.ex. FIDH mot Frankrike hade Frankrike stiftat en bestämmelse som uteslöt illegala invandrare från allmän sjukförsäkring. Kommittén menade att en sådan tillämpning av nationell rätt var oförenlig med Sociala stadgan. Detta då Sociala stadgan ska tillämpas som ett levande instrument samt bygger på vissa grundläggande värderingar såsom värdighet, autonomi, jämlikhet och solidaritet. Kommittén hänvisade även till att alla mänskliga rättigheter enligt Wiendeklarationen är universella. Vidare menade kommittén att den Sociala stadgan ska tolkas så att den ges ”liv och mening” till grundläggande sociala rättigheter, vilket innebär att begränsningar av rättigheterna endast får göras restriktivt. Slutligen beaktade

143 Europeiska sociala stadgan, 18 oktober 1961, ETS 35.

144 Lind, sid. 237–238.

145 Den reviderade europeiska sociala stadgan, 3 maj 1996, ETS 163.

146 Enligt artikel A p.1 b måste konventionsstaterna godta 6 av 9 särskilda artiklar, dock ingår inte artikel 31 bland dessa.

147 Council of Europe, European Social Charter, implementation country fact sheet.

32

kommittén att rätten till sjukvård är nära kopplad till mänsklig värdighet, och att mänsklig värdighet är en grundläggande del av den Sociala stadgan. Därav ska rätten till sjukvård i artikel 13 Sociala stadgan gälla, vare sig personen upprätthåller sig legalt eller illegalt i landet.¹⁴⁹ I förhållande till tillämplighet och mänsklig värdighet har kommittén framhållit att stater måste erbjuda härbärge till särskilt utsatta grupper i enlighet med artikel 31 p. 2 Sociala stadgan, trots att de upprätthåller sig i landet illegalt, eftersom avsaknad av härbärge skulle vara en kränkning av mänsklig värdighet.¹⁵⁰

Därav ska rättigheter som är kopplade till mänsklig värdighet alltid vara tillämpliga, vare sig individen är i landet illegalt eller inte. Särskilt om utsatta grupper påverkas ska detta beaktas.

2.2.2.2 Allmänna skyldigheter

Som ovan förklarats under avsnitt 1.4, är rätten till bostad i Sociala stadgan uppbyggd med artikel 11 p. 1 IKESKR som förebild. Vidare anser ES-kommittén att ESK-kommitténs allmänna kommentarer ska beaktas när man tolkar rätten till bostad även i Sociala stadgan.¹⁵¹ Att rättsläget om rätten till bostad enligt Sociala stadgan är uppbyggt med rättsläget enligt IKESKR som förebild, kan ses med beaktande av att rätten till bostad i Sociala stadgan likt IKESKR är en flexibel rättighet. Som huvudregel ska rättigheterna i den Sociala stadgan, till skillnad från rättigheterna i IKESKR, inte förverkligas gradvis, utan omedelbart.¹⁵² Dock anses rätten till bostad vara en särskilt komplex och kostsam rättighet.¹⁵³ Det gör att den inte ses som en omedelbar skyldighet för staten utan snarare som en skyldighet att verka för ett visst mål.¹⁵⁴ Trots att en rättighet är särskilt komplex och kostsam, måste stater vidta åtgärder för förverkligande inom skälig tid.¹⁵⁵ Dessa åtgärder ska garantera en stadig och mätbar förbättring i den utsträckning som är förenlig

149 Collective complaint No. 14/2003, para. 26–32.

150 Defence for Children International v. the Netherlands, Collective complaint No. 47/2008, (Decision on the merits), 20 October 2009, para. 46–48.

151 Collective complaint No. 33/2006, para. 71.

152 Khaliq & Churchill, The European Committee of Social Rights, i Social Rights Jurisprudence, Langford, sid. 430.

153 Collective complaint No. 33/2006, para. 60–62, Digest of case law of the ESCR, 2008 sid. 349. Se även Lind, sid. 258–259 och Hohmann, sid. 52.

154 A.st.

155 Autism- Europe v. France, Collective complaints No. 13/2002, (Decision on merits), 4 November 2003, para. 53.

33

med det maximala användandet av tillgängliga resurser.¹⁵⁶ Detta innebär likt vid IKESKR att det gradvisa förverkligandet är relativt beroende på den specifika statens resurser.¹⁵⁷

Liknande IKESKR får staterna enligt artikel I Sociala stadgan själva bestämma vilka åtgärder som ska tillämpas för förverkligandet av dess rättigheter. Dock, när rättigheter gradvis förverkligas, måste de få en praktisk effekt och inte endast teoretiskt sådan.¹⁵⁸ Detta innebär bl.a. att trots att staterna som huvudregel själva bestämmer vilka åtgärder som ska vidtas för gradvis förverkligande av rättigheterna, har staterna en skyldighet att vidta juridiska men också praktiska åtgärder som är nödvändiga och lämpliga för ett effektivt skydd av rättigheten ifråga.159 Det ska inte endast finnas ”juridiska rättigheter” utan rättigheterna måste också få praktisk effekt. I exempelvis ADT mot Frankrike fanns bestämmelser om rätt till bostad, vilket dock inte gav något skydd i praktiken för utsatta grupper.160 Därför måste staterna bidra med resurser som är relevanta för utförande av åtgärderna ifråga.¹⁶¹ Staterna ska även föra statistik över behov, resurser och resultat, och utfärda en tidsplan gällande förverkligande av rätten till bostad samt utvärdera dessa åtgärder regelbundet.¹⁶² Vidare ska rätten till bostad även beaktas utifrån de effekter den har på särskilt utsatta grupper.¹⁶³

2.2.2.3 Specifika skyldigheter

De mer specifika skyldigheterna för rätten till bostad finns stadgade i artikel 31 Sociala stadgan. Enligt artikel 31 finns det tre olika skyldigheter stadgade. Enligt artikel 31 p. 1 ska konventionsstaterna främja tillgången av bostäder med rimlig standard. Bostad av rimlig standard ska definieras i nationell lag.¹⁶⁴ Bostad av rimlig standard innebär att bostaden ska vara säker från sanitära och hälsosamma faror och ha tillräcklig bostadsyta. Bostaden anses vara hälsosamt säker om den innehåller grundläggande attribut såsom vatten, elektricitet och sanitära faciliteter. Tillräcklig bostadsyta ska bestämmas med beaktande av antalet människor som ska bo i bostaden. Vidare ska människors besittningsrätt vara skyddad genom lag.¹⁶⁵

156 Collective complaints No. 13/2002, para. 53.

157 Khaliq & Churchill, sid. 434.

158 Collective complaint No. 1/1998, para. 32.

159 European Roma Rights Centre v. Bulgaria, Collective Complaint No. 31/2005, (Decision on the merits), 18 October 2006, para. 35.

160 Collective complaint No. 33/2006, para. 97–100.

161 A.a., para. 61

162 A.a., para. 60–61 & 63.

163 A.a., para. 63 & 67.

164 Conclusions 2003, France, Article 31.1, 2003/def/FRA/31/1/EN.

34

Enligt artikel 31 p. 2 ska konventionsstaterna vidta åtgärder för att förebygga och minska hemlösheten i syfte att successivt undanröja den. Med hemlöshet menas att en person inte rättsligt har tillgång till härbärge.¹⁶⁶ Trots att förverkligande av rätten till bostad ska ske gradvis, ingår i artikel 32 p. 2 att stater har en omedelbar skyldighet att se till att hemlösa erbjuds härbärge.¹⁶⁷ Härbärgena ska ha tillräckligt mycket plats samt ska vara av sådan kvalitet som krävs för att vara i enlighet med mänsklig värdighet.¹⁶⁸ En temporär tillgång till härbärge betyder dock inte att personen ifråga inte är hemlös.¹⁶⁹ Erbjuds sådant måste individer även få tillgång till en lämplig bostad inom rimlig tid.¹⁷⁰ Vidare ska staten vidta åtgärder för att individer inte ska återgå till hemlöshet.171

Enligt artikel 31 p. 3 ska konventionsstaterna utföra åtgärder som gör bostäder ekonomiskt tillgängliga för personer som saknar tillräckliga medel. En bostad är ekonomiskt tillgänglig om det är möjligt att betala kostnader för deposition och hyra i förtid, aktuell hyra och andra bostadsrelaterade kostnader såsom underhåll av bostaden.¹⁷² Dessa kostnader ska även kunna betalas på sikt och individen ska kunna erhålla ett minimum av lämplig levnadsstandard.¹⁷³ Stater måste vidta åtgärder för att tillgängliggöra finansiellt godtagbara boenden och då särskilt åtgärder som tillgängliggör sociala bostäder.¹⁷⁴

2.2.2.4 Särskilt utsatta grupper och Icke-diskrimineringsprincipen

Som framgått ovan i avsnitt 2.2.2.2 ska de åtgärder som utförs för att förverkliga Sociala stadgans rättigheter genomföras med särskilt beaktande av särskilt utsatta grupper. Detta innebär att stater har ett särskilt ansvar att i enlighet med artikel 31 p. 1– 3 Sociala stadgan främja och tillgängliggöra lämplig bostad för utsatta grupper.¹⁷⁵ Stater ska vidare bekämpa hemlöshet genom åtgärder som exempelvis möjliggör för sociala boenden och bostadsförmåner för dessa grupper.176

166 Conclusions 2003, Italy, article 31.2, 2003/def/ITA/31/2/EN.

167 Collective complaint No. 47/2008, para. 46.

168 European Federation of National Organisations Working with the Homeless v. France, Complaint No 39/2006, (Decision on the merits), 5 December 2007, para. 106–107.

169 Conclusions No. 2003/def/ITA/31/2/EN.

170 Complaint No 39/2006, para. 106.

171 Conclusions No. 2003/def/ITA/31/2/EN.

172 Complaint No. 33/2006, para. 122.

173 A.st.

174 Conclusions 2003, Sweden, article 31.3, 2003/def/SWE/31/3/EN.

175 Conclusions No. 2003/def/FRA/31/1/EN & Complaint No. 33/2006, para. 98–100.

35

Vidare måste åtgärderna utföras med beaktande av diskrimineringsförbudet i artikel E i den sociala stadgan. Enligt artikel E ska åtnjutandet av de rättigheter som anges i den Sociala stadgan säkerställas utan någon åtskillnad såsom exempelvis p.g.a. ras eller ställning i övrigt.

Artikel E är inte en självständig rättighet utan ska läsas tillsammans med andra artiklar i stadgan.177 Artikel E förbjuder både direkt och indirekt diskriminering.178 Förbudet mot indirekt diskriminering betyder att man ska beakta att människor är olika, och att särskilda