Arbetet har visat på att kommunens fragmentering och sektorisering inte enbart kan ses som ett hinder för samverkan och gemensam planering och förvaltning av staden. Resultatet visar på att kommunens organisering är en bra grund för att inleda samverkansprocesser och nätverksstyrning av stadsutveckling. Däremot saknas initiativ för detta, vilket i sig kan härledas till den politiska styrningen av kommunens förvaltningar. Det första initiativet till förvaltningsöverskridande planering och förvaltning måste ske på en högre nivå än mellan förvaltningarna själva, i och med att deras verksamheter styrs av de politiska nämnderna och präglas av mål- och resultatstyrning. För att åstadkomma detta måste den politiska styrningen av verksamheterna mer handla om styrning med idéer som metastyrning. Därigenom möjliggörs förvaltningsöverskridande planering och förvaltning av stadens utveckling i praktiken. I ett större sammanhang handlar detta om att det finns grundläggande samhällsstrukturer som måste förändras för att i mindre skala präglas av ekonomiska incitament och det faktum att privata intressen har kommit att ha större inverkan på den offentliga planeringen och förvaltningen. Man skulle kunna beskriva det som att hållbarhetsdiskursen måste få en större inverkan på styrning och organisering av staden. Detta förutsätter att individer i en organisation börjar ifrågasätta, problematisera och diskutera sin kunskap och yrkesroll för att i sin tur möjliggöra sociala förändringar inom organisationen. Detta bygger också på att organisationen måste vara öppen för ny förståelse och olika kunskaper. Organisationen i detta sammanhang kan då vara den enskilda förvaltningen men också komunnen som helhet. Därigenom kan frustrationen kring att politiska målsättningar upplevs okonkreta och svåra att omsätta i praktiken övervinnas.
Att hållbarhetsdikursen måste få ett större utrymme i styrning och organisering av de kommunala verksamheterna kräver ett paradigmskifte på flera nivåer. Det som hållbarhetsdiskursen står för i form av gemensam planering och förvaltning samt ökade möjligheter för organisatoriskt lärande måste sättas i relation till de problem som finns globalt vad gäller urbanisering, resursnyttjande och befolkningstillväxt. Stadsutvecklingen måste ta hänsyn till rådande situation och de problem som vi står inför idag, men också ha ett längre tidsperspektiv och se till hur man kan rusta för framtidens behov. Detta innebär att införandet av hållbarhetsdiskursen i styrning och organisering av komunnen kan ses som en långsiktig investering.
Uppsatsen visar även på att de kommunala förvaltningarna saknar verktyg för att inleda och institutionalisera samverkansprocesser. När de har getts utrymme för att tillsammans planera för en hållbar stadsdelsförnyelse genom särskilda satsningar har detta varit svårt i och med att de saknar kunskap och erfarenhet för hur detta ska genomföras. Detta kan bero på att den politiska styrningen ger dubbla budskap, å ena sidan ska förvaltningarna verka för att leva upp till sina egna verksamhetsmål, å andra sidan ska de utanför de ordinarie verksamheterna gemensamt skapa nya arbetsformer för förvaltningsöverskridande arbete. Om de särskilda satsningarna, som det program som den empiriska undersökningen tittar på, inte ges tillräckligt utrymme eller inte prioriteras kan det leda till vad som kallas för ”projekttrötthet”. För att undvika att resultat av tillfälliga projekt inte används som utgångspunkt i framtida arbete måste dessa implementeras i de ordinarier verksamheterna. Detta kräver förutsättningar för organisatoriskt lärande, vilket måste få större utrymme och värderas högre i styrning och organisering av stadsutvecklingsprojekt.
Vår uppfattning är att det är viktigt att ha ett kritiskt förhållningssätt gentemot samhällsstrukturer i stort och expertens roll i stadsutveckling. Men för att inte bli cynisk måste man även se att små förändringar inom befintliga strukturer är steg i rätt riktning. Därför är det viktigt att även förhålla sig pragmatiskt till stadens utmaningar.
Vår förhoppning är att det projekt som baseras på den teoretiska och empiriska undersökningen ska kunna verka stöttande i det faktiskta projektet genom att bidra med verktyg och teoretiska perspektiv utifrån hållbarhetsdiskuren för att ytterligare motivera för förvaltningsöverskridande planering och förvaltning. Därför är en av uppsatsens och projektets styrkor att de tittar på en pågående process, som undersökt förutsättningarna för det framtida arbetet – hur de kan styra och organisera den kommande processen – snarare än utvärdera det arbete som ägt rum hittills. I förhållande till traditionella utvärderingar av stadsutvecklingsprojekt, som ofta visar på vad som brustit samt vilka mål och resultat som uppnåtts, visar uppsatsens resultat och projekt på möjligheter för fortsatt arbete. Istället för att fokusera på mål- och resultatuppfyllelse syftar uppsatsen och projektet att sybliggöra en ändrad förståelse och kunskap som byggts upp i ett stadsutvecklingsprojekt. Därifrån skapas möjligheter att ta detta vidare i de olika organisationerna och för framtida projekt. Stadsutveckling bör ses som en långsiktig process, istället för att präglas av kortsiktiga projekt och där kunskap endast blir en del av den tillfälliga organiseringen och dess individer. Vår förhoppning är att kunna bidra till ett litet steg i rätt riktning för att hållbarhetsdiskursen ska bli en del av stadsutvecklingen.
Uppsatsens resultat väcker frågeställningar och idéer om vidare forskningsbehov. Det skulle vara intressant att undersöka hur styrning och organisering av kommunen som helhet kan öppna upp för att ta till sig hållbarhetsdiskursen och vad den innebär i form av förvaltningsöverskridande arbete och lånsiktiga perspektiv på stadsutveckling. Det är även intressant att ytterligare fördjupa sig i hur så kallade gränsobjekt kan fungera som verktyg och arena för att sprida kunskap mellan stadsdelen och översiktlig planering och förvaltning. Detta leder vidare till frågor om praktiska verktyg som kan vara till stöd i detta arbete. Hur kan projektledningen sätta ord på och visualisera kunskap och förståelse samt kommunicera dessa? I projektet ges några förslag på hur detta kan göras, men att undersöka vidare vilka verktyg som kan verka stöttande i denna process skulle vara ett stort bidrag.
Referenser
Litteratur
Alderman et al. (2005). Sense-making as a process within complex service-led projects. International Journal of Project Management, vol. 23 nr. 5 s. 380-385.
Bakker, K. (2008). The ambiguity of community: Debating alternatives to private-sector provision of urban water supply. Water Alternatives, 1(2) , s. 236-252.
Bell, S., & Morse, S. (2004). Experiences with sustainability indicators and stakeholder participation: a case study relating to a ‘Blue Plan’project in Malta. Sustainable Development, 12(1), 1-14.
Björnvigsson, E., Ehn, P. & Hillgren, P-A. (2010). Participatory design and democratizing Innovation. Proceedings of the 11th Biennial Participatory Design Conference ACM, s. 41-50.
Bryman, A. (2011). Samhällsvetenskapliga metoder. Malmö: Liber.
Bryson, J. M. (2004). What to do when stakeholders matter. Public Management Review, vol. 6 nr. 1 s. 21-53.
Burns, C., Cottam, H., Vanstone, C., Winhall, J. (2006). Red Paper 02: transformation design.Design Council.
Bäck, H., & Larsson, T. (2008). Den svenska politiken – struktur, porcesser och resultat. Malmö: Liber. Cousins J.B. & Earl L.M. (1992). The Case for Participatory Evaluation. Educational Evaluation and Policy Analysis, Vol. 14, No. 4, pp. 397-418.
Crossan, M.M., Lane, H.W., White, R.E. (1999). An Organizational Learning Framework: From Intuition to Institution. The Academy of Management Review, Vol. 24, No. 3. pp. 522-537.
Delegationen för hållbara städer (2012). Femton hinder för hållbar stadsutveckling. Statens offentliga utredningar 2011:01/2012/66.
EEA. (2009). Ensuring quality of life in Europe's cities and towns. Tackling the environmental challenges driven by European and global change. European Environmental Agency Report, 5/2009.
Ellström, P-E. (2001). Integrating learning and work: Problems and prospects. Human Resource Development Quarterly. Vol. 12. No. 4 pp. 421 – 435.
Fell, A., (2008). Nätverksstyrning för en hållbar utveckling – en fallstudie av Energimyndighetens program Uthållig kommun. Doktorsavhandling Luleå tekniska universitet, Institutionen för industriell ekonomi och samhällsvetenskap, Avdelningen för samhällsvetenskap.
Hedlund, G., & Montin, S. (2009). Governance på svenska. Stockholm: Santérus Academic Press Sweden. Hertting, N. (2003). Samverkan på spel – rationalitet och frustration i nätverksstyrning och svensk stadsdelförnyelse. Stockholm: Égalité.
Hopwood, B., Mellor, M. & O’Brien, G. (2005). Sustainable Development: Mapping Different Approaches. Sustainable Development, 13:38-52.
Jégou, F., Manzini, E. (2003). Collaborative Services – Social innovation and design for sustainability. Edizioni POLI.designs.
Johansson, A.W. & Lindhult, E. (2008). Emancipation or workability? Critical versuspragmatic scientific orientation in action research. Action Research, Vol. 6 No. 1. pp. 95–115.
Kärrholm, Mattias (2011). The Scaling of Sustainable Urban Form – some scale-related problems in the context of a Swedish urban landscape. European Planning Studies, vol 19, pp. 97-112.
Latour, B. (2008). A Cautious Prometheus ? A Few Steps Toward a Philosophy of Design (With Special Attention to Peter Sloterdijk), Keynote lecture, History of Design Society, Falmouth, s.1-13.
Lehrer, U., & Laidley, J. (2008). Old mega‐projects newly packaged? Waterfront redevelopment in Toronto. International Journal of Urban and Regional Research, 32(4), 786-803.
Löfström, M. (2010). Samverkan och gränser – studier av samverkansprojekt i offentlig sektor. Högskolan i Borås.
Mistra-Urban Futures (2011). Governance: att styra med insikt snarare än avsikt – en studie om flernivåstyrning och sektorsamverkan i Göteborg och Malmö. Göteborg: Chalmers tekniska Högskola. Montin, S. (2007). Moderna kommuner. Malmö Liber.
Newton, R. (2009). The Project Manager: Mastering the Art of Delivery. Harlow: Pearson Education Harlow. 2nd edition.
O’Toole, L. & Meier, K.J. (2004). Desperately seeking Selznick: Cooptation and the dark. Public Administration Review, Vol. 64, No.6, s. 681-693.
Ostrom, E. (1986) A Method of Institutional Analysis, i Kaufman, F-X et al. (red.) Guideanc, Control and Evaluation in the Public Sector. Berlin & new York: Walter de Gruyter, i Hertting, N. (2003). Samverkan på spel – rationalitet och frustration i nätverksstyrning och svensk stadsdelförnyelse. Stockholm: Égalité. Ostrom, E. (2000). Crowding out Citizenship. Scandinavian Political Studies, Vol.23, No.1, s. 3-16.
Provan, K.G., & Kenis P. (2007). Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory Advance Access, s. 1-24.
Rittel, H. & Webber, M. (1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. PolicyScience Vol 4. No. 2, s. 155-169.
Star, S.L. & Griesemer, J.R (1989). Institutional Ecology,'Translations' and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeley's Museum of Vertebrate Zoology, 1907-39. Social Studies of Science, vol. 19 (3/1989), 387-420.
Sørensen, E., & Torfing, J. (2005). Netvaerksstyring : fra government til governance. Fredriksberg: Roskilde Unversitetsforlag.
Torfing, J. (2005). Governance network theory: towards a second generation. European Political Science, 4(3), s. 305-315.
WCED. (1987). Our common future. The World Commission on Environment and Development. Chair: Gro Harlem Brundtland. Oxford University Press, s. 8, 44.
Wisselgren, P. (2008). Vetenskap och/eller politik? Om gränsteorier och utredningsväsendets vetenskapshistoria. Mångsysslare och gränsöverskridare: 13 uppsatser i idéhistoria, sid. 103-119.
Intervjuer
Kontakt 1, ansvarig för programmet i stadsdelförvaltningen, 2012-04-03. Respondent 1, deltagare i arbetsgruppen för stadsutveckling, 2012-04-29. Respondent 2, deltagare i arbetsgruppen för stadsutveckling, 2012-05-06. Respondent 3, deltagare i arbetsgruppen för stadsutveckling, 2012-05-14.
Övriga källor
Följeforskning av Områdesprogrammen för ett social hållbart Malmö - Programmen som byggs runt fysiskt skelett och sociala muskler, författare: Sandra Karlsson & Göran Cars, 2013-01-06, Kungliga Tekniska Högskolan (opubl.).
Utvärderingsrapport för åren 2010-2012 – Områdesprogrammet för ett socialt hållbart Malmö, författare: Demokratikonsult & Samarbetspartner, Stockholm, 2013-01-31 (opubl.).
Arbetsrapport, 11 januari 2013, Områdesprogrammen 2010-2012, författare: Demokratikonsult & Samarbetspartner, Stockholm, 2013-01-11 (opubl.).
Bilagor
Samverkan och lärande
- en processbeskrivning
Hållbar Stadsutveckling: Ledning, organisering och förvaltning, Malmö högskola, Sveriges Lantbruksuniversitet Alnarp.
VT 2013. Huvudämne: Byggd miljö
Författare: Joanna Fehler, Jolanda Lemberg Handledare: Per-Olof Hallin
Inledning
Denna processbeskrivning riktar sig till deltagare i projekt eller program för stadsutveckling. Processbeskriven är tänkt att fungera som ett gränsobjekt1 för reflektion och förståelse för den kunskap, organisering och styrning som präglar det aktuella projektet. Det handlar om att uppmärksamma reflektion och förståelse för de olika stegen i projektet, på olika nivåer - hos individerna själva, inom resursgruppen samt inom respektive förvaltning. Lärandeprocessen sker då på individnivå samt grupp- och organisationsnivå, där individens förståelse för projektet är en del av det organisatoriska ”minnet” (institutionalisering av kunskap och samverkan). Processen som beskrivs syftar till att främja ett kontinuerligt lärande i form av reflektion. I varje steg ges utrymme för reflektion hos deltagarna, som påverkar förståelsen av och visionen med resursgruppens arbete. Samverkan och lärande – en porcessbeskrivning baseras på sex steg för förvaltning av kunskap och samverkansprocesser. De olika stegen bygger på varandra, för att förstå sig på det aktuella projektets gemensamma mål måste den egna förvaltningens roll och bidrag till arbetet ses i förhållande till övriga aktörers. Detta måste följas upp i varje steg innan projektet fortsätter. De sex stegen är:
1. Reflektion 2. Intressentanalys 3. Omdefiniera strategi 4. Resursanalys
5. Koordinering
6. Implementering i ordinarie verksamhet
Figur 1: Konceptbild över projektet Samverkan och lärande – en processbeskrivning.
Modellen syftar till att illusterara hur arbete i projektform kan ses som en process. Den visar på hur att projekt har sin utgångspunkt i tidigare arbetet och inleds med en reflektion över det som varit. Det arbete som tidigare skett illusterars i den högra cirkeln, projektet, Samverkan och lärande – en processbeskrivning, i den vänstra cirkeln.
1
Gränsobjekt (boundary object) är en arena för samverkan, där aktörerna samlas kring något de kan diskutera, genomlysa, förhandla om.
Vad är nätverksstyrning?
Bristande koordinering ses som ett vanligt problem vad gäller offentlig politik och det finns en politisk konsensus om att samordning och anpassade insatser är att föredra. Nätverksstyrning kan beskrivas som en institutionell koordineringsform. Nätverksstyrning är en ideal styrningsform för att kunna skapa förändringar i komplexa sammanhang såsom stadsdelsförnyelse, vilket kräver en bättre koordinering. Utifrån ett politiskt perspektiv, där nätverksstyrning kan användas som policyinstrument, och utifrån ett teoretiskt perspektiv möjliggöra ett kollektivt handlande.
Vad innebär koordineringsproblem? Koordinering innebär anpassning till varandras aktiviteter och handlingar, alltså systematiken eller ordningen i relationer mellan olika aktörers beslut, strategier och handlingslinjer. Brist på koordinering innebär brist på anpassning. För att koordinera strategier måste enskilda aktörer utforma och anta sina strategier i förhållande till andra aktörer. För att öka den aggregerade nyttan av insatser och åtgärder genomförda av enskilda aktörer måste respektive aktörers handlingar ses som ömsesidigt beroende av varandras. Att se koordineringen som en gemensam handling på organisationsnivå är också viktigt. Koordinering bidrar då till att gemensamt länka samman handlingar till varandra och därmed hantera ett gemensamt policyproblem på ett effektivare sätt.
Nätverksstyrning som koordineringsinstitution bidrar till att förändra situationen så att aktörerna överväger och väljer sina handlingar gemensamt istället för att handla utifrån sina omedelbara egenintressen. Detta bidrar till att flera perspektiv får ta plats i problemförståelse och bidrar till ett helhetsgrepp av utmaningen.
Det finns regler och föreskrifter om vad som måste, inte får eller kan göras definieras som en institution för koordinering. För nätverksstyrning finns sju institutionella regler definierade:
Gränsreglerna (1) – anger vem/vilka som måste, får eller kan ingå i en viss politisk process.
Positionsregler (2) – beskriver vilka särskilda roller som finns i den avgränsande situationen (t.ex. över-/underordnad i en hierarki, regering/opposition i parlamentarisk demokrati osv.).
Omfångsregler (3) – reglerar vilka frågor och företeelser som institutionen omfattar (t.ex. stadsdelsförnyelse i område X).
Regler som anger vilka handlingssätt och strategier som en aktör kan, får eller måste vidta kallas för auktoritets- eller procedurregler (4, 5) (t.ex. att överordnad ger direktiv i en hierarki).
Aggregeringsreglerna (6) – beskriver hur relationen mellan enskild aktör och kollektivt ser ut och därmed vilken kontroll som en deltagare i en viss position har (t.ex. en hierarkisk relation eller ömsesidigt beroende).
Nyttoreglerna (7) – sammanfattar till sist viket utbyte och vilka incitament som aktörerna har av att vara deltagare i institutionen.
Utifrån reglerna kan nätverksstyrning beskrivas som:
... koordinering genom nätverksstyrning sker när (1) en uppsättning ömsesidigt beroende aktörer som (2) frivilligt organiserar kring (3) funktionellt och/eller geografiskt avgränsade policyproblem i (4) informella samarbetsformer och som (5) koordinerar sina handlingar utifrån (6) uppriktigt tillhandahållen information i avsikt att (7) öka sin implementeringskapacitet med maximal bibehållen autonomi.
Aktörer i ett nätverk företräder en organisation, därmed innehar varje aktör en position som representerar ett intresse eller som innehar relevanta resurser. Nätverksstyrning innebär att aktörerna är ömsesidigt beroende av varandra. Det finns inga formella gränsregler som stänger ute aktörer, utan nätverk ses som öppna institutioner.
Genom nätverksstyrning regleras handlingar och aktiviteter i förhållande till ett specifikt policyproblem, som stadsförnyelse – vilket är nätverkens omfång. Överenskommelser mellan aktörer i ett nätverk kring stadsdelsförnyelse gäller inte samma aktörers interaktioner i andra frågor (funktionellt omfång) eller andra stadsdelar (geografiskt omfång). Nätverksstyrning är en institution som per definition är specifik för ett specifikt policyproblem och kräver gemensamma insatser. Procedurerna i nätverk innebär att aktörerna inte kan utöva något tvång eller enkelriktade direktiv gentemot varandra. Det handlar om att samarbeta med varandra eller isolera sig och handla på egen hand – vilket ger sämre förutsättningar för aktörerna att implantera sina målsättningar. Nätverken finns och verkar genom samarbete. Detta innebär att gemensamma överenskommelser och koordinering nås genom någon form av förhandling. För att nätverken ska vara funktionella måste aktörerna korrekt informera varandra om sina föreställningar om och preferenser i olika frågor. Vidare måste aktörerna ha inflytande över varandras föreställningar och preferenser, utan att behöva ge upp mer självständighet än nödvändigt. Därför beskrivs nätverksstyrning som fördelaktig vid organisering mellan hierarkiska organisationer som sinsemellan formellt sett är suveräna.
Aktörerna i nätverken är formellt självständiga och har anslutit sig frivilligt till nätverket som form. Därför har de möjlighet att besluta sig för att återgå till att agera på egen hand. Nätverket kännetecknas av öppenhet, vilket möjliggör för aktörerna att lämna och ansluta sig till nätverket som de vill. Aktörerna har rätt att uttrycka intressen i förhållanden till andra aktörers – som genom kollektiva överenskommelser och policyers skapar deras gemensamma agenda. Men en öppen struktur som bygger på frivillighet kräver samarbete och förhandlingar för att fungera som koordineringsinstitution. Utan samarbete - ingen nätverksstyrning.
Aktörerna i nätverket besitter ofta specifik kunskap som är relevant för beslutsfattandet, och när olika kunskaper möts skapas en bred bas för kvalitativa beslut. Om relevanta och berörda aktörer inkluderas i policy- beslutsprocessen utvecklas en känsla av gemensamt ansvar och ägande av besluten och frågorna.
Projektbeskrivning
Projektet baseras på teoretiska perspektiv på nätverksstyrning applicerade på ett aktuellt projekt. De steg som beskrivs nedan bygger på att deltagarna är medvetna om projektets styrning – nätverksstyrning. Syftet är att beskriva den fortsatta den processen för hur samverkan och lärande
kan förvaltas genom styrning och organisering i projekt eller program för stadsutveckling. Projektets mål är att definiera motiv för och fungera som gränsobjekt (boundary object) för samverkan, skapa en process oberoende av särskilda satsningar eller temporära projekt samt utveckla den gemensamma berättelsen.
Projektet kan upplevas som krångligt, tidskrävande och ineffektiv av deltagarna. Samverkan och lärande – en processbeskrivning fungerar som stöd och guide i arbetet genom att synliggöra de långsikta vinsterna med projektet. I ett längre tidsperspektiv bidrar projektet till att:
identifiera och synliggöra strategiska och resursbundna beroenden samt synergieffekter mellan aktörerna och i kommunen som organisatorisk kontext.
hjälpa projektdeltagarna att ”sätta ord” på och visualisera den kunskap som finns inom gruppen, både vad gäller samverkansprocesser och lärande.
göra aktiviteter självständiga från projektet/programmet, i och med att projektet bidrar till att skapa förutsättningar för att implementera nya arbetssätt i reguljär verksamhet.
sprida kunskap som underlättar för kommande projekt, som då kan ta vid tidigare projekt snarare än att ”uppfinna hjulet” igen.
skapa en grund för kommande projekt och investering i nya arbetssätt som bidrar till långsiktig effektivitet.
synliggöra lärandeprocessen genom samverkan och reflektion.
Projektet bygger på en idéburen styrning. Att styra med en idé kan jämföras med målstyrning eller visionsstyrning, där det primära är det framtida tillståndet. Hur detta uppnås, med strategier och taktiker, ses som instrumentellt i förhållande till målet. Att styra med en idé innebär att styrning av hur arbetet med den aktuella frågan ska bedrivas, utan att bortse från det framtida önskvärda tillståndet. Idéstyrning innebär alltså förändring genom idéer, som startar en process. Idéer i sig kan inte skapa en förändring, men när de sprids i större skala utgör de en grund för handling.
Idéstyrning ger utrymme för flera aktörer att på olika sätt definiera problemen som de står inför gemensamt. De som kan påverka problemet uppmuntras att samarbeta. Ju fler relevanta aktörer som organiseras för att öka kunskaperna om problemets sammanhang och gemensamt formulerar idéer om tänkbara lösningar och strategier, desto fler resurser mobilseras för att tämja komplexiteten. Genom berättelser (narratives) skapas ett idémässigt förhållningssätt gentemot vad processen kan betyda. När dessa tankar etableras i organisationen skapas också en mottaglighet för att använd olika verktyg för att bedöma vilka som är effekterna av idén – vad det ger för konsekvenser för olika grupper i samhället?
Idén med projektet är att utveckla en process för stadsutveckling, inte om att nå uppsatta mål eller förväntningar på resultat i sig. Fokus är processen i sig och hur den kan bidra till hållbar