Hållbar Stadsutveckling: Ledning, organisering och förvaltning, Malmö högskola. VT 2013. Huvudämne: Byggd miljö.
Författare: Joanna Fehler & Jolanda Lemberg. Handledare: Per-Olof Hallin.
Stadsdelsförnyelse i samverkan
– processdesign för gränsöverskridande
planering och förvaltning
Urban renewal in cooperation
Abstract
This thesis examines how cross-administrative planning and administration can contribute to sustainable urban development, and how government and organization of urban renewal projects can promote governance and organizational learning. This is of interest when a discourse for sustainable urban development is applied on Swedish municipalities as organizations. It has long been known that Swedish municipalities are characterized by fragmented administrations and sectorization, which is described as a hindrance to sustainable urban development. A common administration of the city’s resources, which is necessary for urban development, requires a basis for cross-sectorial governance. There is also a need to create conditions which enable knowledge dissemination between different administrations and professions as well as between different urban development projects. The aim is to examine how urban development can be organized and managed in order to promote governance and learning between municipal administrations. The thesis answering the following questions: what are the obstacles for governance and organizational learning in urban renewal projects, and how can they be managed? How can urban renewal project be managed and organized to promote governance and organizational learning?
The theoretical and empirical review in this thesis shows that the government and organization of Swedish municipalities both promotes and hinders cooperation and learning within urban development. Municipal administrations are characterized by result-oriented management, which does not always allow for the administrations to jointly undertake complex urban development problems. The discourse for sustainability shows that joint efforts are more efficient for creating a holistic approach to the city’s long-term challenges. In order to create a common understanding and knowledge about the challenges facing the city, idea-oriented government may aid in reaching a common concept of what defines a sustainable city. This creates a basis for negotiations concerning conflicts of interest and the dependencies that exist between the administrations.
The review shows a lack of tools within the administrations for implementation of the knowledge and new processes developed within different ventures and projects for urban development. Projects and ventures may work as an arena where different administrations and other actors can meet. Such an arena may allow them to jointly reach an understanding and knowledge about how they can contribute to a sustainable development, both jointly and within their own fields. This requires a forum which acts across boundaries, and which aids organizational learning, which in turn requires an openness for new understanding and knowledge on different levels – for the individual, the group, and the organization. It comes down to questioning existing social structures, while also relating to them in order to be able to work for long-term change. But, most importantly, to be able to face the current challenges for the city. Network governance has been shown to be an ideal form of organization for city district renewal. This entails a network of participants who are mutually dependent on each other in terms of resources and strategies for implementation of development efforts. Through network governance as a coordinating institution, prerequisites are created for the participants to be able to jointly define the challenges they are facing, as well as the needed measures, from a holistic perspective.
From the theoretical and empirical review, a set of normative principles for government and organization which benefit governance and organizational learning have been derived. The project plan outlined in the thesis illustrates how a city district renewal project may be government and organized in practice. The various stages of the project are further discussed in Samverkan och lärande – en processbeskrivning (see appendix 1). The project may serve as support and guidance for administration of knowledge through a governance network.
Sammanfattning
Denna uppsats undersöker hur förvaltningsöverskridande planering och förvaltning kan bidra till hållbar stadsutveckling, och hur styrning och organisering av stadsdelsförnyelseprojekt kan främja samverkan och organisatoriskt lärande. Detta är intressant när en hållbarhetsdiskurs av stadsutveckling appliceras på svenska kommuner som organisation. Det är sedan länge känt att svenska kommuner präglas av fragmenterade förvaltningar och sektorisering, vilket beskrivs som ett hinder för hållbar stadsutveckling. För en gemensam förvaltning av stadens resurser, som hållbarhetsdiskursen beskriver som nödvändig för stadsutveckling, krävs förutsättningar för samverkan över sektorsgränser. Det finns även ett behov av att skapa förutsättningar som möjliggör kunskapsspridning mellan olika förvaltningar och professioner samt mellan olika stadsutvecklingsprojekt. Syftet är att undersöka hur stadsutvecklingsprojekt kan organiseras och styras för att främja samverkan och lärande mellan kommunala förvaltningar. Uppsatsen besvarar följande frågeställningar: vilka hinder finns för samverkan och organisatoriskt lärande inom stadsförnyelseprojekt och hur kan de hanteras? Hur kan stadsförnyelseprojekt styras och organiseras för att främja samverkan och organisatoriskt lärande? Uppsatsens teoretiska och empiriska undersökning visar att svenska kommuners styrning och organisering både främjar och är ett hinder för samverkan och lärande för stadsutveckling. Kommunala förvaltningar utmärks av mål- och resultatstyrning, vilken inte alltid ger utrymme för förvaltningarna att gemensamt ta sig an komplexa stadsutvecklingsproblem. Hållbarhetsdiskursen visar på att gemensamma insatser är effektivare för att skapa ett helhetsgrepp om stadens utmaningar i ett långsiktigt perspektiv. För att det ska skapas en gemensam förståelse och kunskap för de utmaningar som staden står inför kan idéstyrning främja en gemensam berättelse om vad som är en hållbar stad. Då skapas en grund för förhandling om intressekonflikter och olika beroendeförhållanden som finns mellan förvaltningarna.
Uppsatsens undersökning visar att det saknas verktyg för förvaltningarna att implementera den kunskap och de nya arbetssätt som skapas inom olika satsningar eller projekt för stadsutveckling. Projekt och särskilda satsningar på stadsutveckling kan fungera som arena för olika förvaltningar och aktörer att mötas. Där kan de gemensamt skapa en förståelse för och en kunskap om hur de kan bidra till en hållbar utveckling, gemensamt och i sin ordinarie verksamhet. Detta kräver forum som verkar gränsöverskridande och som främjar organisatoriskt lärande. Detta betyder att det behövs en öppenhet för ny förståelse och kunskap, på olika nivåer – hos individen, gruppen och organisationen. Det handlar om att ifrågasätta rådande samhällsstrukturer och samtidigt förhålla sig till dem för att kunna verka för en förändring på sikt. Men framför allt för att kunna ta sig an stadens utmaningar idag.
En ideal form av organisering för stadsdelsförnyelse har visat sig vara samverkan genom nätverksstyrning. Vilken innebär att nätverkets deltagare är ömsesidigt beroende av varandra i fråga om resurser och strategier för genomförande av utvecklingsinsatser. Genom nätverksstyrning som koordineringsinstitution skapas förutsättningar för deltagarna att gemensamt formulera de utmaningar som de står inför och formulera åtgärder utifrån ett helhetsperspektiv.
Utifrån den teoretiska och empiriska undersökningen har normativa principer för styrning och organisering som främjar samverkan och organisatoriskt lärande formulerats. Hur ett stadsdelsförnyelseprojekt kan styras och organiseras i praktiken beskrivs i den projektplan som redovisas i uppsatsen. Projektets olika moment utvecklas ytterligare i Samverkan och lärande – en processbeskrivning (se Bilaga 1). Projektet kan fungera stöttande och vägledande i förvaltning av kunskap genom samverkansnätverk.
Förord
Denna uppsats har skrivits vid institutionen för urbana studier, fakulteten för kultur och samhälle vid Malmö Högskola inom programmet för Hållbar stadsutveckling – ledning, organisering och förvaltning. Arbetet omfattar 15 högskolepoäng på avancerad nivå inom ämnet byggd miljö.
Innan arbetet inleddes hade vi en uppfattning och förförståelse kring den problematik som kommunen som organisationen står inför vad gäller hinder och möjligheter för samverkan och lärande inom stadsutveckling. Som landskapsingenjör och kulturgeograf har vi ställts inför dessa frågor under de korta perioder som vi varit yrkesverksamma. Under vår utbildning har vi skaffat oss nya teoretiska perspektiv på stadsutveckling, som kompletterar våra respektive bakgrunder. Den tvärvetenskapliga utbildingen har väckt ett intresse för hur olika professioner kan mötas i utveckling och förvaltning av staden. Därför känns uppsatsens ämne aktuellt för oss.
Först och främst vill vi tacka vår handledare Per-Olof Hallin, professor i kulturgeografi vid institutionen för Urbana Studier, Malmö Högskola, för sin uppmuntran och vägledning samt intressanta diskussioner genom hela vår process. Vi vill även tacka de respondenter som deltagit i vår empiriska studie för deras engagemang och vilja att ställa upp. Ett tack riktas även till Magnus Johansson, fil.dr. i pedagogik vid institutionen för Urbana Studier, Malmö Högskola, för intressanta inputs som utvecklat vårt arbete. Malmö, våren 2013.
Innehållsförteckning
Del A. Bakgrund, metod och teori ...6
1 Bakgrund och syfte ... 7
1.1 Bakgrund – område och problematik ... 7
1.2 Syfte och frågeställningar ... 8
1.3 Avgränsningar ... 8
1.4 Begreppsdefinitioner ... 8
1.5 Uppsatsens disposition ... 9
2 Metodredovisning ... 10
2.1 Författarnas förförståelse och erfarenheter... 10
2.2 Val av litteratur och teoretiska utgångspunkter ... 10
2.3 Empiri och analys ... 12
2.4 Projektets förstudie ... 13
2.5 Käll- och metodkritik ... 14
3 Samverkan och organisatoriskt lärande för hållbar stadsutveckling – ett teoretiskt ramverk .. 15
3.1 Utmaningar för hållbar stadsutveckling ... 15
3.2 Förutsättningar och hinder för samverkan och organisatoriskt lärande ... 18
3.3 Styrning och organisering för samverkan och organisatoriskt lärande ... 21
3.4 Reflektion och lärande i hållbar stadsutveckling ... 28
3.5 Teoretiska utgångspunkter för analys ... 30
Del B. Empirisk undersökning och analys ... 32
4 Fallstudie: ett områdesprogram för hållbar stadsutveckling ... 33
4.1 Inledning ... 33
4.2 Bakgrund till programmet ... 33
4.3 Uppdragsbeskrivning ... 33
4.4 Organisering ... 34
4.5 Nätverksstyrning som koordineringsform ... 35
4.6 Styrning för samverkan ... 35
4.7 Samverkan för organisatoriskt lärande ... 36
4.8 Aktiviteter inom arbetsgruppen för stadsdelutveckling ... 36
5 Hållbarhetsanalys: ett områdesprogram för hållbar stadsutveckling ... 37
5.1 Programmets organisering och styrning ... 37
5.2 Förutsättningar för förvaltningsöverskridande planering och förvaltning ... 38
5.3 Möjligheter och hinder för nätverksstyrning ... 39
5.5 Reflektion och lärande inom programmet ... 40
6 Projektförslag ... 41
Del C. Förstudie och projektplan ... 43
7 Projektbeskrivning ... 44
Del D. Slutsatser och diskussion ... 62
8 Slutsatser ... 63
9 Diskussion ... 65
Referenser ... 67
1 Bakgrund och syfte
1.1 Bakgrund – område och problematik
Begreppet hållbar utveckling fick sitt genomslag i och med Brundtlandsrapporten (Our common future; WCED, 1987) som publicerades av FN:s världskommission för miljö och utveckling 1987. Hållbar utveckling har fått en normativ verkan och blivit ett ledande ideal inom samhällsplanering och i ett brett spektrum av samhällsaktiviteter, hos organisationer, företag och individer. Unikt med rapporten var att den beskrev vikten av ett helhetsgrepp för de miljö- och resursproblem världen står inför (WCED, 1987). Många av de utmaningar som beskrivs rör urbanisering och befolkningstillväxt, vilket också riktat begreppet ytterligare till att fokusera på en hållbar stadsutveckling (EEA, 2009).
Det moderna samhället står inför en mängd komplexa problem, “wicked problems”. Vad som är en hållbar stadsutveckling beror på hur och av vem samhällsproblem identifieras och förstås (Rittel et al., 1973). Hållbar stadsutveckling bör kännetecknas av ett helhetsgrepp av staden där flera perspektiv tas hänsyn, såväl sociala, ekologiska och ekonomiska (Hopwood et al., 2005). Hållbar stadsutveckling kräver en organisering där problem kan hanteras med flera professionella perspektiv, där olika kunskaper och synsätt kan integreras.
Det är intressant när en hållbarhetsdiskurs av stadsutveckling appliceras på svenska kommuner som organisation. Det är sedan länge känt att svenska kommuner präglas av fragmenterade förvaltningar och sektorisering, vilket beskrivs som ett hinder för hållbar stadsutveckling. För en gemensam förvaltning av stadens resurser, som hållbarhetsdiskursen beskriver som nödvändig för stadsutveckling, krävs förutsättningar för samverkan över sektorsgränser. Det finns även ett behov av att skapa förutsättningar för organisatoriskt lärande, det vill säga kunskapsspridning mellan olika förvaltningar och professioner samt mellan olika stadsutvecklingsprojekt.
Svenska kommuners styrning och organisering både främjar och är ett hinder för samverkan och lärande för stadsutveckling. Kommunala förvaltningar utmärks av mål- och resultatstyrning, vilken inte alltid ger utrymme för förvaltningarna att gemensamt ta sig an komplexa stadsutvecklingsproblem. Hållbarhetsdiskursen visar på att gemensamma insatser är effektivare för att skapa ett helhetsgrepp om stadens utmaningar i ett långsiktigt perspektiv. Det saknas styrnings och organisering som bidrar till en gemensam förståelse och kunskap för de utmaningar som staden står inför. Det saknas verktyg för förvaltningarna att implementera den kunskap och de nya arbetssätt som skapas inom olika satsningar eller projekt för stadsutveckling.
Stadsutvecklingen präglas av förhandling och intresseskillnader och styrs nästan uteslutande av politiska initiativ och temporära projekt (Hertting, 2003; Delegationen för hållbara städer, 2012). Satsningar på demonstrationsprojekt och pilotprojekt är viktiga för att driva utvecklingen framåt. Men då fokus på projekt blir allt för ensidigt och kortsiktigt och dominerar över långsiktig planering är det ett hinder för organisatoriskt lärande och långsiktig samverkan (Delegationen för hållbara städer, 2012).
Delegationen för hållbara städer har i sin rapport Femton hinder för hållbar stadsutveckling (2012) identifierat utmaningar och förslag på handlingar vad gäller organisering och samordning av stadsutveckling som kan relateras till svenska kommuner. De hindren är:
Stuprörstänkande och -agerande försvårar för helhetslösningar och förverkligandet av visionen om den sammanhållna och mångfunktionella staden.
Bristande samordning inom och mellan nivåer är ett utslag av stuprörstänkande och leder till svårigheter för kommuner att förverkliga goda helhetslösningar.
Delegationen för hållbara städer (2012) föreslår att en lösning på sektorsuppdelningen är att utveckla gränsöverskridande samverkansprocesser och integrerade planeringsmodeller med så kallade “gränsgångare” som rör sig mellan olika organsationer som kunskapsbärare.
1.2 Syfte och frågeställningar
Med bakgrund av kommunernas organisation i förhållande till hållbarhetsdiskursen är syftet med denna uppsats att undersöka hur stadsutvecklingsprojekt och -processer kan organiseras och styras för att främja samverkan och lärande mellan kommunala förvaltningar för hållbar stadsdelsutveckling. Utifrån syftet är följande övergripande frågeställningar formulerade:
Vilka hinder finns för samverkan och organisatoriskt lärande inom stadsförnyelseprojekt och hur kan de hanteras?
Hur kan stadsförnyelseprojekt styras och organiseras för att främja samverkan och organisatoriskt lärande?
1.3 Avgränsningar
För att skapa en kontext för uppsatsens undersökning har vissa avgränsningar gjorts. Det övergripande temat kan undersökas utifrån flera perspektiv och teoretiska diskurser. Vissa avgränsningar är gjorda för att ha möjlighet att fördjupa sig i styrning och organisering för samverkan och lärandeprocesser inom stadsutvecklingsprojekt, med stadsdelsförnyelse som geografisk avgränsning. Praktisk projektledning och personella faktorer undersöks inte, istället fokuserar undersökningen på strukturer och förutsättningar. Organisatoriskt är undersökningen avgränsad till att hantera svenska kommunala förvaltningar. Fokus är förvaltningarnas verksamhet, de politiska dimensionerna berörs delvis. I och med att den offentliga förvaltningen har planeringsmonopol vad gäller fysisk planering innefattar inte studien privata aktörer. Studiens huvudfokus ligger på de formella organisationerna och strukturerna framför de informella, även om dessa har en betydelse.
1.4 Begreppsdefinitioner
Här nedan definieras centrala begrepp som förekommer i uppsatsen.
Samverkan
Begreppet samverkan syftar i uppsatsen till att beskriva hur målsättningar och strategier formuleras gemensamt. Begreppet innefattar även betydelsen av samordning, som handlar om gemensam resursanvändning, och samarbete, som betyder att olika professioner handlar gemensamt i en specifik fråga.
Förvaltning
Förvaltning kan innebära olika saker. I uppsatsens används begreppet för att beskriva den offentliga förvaltningen, den kommunala organisation som har till uppgift att bereda och verkställa politiska beslut. En ytterligare innebörd av begreppet syftar till förvaltning i form av tillvaratagande och underhållande av kunskap, erfarenheter, förståelse, kompetens och resurser.
Organisering
Uppsatsen skiljer organisering från organisation. Organisering innebär samordning av aktörer, aktiviteter, resurser och strategier i tid och rum. Ett exempel på organisering är projekt.
1.5 Uppsatsens disposition
Uppsatsen har fyra delar, de presenteras nedan.
Del A: Bakgrund, metod och teori
Denna del innefattar bakgrund och problembeskrivning för uppsatsen. Här behandlas syfte och frågeställningar. Därefter redogörs för metod och tillvägagångssätt. Vidare presenteras uppsatsens tesoretiska utgångspunkter, som sätter kommunala förvaltningar i relation till en hållbarhetsdiskurs för styrning och organisering av samverkans- och lärandeprocessen inom stadsdelsförnyelse.
Del B: Empirisk undersökning och analys
I uppsatsens andra del redovisas resultatet och analysen av den empiriska undersökningen. Den empiriska undersökningen bidrar till praktiska perspektiv på stadsdelsförnyelse genom samverkan samt dess lärandeprocess.
Del C: Förstudie och projektplan
Här redovisas en projektidé för hur samverkan och lärande kan främjas inom stadsdelsförnyelseprojekt. Förstudien beskriver vilka hinder och möjligheter som finns för samverkan och organisatoriskt lärande. Projektplanen innehåller en beskrivning för genomförandet av projektet, med hjälp av övergripande planering, kommunikationsplan, riskanalys, intressentanalys, plan för uppföljning med mera. Projektets olika moment beskrivs närmre i Samverkan och lärande – en processbeskrivning (se Bilaga 1).
Del D: Slutsatser och diskussion
I denna del presenteras de slutsatser som dragits utifrån uppsatsens teoretiska och empiriska undersökning. Vidare diskuteras uppsatsens resultat, projekt och förslag på vidare forskning.
2 Metodredovisning
2.1 Författarnas förförståelse och erfarenheter
Författarnas förståelse för uppsatsens tema är både praktisk och teoretisk. I samband med tidigare studier och arbetslivserfarenheter har en förståelse för planerineringens och förvaltningens komplexitet skapats. Bristande samordning och samverkan inom stadsutveckling är känt hos både praktiker och akademin inom fältet. Med denna bakgrund har vi valt att fördjupa oss i styrningen och organiseringen av process och projekt för stadsutveckling. Den egna förförståelsen och erfarenheterna har påverkat valet av uppsatsens teoretiska utgångspunkter, samtidigt som de bedömts som relevanta utifrån vad tidigare forskning beskriver som framgångsfaktorer.
2.2 Val av litteratur och teoretiska utgångspunkter
2.2.1 Undersökningsområde
Den genomförda undersökningen svarar för hur samverkan och organisatoriskt lärande i styrning och organisering av processer och projekt i stadsförnyelse bidrar till hållbar utveckling. De teoretiska utgångspunkterna beskriver hur process och projekt kan skapa förutsättningar för hållbar stadsutveckling. Utifrån de teoretiska resonemangen är intentionen att från en högre och mer allmän abstraktionsnivå nå de teorier som är närmast studieområdet, styrning och organisering av projekt och process för hållbar stadsutveckling. För att få en klarare bild av förutsättningarna för styrning och ledning mot en hållbar stadsutveckling har det teoretiska undersökningsområdet kompletterats av en empirisk studie. Detta för att undersöka hur de teoretiska resonemangen kan omsättas i praktiken och appliceras i en process.
Uppsatsens praktiska undersökningsområde är ett program för ökat social hållbarhet i en stadsdel i en svensk storkommun. Kriterier som varit styrande vid val av undersökningsområde är geografisk skala och avgränsning, styrning och organisering av programmet, målformuleringar, tidshorisonter och förhållningssätt till planeringsdiskursen inom hållbar stadsutveckling. De styrande kriterierna har vuxit fram i takt med de teoretiska utgångspunkterna. Det valda undersökningsområdet är en femårig satsning som fokuserar på ökad social hållbarhet i en stadsdel, där fysiska och sociala investeringar och åtgärder ses som beroende av varandra och därmed ställer större krav på samordning och samverkan mellan kommens olika förvaltningar i planering och förvaltning. Vid undersökningens genomförande har ungefär halva programtiden löpt och organisationen stått inför en del förändringar. Detta har bidragit till att undersökningen kunnat följa pågående processer inom organisationen, istället för att vara tillbakablickande och mer av utvärderande karaktär, vilket bättre svarar mot uppsatsens syfte.
Undersökningsområdet är strategiskt valt utifrån kriterier som tillgänglighet till information och data, hur det stämmer överens med uppsatsens syfte och frågeställningar samt författarnas förkunskaper och kontakter.
2.2.2 Val av ansats
Uppsatsen är en kvalitativ fallstudie av en kommunal organisation, där en pågående process har studerats. Undersökningen kan beskrivas som en typisk form av kvalitativ fallstudie i och med att det som undersökts är en specifik situation med specifika utmaningar (Bryman, 2008). Det valda fallet är exemplifierande för undersökningsfältet och syftar till att beskriva de omständigheter och förutsättningar som präglar ett typiskt stadsutvecklingsprojekt i en svensk kommun. Även om fallstudiens resultat inte är generaliserbart och gällande i andra kontexter kan resultatet trots detta vara
användbart i andra situationer då svenska kommuner står inför likartade strukturella och organisatoriska utmaningar.
Litteratur och teoretiska utgångspunkter är utvalda i relation till uppsatsens syfte om hur process och projekt kan skapa förutsättningar för förvaltningsöverskridanade samverkan och organisatoriskt lärande i hållbar stadsutveckling. Till grund till detta ligger statsvetenskaplig och organisationsteoretisk forskning med fokus på styrning och organisering i samverkansprocesser på strukturell nivå, framför teorier om process- och projektledning på mikro-sociologisk nivå (sociala interaktioner i småskaliga vardagsskeenden) - även om detta även delvis berörs. Avsikten med uppsatsen är att konkritisera en modell eller förutsättningar för hur samverkansprocesser kan implementeras i kommuner som organisation för att skapa en hållbar stadsutveckling, därför har fokus varit på de strukturella förutsättningarna.
2.2.3 Litteraturgenomgång
Litteraturgenomgången bidrog till en initial bild av uppsatsens tema och kan beskrivas som narrativ, snarare än systematisk. Med en narrativ litteraturgenomgång specificeras vad som är känt inom ett teoretiskt område och ger en bred bild av litteraturen på temat, vilken ger en ingång till den egna undersökningen (Bryman, 2008). Utifrån en första genomgång av litteraturen är den senare avgränsad och mer fokuserad för att besvara uppsatsens syfte.
Inledningsvis hade litterautsökningen ett brett fokus på styrning och organisering av offentlig förvaltning i allmänhet, vilken senare fokuserades på nätverksstyrning och samverkan i stadsutveckling. Sökord och sökkombinationer som använts är “samverkan”, ”organisatoriskt lärande”, ”organizational learning”, “nätverksstyrning”, “governance”, “stads(dels)utveckling”, “stads(dels)förnyelse”, “idéstyrning”, “metastyrning”, “mål- och resultatstyrning” samt “new public management”. Sökningen har huvudsakligen skett via Google Scholar och Summon på Malmö Högskolas bibliotek samt Summon på Göteborgs Universitetsbibliotek. Vidare har litteraturtips via kontakter med aktiva inom forskningsfältet inhämtatas.
Valet av sökord och kombinationer är gjort i relation till uppsatsens syfte och frågeställningar samt författarnas tidigare kunskaper inom området. Sökorden är också valda för att ge teorin både djup och bredd. Flera teoretiska perspektiv på styrning och organisering är valda för att ge en bredare förståelse av teorin och det undersökningsområde som uppsatsen behandlar. Med avseende på skala, politisk och förvaltningsnivå har ett djup eftersträvats, med fokus på den svenska kommunens organisation med stadsdelnämnder/-förvaltningar samt facknämnder/-förvaltningar.
2.2.4 Litteraturanalys
Litteraturanalysen är gjord på litteratur som är relevant för uppsatsens frågeställningar och är grunden för det teoretiska ramverk som använts för den empiriska undersökningen. Vid genomgången av texterna har begrepp och nyckelord som bedömts som viktiga identifierats. Även modeller och beskrivningar av processer, både teoretiska och praktiska exempel från litteraturen, har analyserats. De teorier, modeller och processer som finns i litteraturen har analyserats i relation till uppsatsens undersökningsområde. De har bedömts som relevanta för uppsatsen beroende på hur de kan ge en teoretisk förståelse av uppsatsens undersökningsområde.
En del av litteraturanalysen har fokuserat på hållbar stadsutveckling och program för detta som fenomen och som en diskurs inom stads-/samhällsplanering. Anledningen till detta är att sätta undersökningsområdet i en kontext tidsmässigt och för att se hur den allmänna utvecklingen påverkat styrning och organisering av programmet. Texter om svenska kommuners utveckling, styrning,
organisering och organisatoriskt lärande har analyserats för att visa den bilden. Den andra delen av litteraturanalysen har fokuserat på teorier om styrning och organisering av program eller verksamheter i nätverk och med fokus på samverkan och organisatoriskt lärande. Detta för att skapa ett teoretiskt ramverk för analysen av undersökningsområdet.
2.3 Empiri och analys
2.3.1 Kvalitativ forskning och intervjuer som metod
För att skapa en större förståelse för de teoretiska utgångspunkterna och hur de kan appliceras i praktiken är den empiriska undersökningen av kvalitativ karaktär. I kvalitativa undersökningar ges utrymme för steg från de på förhand formulerade frågorna – vilka kan ge nya kunskaper och perspektiv på undersökningen och stärker den kvalitativa metodens reliabilitet och validitet (Bryman, 2008). De intervjuer som är genomförda har varit semistrukturerade med utgångpunkt från övergripande teman och frågor, som delvis har anpassats beroende på respondentens roll i organisationen. I och med att undersökningen eftersträvat att skapa en förståelse för de pågående processerna inom programmet och hur de upplevs av aktörer inom organisationen är den baserad på kvalitativa, semistrukturerade intervjuer.
Intervjuerna är genomförda i två syften, dels för att ge praktiska perspektiv på den teoretiska anknytningen i formandet av modellen, dels som förstudie för uppsatsens projekt. Utifrån uppsatsens resultat har en modell för organisering av stadsdelsutvecklingsprojekt tagits fram med fokus på samverkan. De intervjuer som genomförts ska i det sammanhanget komplettera den genomförda litteraturstudien. Vidare är intervjuerna en del av den förstudie som genomförts för det projekt som bygger på uppsatsens resultat.
Intervjuernas övergripande frågor och teman är formulerade utifrån uppsatsens syfte och undersökningsfrågor i relation till de teoretiska utgångspunkterna. Frågorna undersöker upplevelsen av styrningen och organiseringen av programmet samt hur det vardagliga arbetet mellan aktörerna i programmet ser ut. Vilka strategier eller ramar har funnits för arbetet? Hur har samverkan främjats av styrningen och organiseringen av programmet? Vad har upplevts som framgångsfaktorer i arbetet? Temana och de övergripande frågorna är formulerade utifrån uppsatsens undersökningsfrågor.
Respondenterna är strategiskt utvalda och urvalet kan beskrivas som målstyrt (Bryman, 2008). Bryman (2008) menar att målstyrt urval görs i förhållande till undersökningsfrågorna med önskan om att de valda respondenterna är relevanta för undersökningen. De tre respondenterna har haft/har olika nyckelroller i undersökningsområdets organisation, men representerar olika professioner och organisationer. Spridningen av professioner och representerade organisationer i intervjuerna bidrar till skapandet av en större bild av den komplexa organisation som undersöks samt hur den fungerat/fungerar. Den organisation som undersökningsobjektet representerar i vår empiriska studie kan beskrivas som komplex och diversifierad. För att fånga en bredd av perspektiv, erfarenheter och kunskaper krävdes en bredd bland respondenterna. De som definierats som innehavare av nyckelroller i detta sammahang har eller har varit aktiva inom organisationen, haft/har en styrande och/eller samordnande roll - samtidigt som de representerar olika förvaltningar och professioner. På grund av tidsbrist både hos potentiella respondenter och deras möjligheter att avsätta tid för undersökningen och för uppsatsens tidshorisont är tre intervjuer genomförda, vilket motsvarar hälften av aktörerna som är/har varit aktiva inom del av organisationen som undersökningen fokuserat på.
Totalt är tre intervjuer genomförda med tre olika respondenter. Intervjuerna har ägt rum på respektive respondents arbetsplats och varat mellan 60 och 90 minuter. Utöver respondenten har en intervjuledare
och en sekreterare närvarat. Intervjuerna har spelats in, med respondentens tillåtelse, för att senare kunna bearbetas och analyseras. Även pedagogiska modeller som organisationsscheman har använts under intervjuerna för att minska risken för missförstånd mellan intervjuledaren och respondenten. För att undvika etiska dilemman i den empiriska undersökningen är undersökningsområdet avidentifierat och respondenterna är anonyma och de är informerade om att deras svar behandlas konfidentiellt.
2.3.2 Bearbetning och analys av det empiriska materialet
Vid bearbetning av intervjuer i kvalitativa undersökningar är det viktigt att analysera inte bara vad respondenterna svarar, utan också hur de svarar (Bryman, 2008) vilket har varit viktigt för att kunna skapa en djupare förståelse för hur organiseringen och styrningen av programmet fungerat i praktiken. För att kunna göra den analysen är intervjuerna inspelade, genomlyssnade och transkriberade. Utifrån anteckningar, inspelningar och transkriberat material är analysen av intervjuerna gjord. Det inspelade och transkriberade materialet har underlättat för en noggrann analys, materialet har varit möjligt att gå igenom flera gånger och samma material kan användas för sekundäranalys eller för vidare studier (Bryman, 2008).
Den analys som är gjord i uppsatsens empiriska del består av dels de genomförda intervjuerna, dels tidigare genomförda utvärderingar av undersökningsområdet. Utvärderingarna är genomförda 6-4 månader innan uppsatsens intervjuer, och deras fokus har främst varit mål- och resultatorienterat samt sett en del till sociala interaktioner och upplevelser av styrningen inom programmet. Utvärderingarna är genomförda av två oberoende institutioner och deras reliabilitet har bedömts som trovärdig. Den största vikten i analysen har lagts på de intervjuer som vi själva genomfört, i och med att de svarar bättre för uppsatsens syfte och frågeställningar. Analysen av intervjuerna redovisas i text som bygger på en tolkning av samtliga respondenters intervjusvar. De tolkningar av intervjuerna som redovisas svarar inte för respondenternas gemensamma uppfattning, utan det finns delvis delade meningar mellan dem. Den egna analysen av det empiriska materialet är genomförd i förhållande till uppsatsens frågeställningar och de teman som intervjuerna bygger på.
2.4 Projektets förstudie
I förstudiens inledning kontaktades programansvarige i undersökningsområdet, i syfte att skapa en övergripande bild över deras arbete och identifiera aktuella utmaningar. Därefter kontakades de personer som haft en nyckelroll i programmet, samt svarar för en bredd av kunskap, erfarenheter och kompetens. De representerar även olika förvaltningar och professioner. Intervjuer med nyckelpersonerna är genomförda samtidigt som de har intervjuats för uppsatsens empiriska del.
Att genomföra en intressantanalys för projektet är viktigt i och med att den definierar och belyser vilka intressen, information och kunskap som finns hos de olika intressenterna (Bryson, 2004). Det är viktigt för projektet att samla en bredd av aktörer för att skapa en förståelse av projektet utifrån flera perspektiv. Detta är en grund för att de handlingar som utförs svarar för flera intressen och på sätt främjas ett helhetsperspektiv (ibid). Intressentanalysen som är genomförd för projektplanen utgår ifrån den befintliga organiseringen inom programmet och syftar till att beskriva vilka aktörer som påverkas av eller påverkar projektet, vilka resurser eller kompetenser de har för projektet, vilken betydelse deras roll har för projektet samt vilket ansvar de har i genomförandet.
Vidare är en riskanalys av projektet genomförd i syfte att identifiera vilka risker och kritiska faktorer som kan påverka projektets genomförande. Genom att bedöma sannolikhets- och konekvensbedömningsfaktorer av riskerna synliggörs de mest kritiska faktorerna. Genom att beskriva vilka eventuella risker som kan uppkomma kan man tidigt i projektet vida åtgärder för att undvika dem. Vilka åtgärder som är lämpliga att vidta och vem som är ansvarig för detta redovisas i riskanalysen.
Riskanalysen är genomförd med programmets befintliga organisation som utgångspunkt och kompletterats med teoretiska perspektiv på vilka som är utmaningarna och risker i samverkansprocesser i stadsdelsförnyelse.
2.5 Käll- och metodkritik
Genomgående i uppsatsen är vetenskaplig litteratur använd, förutom vissa källor som använts i den empiriska undersökningen. Dessa har dock bedömts som trovärdiga och tillförlitliga då de visar på ett transparent genomförande och de är framtagna av externa institutioner inom området. Tidsmässigt är inte litteratursökningen explicit avgränsad, men behandlar främst litteratur från slutet av 1990-talet och framåt. För att teorin om förvaltningsöverskridande samverkan i planering ska vara applicerbar i en svensk kontext har litteratur om svenska kommuners organisering företrädelsevis valts. Vad gäller litteratur om styrning och organisering av samverkansprocesser i allmänhet har denna avgränsning inte haft samma betydelse utan har inhämtats från flera länder.
Den empiriska undersökningen består av tre intervjuer med respondenter som representerar olika förvaltningar i programmet. På grund av att undersökningen varit tidsmässigt begränsad har det inte funnits utrymme för att intervjua samtliga deltagare i programmet. Detta kan innebära att den bild som skapats utifrån det insamlade materialet i undersökningen inte representerar samtliga deltagares upplevelse av programmet. Undersökningen syftar inte till att redogöra för vad hela programmets upplevelser, utan att undersöka samverkansprocessen i en avgränsad grupp.
I och med att de intervjuer som genomförts är inspelade, transkriberade och därefter analyserade minskar risken för feltolkningar. Det inspelade och transkriberade materialet har dessutom kompletterats med anteckningar under intervjuarna. Men i och med att intervjuerna inte redovisas var för sig utan i en sammanställning finns det en risk för att det är svårt att bedöma vilken respondent som står bakom respektive uttalande utan att ha tillgång till grundmaterialet. Detta kan också bidra till att analysen och de slutsatser som dragits utifrån den empiriska undersökningen inte blir representativa för programmets deltagare som helhet.
3 Samverkan och organisatoriskt lärande för hållbar
stadsutveckling – ett teoretiskt ramverk
I följande kapitel presenteras inledningsvis vad hållbarhetsdiskursen innebär i relation till stadsutvecklingsprojekt och kommunen som organisation. En hållbar stadsutveckling förutsätter ökad samverkan och organisatoriskt lärande, detta för att möjliggöra kunskapsspridning mellan olika förvaltningar och professioner samt mellan olika stadsutvecklingsprojekt. Därefter beskrivs kommunen som kontext och vilka förutsättningar och hinder kommunens organisation och styrning utgör för samverkan och organisatoriskt lärande. Avslutningsvis beskrivs nätverksstyrning som normativ princip för styrning och organisering för hållbar stadsutveckling.
3.1 Utmaningar för hållbar stadsutveckling
3.1.1 Hållbar planering och förvaltning
Hållbar stadsutveckling innefattar inte bara fysisk förändring utan även utformning av arenor, arbetsprocesser och projekt för stadsutveckling (Björgvinsson et al., 2010). Stadsutveckling saknar tydliga problemformuleringar. Därför innebär formandet av en hållbar stadsutveckling till stor del av att definiera och förstå komplexa problem (Latour, 2008). Stadens utmaningar är komplexa, därför handlar inte stadsutveckling om att lösa specifika frågor utan om att förstå öppna och diffusa frågeställningar – ”matters of concern” (ibid.). Processledarens roll är att diagnostisera de komplexa problemens kärna mer än att titta på redan synliga symptom (Rittel & Webber, 1973).
Stadsutveckling och stadsförnyelse bör alltid ske utifrån och med hänsyn till det redan existerande, processen måste också få ta tid för att möjliggöra en mer ödmjuk förändring över tid (Latour, 2008). Hållbar utveckling bör stötta demokratiska arenor och sociala innovationer (Jégou & Manzini, 2003). Arenorna är en förutsättning för att lyfta komplexa problem och behov samt identifiera intressenter och viktiga aktörer som genom samverkan kan hitta en gemensam lösning (Björgvinsson et al., 2010). En arena i detta sammanhang kan vara ett program för stadsutveckling, utifrån geografisk avgränsning eller gälla en specifik fråga, eller ett forum eller tillfälle för olika aktörer att mötas för att utbyta kunskaper och erfarenheter. En inkluderande process ger också en bättre förankring till den lokala kontexten (ibid). Processen bör uppmärksamma relationer och problem på olika skalor samtidigt för att förstå viktiga samband i staden, till exempel i stadsutvecklingsprojekt med fokus på integration (Kärrholm, 2011). Enligt Burns et al. (2006) teori kring transdisciplinär design är det viktigt att arbetslag och utveckling av staden består av personer med olika expertis för att få ett bredare perspektiv på problemet. Arenan är en plats för samverkan mellan olika professioner och möjliggör ett gränsöverskridande arbete (ibid). Hållbar stadsutveckling bör kännetecknas av samarbete, kommunikativt meningsskapande och lärande snarare än rationell planering och tydliga strategier för genomförande (Hedlund & Montin, 2009). Överenskommelser och dialog är ett viktigt verktyg och komplement till traditionell styrning (ibid). Genom samverkan kan aktörer tillsammans uppnå de mål de inte kunnat uppnå enskilt (Provan & Kenis, 2007). Samordning av olika typer av resurser och aktörer ger ett resultat som blir mer än summan av delarna (Hedlund & Montin, 2009). Rätt form av samverkan kan skapa större legitimitet, ökat deltagande och mer hållbar användning och förvaltning av gemensamma resurser i staden (Provan & Kenis, 2007).
3.1.2 Samverkan – gemensam planering och förvaltning
Vid gemensam förvaltning tas lokal kunskap tillvara och kunskap sprids mellan intressenter och aktörer, detta synliggör de handlingar och konsekvenser som försvårar för en hållbar utveckling (Bakker, 2008). Vid initiering av samverkan måste alla initiativ utgå från den lokala kontexten och de förutsättningar som ligger till grund för det aktuella problemet (Ostrom, 2000).
Det finns en offentlig-politisk förnyelsediskurs som menar att områdesspecifik samverkan mellan olika formella och självständiga aktörer, myndigheter, organisationer och företag ger en bättre samordning mellan de områdesrelevanta aktörerna och deras olika resurser och kompetenser. Generellt finns det resurser och kompetenser som krävs för en bra förnyelseprocess, men samordningen och koordinering av dessa är bristfällig. Denna diskurs har vuxit fram sedan 1970-talet och redan då beskrevs efterkrigstidens och miljonprogramsområden som “utsatta” eller “problematiska” och oron för sociala effekter av stigmatisering har ökat sedan dess. Nu står dessa områden inför stora utmaningar vad gäller renoveringar, upprustningar, energieffektiviseringar o.s.v. (Hertting, 2003). Detta är ett exempel som gör frågan om styrning och organisering av stadsförnyelse mer aktuell ur ett hållbarhetsperspektiv. Den dominerande uppfattningen av stadsförnyelse har sedan 1970-talet varit att den bäst sker genom informella former av lokalt samarbete mellan redan etablerade organisationsstrukturer. Ofta finns uppenbara intressekonflikter mellan aktörer i stadsutvecklingsprojekt, men ändå finns en tillit till att aktörernas egna incitament för samverkan ska vara tillräckliga för en bra process. Hertting (2003) menar att det finns tillräckliga incitament för varje enskild aktör att delta i samverkansprocesser, då varje aktör ser sin vinst eller fördel med att delta. Men det krävs samsyn mellan aktörerna samt en samverkansprocess för att föra samman aktörernas intressen och målbilder för att skapa gemensamma behov, intressen och målbilder (Hertting, 2003).
Organiseringen av offentliga verksamheter är präglad av fragmentering och sektorisering med specialiserade och decentraliserade organisationer. Hertting (2003) menar att offentlig sektor måste utvecklas från att ses som olika specialiserade, hierarkiska organisationer och myndigheter till att bli mer tvärsektoriella och öppna för nya beslutsordningar. Välfärdstatens utveckling har skapat en allt mer komplex verklighet som inte kan hanteras av allt fler specialiserade funktioner och självständiga enheter. Detta har skapat en fragmentering av resurser och auktoritet – vilka måste samlas för att kunna skapa en hållbar stadsutveckling (ibid). Samtidigt är den nuvarande situationen med sektoriserade och fragmenterade offentliga verksamheter en bra grund att utveckla styrning och organisering mot nätverk och samverkan (Hertting, 2003). Fragmenteringen av resurser och auktoritet har lett till att offentliga aktörer mer och mer ser sig som självständiga från en central ledning och på egen hand mer och mer letar efter samarbetspartners för att genomföra sina verksamheter. Detta vittnar om ett ömsesidigt beroende mellan flertalet aktörer vad gäller resurser och legitimitet.
Delegationen för hållbara städer (2012) menar att det saknas kapacitet och kompetens i Sveriges kommuner för att leda de tvärsektoriella processer som hållbar stadsutveckling kräver. Därför menar de att en bred kunskapsuppbyggnad och delaktighet måste till för ökad samsyn på problematiken, hos både politiker och tjänstemän. Med en gemensam bild av problematiken minskar riskerna för intressekonflikter och gemensamma strategier för hållbara lösningar kan formuleras (Montin, 2007; Delegationen för hållbara städer, 2012). Stadsutveckling i samverkan bidrar inte bara till att samla resurser och kapital för det specifika projektet, utan fungerar även som en arena som samlar olika aktörers kunskaper och erfarenheter. Med detta som grund finns potential för ökad kunskapsspridning mellan olika professioner och organisationer, i det aktuella projektet och för framtida projekt. Detta förutsätter att nya kunskaper och erfarenheter förvaltas och inte bara blir en del av temporära projekt.
Samhällsutvecklingen präglas av förhandling och intresseskillnader och stadsutveckling styrs nästan uteslutande av politiska initiativ och temporära projekt (Hertting, 2003; Delegationen för hållbara städer, 2012). Satsningar på demonstrationsprojekt och pilotprojekt är viktiga för att driva utvecklingen framåt. Men då fokus på projekt blir allt för ensidigt och kortsiktigt och dominerar över långsiktig planering är det ett hinder för hållbar stadsutveckling (Delegationen för hållbara städer, 2012). Projektpolitiken har sina begränsningar, där projekt som ram för hållbar utveckling ofta leder till frustration (Hertting, 2003). Hedlund & Montin (2009) beskriver projekt som bidrar till “en ond cirkel” där politiska “paket” väcker förhoppningar som ofta, då projektet tagit slut, resulterar i besvikelse, som sedan förvandlas till nya visioner i nästa “paket” som lanseras.
3.1.3 Organisatoriskt lärande
I samband med att samhällsutvecklingen i allt större utsträckning blivit en produkt av politiska projekt och initiativ har betydelsen av strategiska beroenden och behov av implementering blivit viktigare (Hertting, 2003). Processform möjliggör till skillnad från projektform långsiktiga strategier och bättre lösningar av problem (Björgvinsson et al., 2010). Utveckling av staden måste ta hänsyn till en ständigt föränderlig värld, vilket innebär att utvecklingen av staden aldrig når ett slutskede utan är en ständigt pågående process för att hantera nya samhällsutmaningar (Burns et al., 2006). Därför är det viktigt att öka kunskapsspridning mellan olika professioner, organisationer och utvecklingsprojekt.
Organisatoriskt lärande bidrar till att nya kunskaper och arbetssätt förvaltas inom kommunen som organisation och utgör en utgångpunkt för framtida projekt och satsningar (Ellström, 2001). Det innebär förändringar inom en organisatorisk praktik, så som rutiner, strukturer och metoder. Att integrera lärande och arbete kan vara positivt för både individen och organisationen.
Att analysera en organisation eller verksamhet och dess samverkansprocesser handlar om att förstå lärandeprocesser och kunskapsutveckling. Lärandeprocesser tar form och kan beskrivas på tre nivåer i en organisation och har alltid sin utgångspunkt hos organisationens individer (Crossan et al., 1999). Först då individerna i en organisation upptäcker mönster, strukturer och eventuella problem kan en kunskapsutveckling få sin start. Genom dialog sprids dessa reflektioner till grupper i organisationen, detta förutsätter, men skapar också, ett gemensamt språk, kultur och värderingar (ibid). För att den nya kunskapen ska kunna bli en del av det organisatoriska "minnet" krävs att organisationens grundläggande system, rutiner och värderingar diskuteras och problematiseras. Detta möjliggör att ny kunskap och förståelse kan implementeras i verksamheten och risken för att kunskap och förståelse ska gå förlorad med individer som lämnar organisationen bli mindre. Organisatoriskt lärande innefattar mer än summan utav individernas kunskaper, det handlar om sociala förändringar som i olika utsträckning kan förändra en organisation (Cousin & Earl, 1992).
Lärandeprocesser kan förklaras utifrån två teoretiska perspektiv: pragmatiskt eller kritiskt förhållningsätt till problemlösning (Johansson & Lindhult, 2008). Det pragmatiska synsättet fokuserar på att uppnå konsensus och undvika konflikter, medan det kritiska och mer ideologiska förhållningssättets fokus ligger på att ifrågasätta grundläggande strukturer (ibid.). Detta kan tolkas som att problemlösning med ett pragmatiskt perspektiv betonar handling och praktik, medan det kritiska perspektivet mer fokuserar på det som händer innan handlandet i form av en reflekterande kommunikation och dialog (Johansson & Lindhult, 2008).
Ellström (2001) beskriver två övergripande typer av lärande: anpassningslärande och utvecklingslärande, som beror på vilken typ av uppgift, metod och resultat som ska uppnås och vilket handlingsutrymme det finns för individen.
Anpassningslärande innebär att lära sig uppnå givna mål, uppgifter, metoder och förutsättningar utan att egentligen ifrågasätta dem. Att utveckla en kompetens att "göra saker rätt" och anpassa sig till redan etablerade normer, kunskaper och synsätt sker utifrån redan definierade kunskaper, tankesätt, rutiner eller handlingsmönster. Normer och synsätt kan vara både outtalade och uttalade. Outtalad, "tyst kunskap", kan vara i form av till exempel muntliga instruktioner eller instruktioner i olika former av texter. Det kan också vara något man tillägnar sig genom att verka i en befintlig praktik. Ett anpassningslärande sker genom att använda sig av tidigare erfarenheter, metoder och kunskaper (Ellström, 2001).
Lärande med ett fokus på utveckling innebär till skillnad från ett anpassningslärande ett mer problematiserande förhållningssätt. Det innebär att man inom organisationen ifrågasätter givna mål, uppgifter, metoder och förutsättningar, det som tidigare tagits för givet. Det innebär problemlösning som syftar till att omdefiniera situationens karaktär för att sedan kunna utveckla lösningar, vilket förutsätter att etablerade synsätt och rutiner ifrågasätts (Ellström, 2001).
Figur 1: Jämförelse mellan utvecklingslärande och anpassningslärande. (Källa: fritt efter Ellström, 2001)
För att skapa hållbara lärandeprocesser krävs att organisationer präglas av en balans mellan de två olika formerna av lärande (Ellström, 2001). Detta möjliggör för en organisation att nå resultat och mål samtidigt som de skapar möjligheter att möta förändringar och nya utmaningar (Mistra-Urban Futures, 2011).
3.2 Förutsättningar och hinder för samverkan och organisatoriskt lärande
3.2.1 Kommunen som organisation
För att förstå förutsättningarna för samverkan och organisatoriskt lärande i kommunen som organisation är det viktigt att känna till hur de är organiserade och varför. Detta eftersom att kommunen i Sverige har planeringsmonopol och dess organisation till stor del sätter förutsättningarna för stadsutveckling.
Under 1970-talet genomfördes en stor kommunsammanslagning i Sverige, då antalet kommuner gick från 2500 till 280 stycken. idag finns det 290 svenska kommuner. Syftet med kommunsammanslagningen var att stärka kommunernas kapacitet för att kunna svara för de
Utvecklingslärande
Ej på förhand definierade uppgifter,
metoder och mål. Prövar sig fram, utvecklar nya synsätt
Anpassningslärande
Definierade uppgifter, metoder och mål.
Tillägnar sig och accepterar etablerade
välfärdsreformer som ägde rum nationellt, som exempelvis grundskolereformen. I de nya kommunernas organisationer prioriterades en sektorsvis uppdelning, varje verksamhetsområde skulle för sig höja sin professionella kompetens (Montin, 2007). “För lite effektivitet och för mycket politisk detaljstyrning” - så beskrivs kommunernas problem i mitten av 80-talet. Istället för demokratisering av kommuners verksamheter genom decentralisering handlade det om effektivisering genom decentralisering och delegering. Det ställdes högre krav på effektivisering vad gäller det politiska och administrativa ledarskapet i kommunerna, med inspirationen från den privata sektorns managementideologier. Svenska kommuners organisation med sektoriserade nämnder och förvaltningar beskrivs som stuprör. Genom funktionsuppdelning, fysisk åtskillnad och storskaliga lösningar undveks konflikter i stadsutvecklingen, vilket då också avspeglas i den kommunala organisationen. Sektorisering och uppdelning av verksamheter och ansvar har kommit till som följd av effektivitetsvinster tids- och kostnadsmässigt. Samtidigt försvårar detta för samarbete och samverkan mellan olika aktörer för att nå hållbara helhetslösningar (ibid; Delegationen för hållbara städer, 2012).
Dominerande styrningsmodell för kommunala verksamheter är målstyrning, som förväntas skapa effektivare och flexiblare verksamheter, bättre politisk styrning samt öka medborgarnas engagemang. Genom denna styrningsform lämnas utrymme för politikerna att sätta tydliga mål för verksamheterna och arbeta med uppföljning och utvärdering istället för att detaljstyra dem (Montin, 2007).
Samverkan mellan offentliga och privata aktörer har fått större utrymme, i form av partnerskap och politiska och professionella nätverk (Montin, 2007). Den svenska förvaltningspolitiken och politikerns roll förändras ständigt. Idag ses politikerns roll som visionär och ska peka ut riktningen för hur samhället ska utvecklas samt ha en beredskap för att hantera eventuella situationer som uppstår, snarare än detaljstyra vägen dit (ibid). Detta kan beskrivas som en form av metastyrning. Kommunens styrning och organisering både främjar och är ett hinder för samverkan och lärande för stadsutveckling. Kommunala förvaltningar utmärks av mål- och resultatstyrning, vilken inte alltid ger utrymme för förvaltningarna att gemensamt ta sig an komplexa stadsutvecklingsproblem.
3.2.2 Metastyrning
Genom olika styrningsstrategier kan centrala beslutsfattare och aktörer sätta ramarna för den lokala utvecklingen. Detta kallas för metastyrning och innefattar olika strategier för att påverka institutionella ramverk av formella och informella regler eller institutioner som i sin tur är styrande för aktörernas val av strategier och processer (Sørensen & Torfing, 2005). Utifrån detta kan metastyrning beskrivas som olika strategier som används för att underlätta förhandlingar och samordning mellan aktörer med olika målsättningar (Fell, 2008).
Trots att det finns en grundläggande tillit mellan olika aktörer är det ofta inte tillräckligt för att inleda djupare samarbete. Det kan beskrivas som att informell samverkan verkar i skuggan av formella organisationer, och politik skapas då vid sidan av den formella ordningen. I de fallen kan man ändå förvänta sig att det finns funktioner och aktiviteter som verkar sammanhållande för aktörerna (Mistra-Urban Futures, 2011). Metastyrning kan också uttryckas som delegering av formandet av politik från formella institutioner (partier, förvaltningar, nämnder, m.fl.) till informella organiseringar, när förmåga för detta saknas i den formella ordningen (ibid).
Som beskrivet ovan kan begreppet metastyrning ges olika betydelser, i det här sammanhanget definieras begreppet som styrning som utövas av demokratiskt valda politiker i förhållande till relativt styrande nätverk som formar politik, program och åtgärder. Definitionen avser både styrning med och av nätverk. Metastyrning med nätverk innebär att skapandet och utformningen av nätverken är ett sätt att möta komplexa policyproblem som inte är politiskt laddade. Detta innebär att tjänstemän får forma
den politik som ska föras genom exempelvis framtagandet av övergripande planer, strategier eller program (Mistra-Urban Futures, 2011). Metastyrning av nätverk innebär att politiska beslut sätter ramar för det arbete som ska beskrivas av tjänstemän och formulerar styrande underlag som leder nätverken i en speciell riktning. Nätverket i fråga kan ha tillkommit på tjänstemännens initiativ innan formella politiska beslut har fattats. På så sätt kan formella politiska beslut förstärka nätverkets fråga och styra det i en viss riktning (ibid).
3.2.3 Mål- och resultatstyrning
En teoribildning om offentlig organisering som dominerar i svenska kommuner är New Public Management. New Public Managementidéer i offentlig verksamhet är inspirerade av stora privata företag och deras förmåga att organisera sig effektivt i ekonomiska termer. En annan idé är att marknaden med sin mångfald av aktörer för att möta medborgarnas behov står som ideal. New Public Management har kommit till den svenska offentliga sektorn i två steg, under sent 1980-tal med privata företag som ideal, då målstyrningslära, interna prissystem och belöningssystem implementerades. Andra vågen kom under tidigt 1990-tal då en mer markandsorienterad idé med ökad konkurrens mellan marknadens aktörer och där brukarna beskrivs som kunder i välfärdsystemet står i fokus (Bäck & Larsson, 2005).
Kommunens inre organisation präglas av funktionell decentralisering. Kommunstyrelsen beskrivs ofta som överordnad, trots att den innehar samma ställning som stadsdels- och fackförvaltningar. Hur resurser fördelas mellan nämnder idag, efter mål- och resultatstyrningsidéer, ökar uppdelningen mellan de kommunala förvaltningarna. Det skapar “revirtänkande” mellan olika nämnder och tillhörande förvaltning. Vilket ökar den yttre fragmenteringen och bidrar till nämndpolitik, framför partipolitik – en politik som ställer olika sektorer mot varandra, istället för olika politiska uppfattningar om sektorernas verksamheter och mål (Bäck & Larsson, 2005).
Mål- och resultatstyrning har blivit dominerande inom offentliga verksamheter i och med att New Public Management som ledande styrningsteori mer och mer kommit att dominera. Mål- och resultatstyrning från central nivå delar upp ansvar och uppgifter mellan förvaltningarna och inom förvaltningarna. Vilket bidrar till sektorisering och fragmentering av förvaltningarna och verksamheterna ser sig i första hand som egna ekonomiska enheter (Bäck & Larsson, 2005). Mål- och resultatstyrning innebär litet fokus på processer i verksamheterna och större fokus på övergripande frågor och förvaltningarnas verksamhetsmål. Målen karaktäriseras av kortsiktighet och mätbarhet, främst i ekonomiska termer (ibid). Verksamheterna styrs av effektmål som följs upp av bland annat årsredovisningar. Detta innebär att verksamheterna fokuserar på de uppgifter som är knutna till deras politiska uppdrag. Förvaltningarnas effektivitet och arbete bedöms efter huruvida de når verksamhetsmål, snarare än hur de kopplar till medborgares behov i ett större perspektiv (Bäck & Larsson, 2005). De enskilda förvaltningarna arbetar efter sina egna satta budgetar och samverkan med andra förvaltningar och/eller verksamheter vad gäller gemensamma utmaningar och åtgärder för hållbar stadsutveckling blir svåra att koordinera i och med upplevda revirkonflikter (Bäck & Larsson, 2005). Detta kan även kopplas till det som Johansson & Lindhult (2008) beskriver som det pragmatiska synsättet. Där organisationer i hög utsträckning präglas av produktionens logik, det vill säga strävan efter att uppnå effektivitet genom ett fokus på mål och resultat i den redan befintliga praktiken. Risken med denna typ av problemlösning är att organisationer lätt fastnar i rutiner och inte förmår att utvecklas eller hantera nya krav (Mistra-Urban Futures, 2011).
Det finns sex problem kopplade till sektoriseringens avigsidor (Bäck & Larsson, 2005): 1. Redundans – överflöd av aktörer för samma sak, vilket leder till dubbelarbete.
2. Fragmentering – olika förvaltningar känner inte till vad andra verksamheter arbetar med, risk för att deras verksamheter motarbetar varandra.
3. Uppgifter faller mellan stolarna – problem som inte tydligt tillhör någon förvaltning eller som kräver gemensamma insatser faller mellan stolarna.
4. Suboptimering – varje enhet följer sin egen rationalitet, vilket minimerar kunskapsöverföring mellan olika förvaltningar och professioner.
5. Svåröverskådlighet – samarbete tar lång tid på grund av tidskrävande byråkratisering. 6. Tvärstyrning – samordning mellan förvaltningar upplevs ta över kärnverksamheten.
New Public Management främjar en decentralisering av politiska beslut och förvaltningarnas verksamheter. Detta leder till att beslut fattas nära verksamheterna och medborgarna, vilket leder till ökad effektivitet ur ett perspektiv, främjar ökat demokratiskt inflytande, lokal anpassning och samordning. Genom att decentralisera makt och beslut till lokala förhållanden i kommunen vill man nå bättre resultat (Bäck & Larsson, 2005). Argument för centralisering är kravet på likformighet och rättvisa, en decentraliserad organisation är å andra sidan svårare och mer komplex att styra. I en mål- och resultatstyrd verksamhet underlättar ansvarsutkrävande – det är tydligt huruvida resultat är nådda eller inte i förhållande till budget och mål (ibid).
3.3 Styrning och organisering för samverkan och organisatoriskt lärande
3.3.1 Idéstyrning
Idéstyrning handlar om den styrning som bedrivs inom processer. Det finns en distinktion mellan att styra i riktning mot en idé och att styra med en idé. Att styra med en idé kan jämföras med målstyrning eller visionsstyrning, där det primära är det framtida tillståndet. Hur detta uppnås, med strategier och taktiker, ses som instrumentellt i förhållande till målet. Att styra med en idé innebär styrning av hur arbetet med den aktuella frågan ska bedrivas, utan att bortse från det framtida önskvärda tillståndet. Idéstyrning utgår ifrån att det som ska påverkas karaktäriseras av komplexitet i den meningen att interaktionen mellan olika delar i ett system är så omfattande att nutida händelser påtagligt påverkar många senare händelser. Idéstyrning innebär alltså förändring genom idéer som startar en process. Idéer i sig kan inte skapa en förändring, men när de sprids i större skala utgör de en grund för handling (Mistra-Urban Futures, 2011).
Teoribildningen inom idéstyrning ger berättelser (narratives) som politiskt verktyg stort utrymme. Att övertala och övertyga ses som det främsta verktyget. Bakgrunden till detta är att formell auktoritet inte har någon större plats i sammanhang som präglas av pluralism och mångfald (Mistra-Urban Futures, 2011). Inte heller ekonomiska eller andra incitament ses som tillräckliga för att få andra aktörer att ansluta sig till processen (Alderman et al., 2005). Idéstyrning ger utrymme för flera aktörer att på olika sätt definiera problemen som de står inför gemensamt. De som kan påverka problemet uppmuntras att samarbeta. Ju fler relevanta aktörer som organiseras för att öka kunskaperna om problemets sammanhang och gemensamt formulerar idéer om tänkbara lösningar och strategier, desto fler resurser mobiliseras för att tämja komplexiteten (Mistra-Urban Futures, 2011).
Genom berättelser (narratives) skapas ett idémässigt förhållningssätt gentemot vad processen kan betyda. När dessa tankar etableras i organisationen skapas också en mottaglighet för att använda olika verktyg för att bedöma vilka som är effekterna av denna idé eller politiska beslut – vad det ger för konsekvenser för stadens utveckling (Mistra-Urban Futures, 2011).
I en hållbarhetsdiskurs blir idéstyrning mest relevant för arbetet med social hållbarhet. Den sociala dimensionen är mer driven av politiska ideologier och ofta saknas politiskt enighet om hur social hållbarhet som övergripande mål ska uppnås och vad som är ett hållbart samhälle (Mistra-Urban Futures, 2011).
3.3.2 Gränsobjekt (boundary object)
Olika typer av demonstrations- och pilotprojekt har stort utrymme i hållbar stadsutveckling, som ett resultat av ett behov av att främja innovation och utveckling av nya arbetssätt och ny teknik (Delegationen för hållbara städer, 2012). Kommunens sektorisering medför att det finns gränser mellan förvaltningarna som förhindrar dem att utbyta information och kunskap samt utveckla gemensamma processer. Samverkan är ett sätta att överkomma dessa gränser, i både temporära projekt och nätverk som är mer långsiktiga. Samverkansprojekt blir dels en gemensam verksamhet, dels en del av respektive aktörs ordinarie verksamhet. Samverkansprocessen synliggör den egna verksamhetens gränser och skapar förståelse för andra verksamheters gränser, vilket är en förutsättning för gemensam förståelse för stadens utveckling (Löfström, 2010).
För att överbrygga de avstånd mellan olika verksamheter som kommunens sektorisering medför kan aktörerna samlas kring ett gränsobjekt (boundary object). Gränsobjekt kan beskrivas som en arena för aktörerna att samlas kring inom ett samverkansnätverk. Genom att samlas kring ett avgränsat objekt visualiseras det arbete som görs för aktörerna och nyttan med nätverket förstärks, liksom ansvarskänslan. Löfström (2010) beskriver gränsobjekt som en arena, för att kunna hantera samverkan behöver aktörerna något att samlas kring – något de kan diskutera, genomlysa, förhandla om m.m. När samverkansnätverk samlas kring ett gränsobjekt ges arbetet ett sammanhang, det vill säga en lokal förankring och betydelse. Exempel på gränsobjekt kan vara dokument, metoder, diskurser och processer men även program för stadsutveckling eller andra specifika projekt (Löfström, 2010).
De gränser som avgränsar objektet kan betraktas på olika sätt (Löfström, 2010). Det kan vara gränser som konstrueras inom organisationer och mot andra organisationer, vara begränsat i tid och rum. Gränsobjekt kan vara både konkreta och abstrakta, så länge de är tillräckligt formbara för att kunna förena aktörernas olika intressen och robusta nog för att möjliggöra konkreta samarbeten (Wisselgren, 2008; Star & Griesemer, 1989).
Ett program för stadsutveckling kan ses som ett gränsobjekt, där programmets aktörer utgör en gränsorganisation (Löfström, 2010). Gränsobjektets gränser kan vara av geografisk karaktär. En områdesansats på stadsutveckling betonar behovet av helhetssyn och ett samlat grepp om staden med stadsdelen som gemensam arena, där samband mellan fysiska, sociala och ekonomiska förhållanden visas hänsyn (Hertting, 2003). Med ett områdesperspektiv sätts berörda aktörer och intressen i stadsdelen i ett sammanhang för att identifiera de gemensamma resurserna. Områdesprincipen som styrningsstrategi gör det lättare för aktörer med skilda mål och intressen att hantera konflikter och hitta nya arbetssätt inom ramen för en stadsdel (ibid).
3.3.3 Nätverksstyrning som normativ idé
Nätverk som styrningsform är ingen ny styrningsform, om än mer omtalad och uttryckligen använd idag än tidigare. Nätverksstyrning kan beskrivas som en organisering som sker i skuggorna av hierarkier – utanför den formella organiseringen (Hertting, 2003). Den inre politiska och administrativa organisationen i kommunerna är på pappret decentraliserad och utan ledning skulle den knappast fungera. Likväl gör den det. Detta beror på att formella regelsamlingar inte stämmer överens med det faktiska beteendet. Vilket visar på att det finns samverkansprocesser bakom de formella strukturerna (Bäck & Larsson, 2005). Teorier om nätverksstyrning har utgångspunkt i statsvetenskaplig forskning om
