5.1 Programmets organisering och styrning
Kommunen som organisation är präglad av fragmentering och sektorisering (Bäck & Larsson, 2005; Montin, 2007). Programmet utgör en arena som möjliggör för olika förvaltningar att mötas kring områdets utveckling. Detta ger en grund för gemensamma handlingar. Programmets kan ses som en satsning för att sammanföra olika förvaltningar med olika mål och uppdrag för att verka för en hållbar utveckling, då de olika perspektiven kan mötas och sammanföras i en gemensam ansats.
De centrala problemen ligger i första hand i kommunens organisation. Kommunens organisering och styrning präglas av new public management, vilket bidrar till att de olika förvaltningarnas verksamheter ses som separerade från och oberoende av varandra. Detta är ett led av en önskan om ökad effektivitet, främst i ekonomiska termer (Bäck & Larsson, 2005). Förvaltningarnas arbete är i stort sätt mål- och resultatstyrda, där målen är kortsiktiga och mätbara. Detta främjar inte samverkan med fokus på långsikta processer och lösningar. Här kan programmet som särskild satsning tolkas som ett initiativ till en utveckling som är idéstyrd, där det primära är områdets framtida tillstånd, snarare än att respektive förvaltning ska uppnå sina verksamhetsmål.
Ett av idéstyrningens verktyg är berättelsen (Mistra-Urban Futures, 2011). De övergripande målsättningarna för programmet är inte konkretiserade i den meningen att det politiska uppdraget är direkt applicerbart i den lokala kontexten, på så sätt ger idéstyrning genom berättelse utrymme för aktörer att på olika sätt definiera problemen de står inför gemensamt. I och med att programmet samlar flera relevanta aktörer ökar kunskaperna programmets sammanhang och möjlighet att gemensamt formulera lösningar och strategier. Detta bidrar till att fler resurser samlas för att tämja komplexiteten. Ett områdesperspektiv på utvecklingen betonar behovet av helhetssyn och ett samlat grepp av staden med stadsdelen som gemensam arena, där samband mellan fysiska, sociala och ekonomiska förhållanden visas hänsyn (Hertting, 2003). Programmet som arena underlättar för aktörer med skilda mål och intressen att hantera konflikter att hitta nya arbetssätt inom ramen för en stadsdel. I det politiska uppdraget betonas just detta, att programmet ska verka för att vara ett tillfälle för innovation och utveckling av nya arbetssätt. Ett annat syfte med programmet är att öka samverkan mellan de kommunala förvaltningarna. Programmet kan utifrån Löfströms (2010) teorier om samverkan förstås som ett gränsobjekt, då det samlar aktörer kring ett avgränsat objekt. Objektet kan visualisera nyttan med nätverket, det ges ett sammanhang, lokal förankring och betydelse.
Vidare bidrar uppdragets beskrivning till lokal anpassning, då målen sätter ramarna för aktörernas val strategier och processer. Denna form av metastyrning lämnar utrymme för förhandlingar och samordning mellan aktörer med olika målsättningar (Mistra-Urban Futures, 2001).
Stadsutveckling präglas av förhandling och intresseskillnader och styrs nästan uteslutande av politiska initiativ och temporära projekt (Hertting, 2003; Delegationen för hållbara städer, 2012). Programmet beskrivet som särskild satsning och demonstrationsprojekt är viktigt för att driva utvecklingen framåt. Men då fokus på projekt blir allt för ensidiga och kortsiktiga är det ett hinder för hållbar stadsutveckling. Ett vanligt fenomen är att projektformen bidrar till en ”ond cirkel”, där resultatet av särskilda satsningar och dess kunskap inte förs vidare och förvaltas i ordinarie verksamhet och framtida projekt.
5.2 Förutsättningar för förvaltningsöverskridande planering och förvaltning
För att upprätthålla en koordineringsinstitution krävs en uppsättning regler för hur denna ska formas, hur kollektiv målformulering ska ske samt regler för operationellt handlande. Det kan beskrivas som tre steg som förutsätter varandra: inledningsvis formuleras det gemensamma nätverket; vidare definieras gemensamma riktlinjer och förväntningar för stadsförnyelse; därefter omsätts detta i den praktiska verksamheten, efter regler som tas fram gemensamt (Hertting, 2003). Arbetsgruppens nätverkskonstruktion har delvis formats av programmets uppdragsbeskrivning, delvis utifrån deltagarnas intresse. Formuleringen av arbetsgruppens gemensamma riktlinjer och förväntningar på den fysiska utvecklingen har dels formats av programmets övergripande målsättningar, dels gemensamt i gruppen. Det finns uttryck för att det har varit svårt att konkretisera de övergripande målen i arbetsgruppen i förhållande till egna verksamhetsmål, för att sedan omsätta dessa i praktiken. Detta beror på att målen upplevs svåra att relatera till de egna verksamhetsmålen. Sedan programmets start har detta utvecklats, i och med att gruppen har tillåtits testa nya arbetssätt och testa sig fram. Just nu står arbetsgruppen inför ett skede där den vision som tagits fram ska omsättas i praktiken.
Uppdragets beskrivning vittnar om ett behov av och önskan om ökad samverkan mellan olika förvaltningar. För att komma ifrån förvaltningarnas fragmentering är programmet organiserat i olika arbetsgrupper med blandade professioner, vilket bidrar till en mer integrativ ansats på stadsdelsförnyelsen. Programmet som helhet samlar förvaltningarna inom samma uppdrag. Å ena sidan skapar den interna organiseringen med de olika arbetsgrupperna i sin tur en viss fragmentering, i och med uppdelningen utifrån de ordinarie verksamheternas kompetens och intressen. Å andra sidan ses det som nödvändigt, då det inte realistiskt att alla förvaltningar kan delta i alla arbetsgrupper. Bland annat då de saknar kompetens och intressen, men också då arbetet skulle bli tungrott och ineffektivt. De olika arbetsgruppernas arbete sker inte i en hierarkisk ordning, utan organiseringen kan beskrivas som horisontell.
En styrka med arbetsgruppen för stadsutveckling är att den representerar olika perspektiv på utvecklingen. Stadsdelsförvaltningen står för den lokala kunskapen och förankringen, medan till exempel stadsbyggnadskontoret har ett mer övergripande perspektiv på stadens utveckling. Att de två olika perspektiven möts bidrar till en förståelse för varandras verksamheter och att de olika förvaltningarna kompletterar varandra i det faktiska arbetet.
Programmet som gränsobjekt bidrar till synliggörandet av det Hertting (2003) beskriver som resursmässiga och strategiska beroenden som finns mellan de deltagande förvaltningarna för deras insatser i området. I och med att arbetsgruppen har kunna samlats för att tillsammans formulera en vision för områdets fysiska utveckling har kunskap om och förståelse för varandras verksamheter ökat, vilket belyser de beroenden som finns mellan aktörerna på handlingsnivå samt utfallsnivå. Även om detta endast är delvis uttalat visar den empiriska undersökningen på en medvetenhet om att förvaltningarnas arbete är beroende av varandras resurser samt har effekter för de andra att handla för det gemensamma målet.
Resursgruppen som koordineringsinstitution kan jämföras med en ideal form av nätverksstyrning utifrån Herttings (2003) definition. I arbetsgruppen finns ömsesidiga beroenden, som beskrivet ovan är de synliggjorda med hjälp av programmet som gränsobjekt. Arbetsgruppens mål och vision är både geografiskt och funktionellt avgränsat. Deras arbete bygger på informella samarbetsformer i och med att de inte nedskrivna och uttalade samt sker utanför traditionella organisationer. Arbetsgruppen är koordinerad utifrån ömsesidig förståelse av vikten för att nya arbetssätt och nya kunskaper är en värdefull investering för respektive förvaltningars verksamheter och framtida projekt. Samtidigt som deltagarna har en förståelse för varandras verksamheter och intressen. Det finns en uppfattning om att
de olika deltagarna har nytta av att finnas i nätverket, dels för deras gemensamma arbete, dels för den egna förvaltningens verksamheter. Trots detta upplevs olika förvaltningar ha varit olika aktiva vid olika tidpunkter.
Den empiriska undersökningen visar att arbetsgruppen som koordineringsinstitution liknar en idealtypisk beskrivning av nätverksstyrning och det finns intentioner som vittnar om en vilja att utveckla deras arbete mot en institutionaliserad samverkansinstitution. Att arbetsgruppen inte kontinuerligt reflekterat kring och dokumentrat hur samverkansprocessen sett ut samt vilken kunskap som skapats försvårar möjligheten till vad Crossan et al. (1999) beskriver som organisatoriskt lärande. För att den kunskapen som byggts upp inom arbetsgruppen ska bli en del av de respektive förvaltningarnas organisatoriska ”minne” krävs att dessas grundläggande system, rutiner och värderingar diskuteras och problematiseras. Den empiriska undersökningen visar att arbetsgruppens deltagare har reflekterat kring detta på individnivå. För att denna outtalade förståelse ska kunna praktiseras måste den definieras av gruppen som helhet samt nå de olika förvaltningsorganisationerna. Lärandeprocessen kan stöttas genom att sätta ord på och synliggöra tyst kunskap. Till exempel genom dokumentation och visualisering som gränsobjekt i kunskapsutvecklingen.
5.3 Möjligheter och hinder för nätverksstyrning
Programmets organisation skapar både möjligheter och hinder för nätverksstyrning. Vardera arbetsgrupp inom programmet samordnas av en ordförande. Val av ordförande för respektive arbetsgrupp baseras på vilken förvaltning som anses vara huvudansvarig för gruppens övergripande mål. I och med detta kan ordförandens förvaltning uppfattas som projektägare och därför förvantas ta större ansvar för arbetsgruppen arbete. Detta kan ses som problematiskt utifrån de erkända samarbetsproblem Hertting (2003) identifierat för nätverksstyrning. Detta kan beskrivas utifrån fripassagerarproblematiken då deltagare i arbetsgruppen förlitar sig på ordförandeposten och i mindre utsträckning anstränger sig för att själva stödja koordineringsinstitutionen. Detta kan också beskrivas utifrån solidaritetsproblematiken då det finns en misstro till varandras uppfattning av arbetsgruppens arbete, det vill säga att någon deltagare i arbetsgruppen ska ta ett större ansvar för det gemensamma arbetet. Därför kan det vara svårt att etablera och upprätthålla samarbetet inom gruppen. Detta innebär inte att arbetsgruppen som koordineringsinstitution är mindre lyckad, detta kan uppstå även i gynnsamma situationer.
Hur arbetsgruppens arbete ska bedrivas är inte helt uttalat eller dokumenterat även om det finns en gemensam uppfattning om att samverkan är nödvändig. Hertting (2003) menar att det är viktigt att aktörerna enas om hur samverkansprocessen ska regleras och arbetet ska bedrivas, för att undvika generositetsproblematiken. Det är viktigt att det finns en gemensam uppfattning om hur arbetet ska koordineras för att lösa de lokala utvecklingsproblemen. Den konstitutionella ordningen måste vara acceptabel för alla deltagare, men det innebär samtidigt att en part måste kompromissa och vara generös gentemot motpartern. För att minska risken för ett generositetsproblem ska uppstå i arbetsgruppen är de viktigt att deltagarna gemensam kommer överrens om hur nätverket ska regleras. Trots att kommunens organisation och dess fragmentering och sektorisering tidigare beskrivits som ett hinder för samverkan och gemensamma handlingar finns det nätverksteoretiker som menar att stor fragmentering ger en bättre grund för multiaktörslösningar (Hertting, 2003). Inom en hållbarhetsdiskurs betonas vikten av insatser och åtgärder där flera aktörer involveras och inkluderas i policy- och genomförandeprocess (Alderman et al., 2005). I detta hänseende syftar programmet som helhet och arbetsgruppernas diversifierade sammansättning av olika profession en bra grund för hållbar stadsdelsförnyelse.
5.4 Framtidsbilden som gränsobjekt
Gränsobjekt kan beskrivas som en arena för att hantera samverkan där aktörerna har något att samlas kring – något de kan diskutera, genomlysa och förhandla om. Detta ger samverkansnätverket ett sammanhang, det vill säga en lokal förankring och betydelse (Löfström, 2010). I arbetsgruppens arbete kan Framtidsbilden förstås som ett gränsobjekt. Med hjälp av Framtidsbilden som gränsobjekt kan deltagarnas olika intressen förenas, vilket möjliggör fortsatt samarbete i genomförandet av Framtidsbilden. I det fortsatta arbetet med Framtidsbilden är det viktigt att de geografiska och tidsmässiga avgränsningarna är flexibla för att förena olika intressen samt tydliga nog för att möjliggöra konkreta handlingar. För att Framtidsbilden ska kunna resultera i mer konkreta handlingar förutsätts att gruppen gemensamt kan sätta ord på mål, vision, kunskap och förståelse.
5.5 Reflektion och lärande inom programmet
För att främja reflektion och lärandeprocesser i arbetsgruppens arbete med Framtidsbilden krävs förutsättningar för organisatoriskt lärande. Lärandeprocesser tar form och kan beskrivas på tre nivåer i en organisation och har alltid sin utgångspunkt hos organisationens individer (Crossan et al., 1999). Organisatoriskt lärande innefattar mer än summan av individernas kunskap, det handlar om sociala förändringar som i olika utsträckning kan utveckla en organisation (Cousin & Earl, 1992). Detta kräver en dialog inom gruppen, vilken förutsätter och skapar ett gemensamt språk, kultur och värderingar inom organisationen som helhet (Crossan et al., 1999). Programmet som helhet och arbetsgruppen i sig har en strukturell grund för organisatoriskt lärande. Inom arbetsgruppen etableras gemensamma normer och arbetsätt för att förstå de gemensamma problemen. För att denna förståelse och kunskap ska kunna bli en del av respektive förvaltnings ordinarie verksamhet krävs att denna problematiseras och diskuteras i förhållande till varje förvaltnings grundläggande struktur, tradition och kultur.
För att skapa lärandeprocesser för hållbar stadsdelsförnyelse måste programmet och arbetsgruppen präglas av en balans mellan olika former av lärande (Ellström, 2001) Detta möjliggör för en organisation att nå resultat och mål samtidigt som det skapar möjligheter att möta förändringar och utmaningar (Mistra-Urban Futures, 2011). Detta innebär både ett anpassningslärande och utvecklingslärande (Ellström, 2001). Programmet som helhet kan beskrivas som en arena för utvecklingslärande i och med att innovation för nya arbetssätt betonas som ett centralt mål. För att nya arbetsformer och samverkansprocesser inte enbart ska bli en del av programmet som särskild satsning utan kunna implementeras i de ordinarie verksamheterna krävs att det kan ske med utgångspunkt från rådande strukturer i respektive förvaltning, vilket Ellström (2001) beskriver som en form av anpassningslärande. Idag saknar arbetsgruppen verktyg för att hur denna kunskap kan implementeras och förvaltas i framtiden.