4.1 Inledning
I detta kapitel redovisas den empiriska undersökningen. Det är en beskrivning av ett program för stadsdelsförnyelse. Redogörelsen hanterar programmet som helhet och en arbetsgrupp inom programmet som fokuserar på fysisk stadsutveckling. Beskrivningarna baseras på genomförda intervjuer (se kapitel 2 Metod) och programdokument. Redovisningen som följer är en sammanfattning av samtliga respondenters intervjusvar, det vill säga deras tolkning av programmet och hur det främjar förvaltningsöverskridande samverkan och organisatoriskt lärande.
4.2 Bakgrund till programmet
Det program för hållbar stadsförnyelse som är uppsatsens empiriska undersökningsområde är en stadsdel som beskrivs som “utsatt” eller “problematisk”, som efterkrigstidens bostadsområden ofta gör. Programmets övergripande syfte är att stärka den sociala hållbarheten i området genom fysiska och sociala insatser på flera områden. Satsningen är femårig och utgår från en områdesansats.
Programmet i dess formella mening följer ett förarbete, genomfört av kommunala tjänstemän med kännedom om den rådande problematiken som finns och vilka utmaningar som området står inför. Med kunskapen om de lokala förhållandena i området formulerades ett politiskt uppdrag om programmet.
4.3 Uppdragsbeskrivning
Kommunstyrelsen har gett stadsdelsförvaltningen i uppdrag att genom detta program ansvara för stadsdelens utveckling för social hållbarhet, samtidigt som kommunens samtliga fackförvaltningar åläggs vara delaktiga och aktiva i arbetet. Utifrån programmets övergripande syfte (stärka den sociala hållbara utvecklingen) är fem ytterligare målområden definierade: programmet ska verka för att skapa ett attraktivt och tryggt område för människor med olika bakgrund och förutsättningar och där olika typer av fastighetsägare vill etablera sig; den fysiska utvecklingen ska vara en bärande kraft för den sociala utvecklingen; skolornas verksamhet i området ska vara attraktiv för de boende och för utomstående; näringslivs- och innovationsklimatet ska verka stimulerande för företagsetableringar och entreprenörer; kultur- och fritidsaktiviteter ska vara attraktiva för boende i området samt utomstående.
Uppdragsbeskrivningen för programmet slår fast att stadsdelförvaltningen bär huvudansvaret för programmet, men att alla förvaltningar i kommunen har ett ansvar att vara delaktiga i hela processen. Tillsammans har förvaltningarna kommit fram till programmets organisation, mål och aktiviteter.
Programmets beskrivs som en arena eller ett tillfälle för att finna innovativa lösningar för utmaningar som finns i området, med lokal förankring genom medborgardelaktighet samt genom samverkan mellan kommunens alla förvaltningar. Kort refererar man till tre ben: innovation, delaktighet och samverkan. Genom de tre benen vill man samla olika kunskaper och kompetenser knutet till ett geografiskt avgränsat område och på så sätt uppnå en mer effektiv användning av gemensamma resurser.
Programmet som arena ses som ett tillfälle att testa nya arbetssätt i liten skala. Aktörerna upplever att det finns utrymme att misslyckas inom ramen för programmet, vilket främjar innovationsklimatet för att hitta nya lösningar. De lösningar som ses som lyckade vill man sprida vidare i stadsdelen samt i kommunens organisation som helhet. Som unikt projekt beskrivs möjligheterna till att uppmärksamma problem och på så sätt motivera ekonomiska och resursmässiga satsningar som större än om detta arbete skulle genomförts inom ramen för förvaltningarnas ordinarie verksamheter.
4.4 Organisering
Programmet som organisation är lokaliserat under en avdelning för integration och hållbar utveckling på stadsdelsförvaltningen, som styrs av stadsdelsfullmäktige. Programmet är uppdelat i sex arbetsgrupper som motsvarar de övergripande målen. Respektive arbetsgrupp samlar aktörer som är relevanta för det arbetet som bedrivs inom gruppen. Arbetsgrupperna leds av en ordförande från en av de deltagande förvaltningarna. Knutet till stadsdelsfullmäktige är ett politiskt råd tillsatt, för att verka vägledande för programmet.
Figur 4: Programmets organisationsschema.
Processen beskrivs av aktörerna som öppen. Det har funnits en gemensam uppfattning om att behovet av att bredda antalet aktörer utöver de som traditionellt arbetar med dessa frågor. Trots detta menar respondenterna att aktörsanalyser genomförts utifrån befintliga referenser.
En uppfattning som förts fram under den empiriska undersökningen visar att samverkan mellan olika förvaltningar är viktig i och med att de representerar olika perspektiv. Flertalet av fackförvaltningarna verkar med hela staden som perspektiv, medan stadsdelsförvaltningen verkar inom ett avgränsat geografiskt område. Respondenterna menar att stadsdelsförvaltningarna har en större kännedom om de lokala utmaningarna på en mikronivå, till skillnad från fackförvaltningarna, vars arbete är mer övergripande i hela kommunen. De två olika perspektiven beskrivs av respondenterna som bottom-up och top-down och kompletterar varandra när kunskapsutbyte i samverkan sker.
Det finns en uppfattning bland respondenterna om att organiseringen och den ansvarsfördelning som följer med den, det vill säg att ordförandeskapet i arbetsgrupperna är tilldelat en förvaltning samt att det övergripande ansvaret för programmet som helhet ligger hos stadsdelsförvaltningen, bidragit till att vissa aktörer inte varit lika aktiva. Detta menar respondenterna kan bero på att man förlitat sig på att koordinerande och ledande poster tar itu med en viss fråga fastän det finns en idé om gemensamt ansvarstagande.
4.5 Nätverksstyrning som koordineringsform
De övergripande målen har konkretiserats i respektive arbetsgrupp. I arbetsgruppen för stadsutveckling uppfattas de som väldigt övergripande, svåra att knyta till de egna verksamheterna och svåra att koppla till konkreta handlingar. För att konkretisera arbetsgruppens mål menar man att det varit nödvändigt att skala ner programmets mål samt skala upp förvaltningarnas verksamhetsmål för att kunna mötas. Programmets målsättningar uppfattas av respondenterna som mer anpassade efter dagens komplexa verklighet i jämförelse med förvaltningarnas verksamhetsmål som kan uppfattas som föråldrade.
Respondenterna menar att programmet som arena för en bredare aktörsgrupp har möjliggjort nya möten för kunskaps- och idéutbyten. I detta sammanhang har intresseskillnader synliggjorts och tillåtits och utifrån detta har gemensamma målformuleringar skapats. Ytterligare en uppfattning är att det underlättat att ha en bredd av aktörer med i arbetet redan i ett inledande skede. Detta för att olika perspektiv då kommer med från början och det finns en förståelse för gemensamma beslut, även om de inte är tagna utifrån konsensus. Projekt och processer i verksamheternas ordinarier verksamheter utanför programmet präglas av att aktörer inkluderas vid programskede. Respondenterna menar att programmet har öppnat upp för en inkluderande process redan vid målformuleringen.
Konkretisering av de övergripande målen har skett med koppling till de olika representerade förvaltningarnas verksamhetsplaner. Förvaltningarna har därigenom representerat olika kärnfrågor som är relevanta för den egna verksamheten. Utifrån detta har gemensamma beröringspunkter identifierats. Respondenterna menar att denna process har skapat en större förståelse för varandras verksamheter samt breddat det egna perspektivet på frågan. Samtidigt finns en medvetenheten om att denna erfarenhet ofta är personellt bunden, men viktig för programmet som helhet och arbetsgruppens arbete.
Att målformuleringen gjorts gemensamt menar man har varit en viktig förutsättning för att belysa de beroendeförhållanden som finns mellan förvaltningarna, inte bara vad gäller resurser utan även strategiskt. Synergieffekterna av förvaltningarnas enskilda handlingar har synliggjorts. Utifrån detta har man konstaterat att det finns ett ömsesidigt strategiskt beroende mellan aktörerna.
4.6 Styrning för samverkan
I intervjuerna har det framkommit att det saknas nedskrivna strategier för hur samverkan ska ske inom varken programmet som helhet eller inom arbetsgruppen. Det som finns nedskrivet är att ordförandena för arbetsgrupperna ska mötas två gånger per år för att rapportera till varandra, där även erfarenheter har delats. Arbetsgruppen å sin sida har som mål att träffas fem gånger per år i sitt arbete. Utöver detta sker viss interaktion mellan de olika arbetsgrupperna och mellan deltagarna i gruppen för stadsdelsutveckling informellt. Interaktionen sker främst genom att samma deltagare representerar sin förvaltning i flera av arbetsgrupperna. Att arbetsgrupperna varit aktiva vid olika tidpunkter under programtiden menar respondenterna varit ett hinder för samverkan mellan de olika grupperna.
Deltagarna i arbetsgruppen ser programmet som ett första steg att kunna “sitta ned vid samma bord”. Det ses inte som nödvändigt att ha en mer formell tanke bakom sin samverkan. Deltagarna menar att det räcker med en samsyn mellan varandra, vilken nås när kompetenser och resurser möts. Därför finns ingen nedskriven strategi för hur samverkan ska ske, mer än att programmet är en arena/mötesplats för interaktion mellan aktörerna. En anledning till detta kan enligt respondenterna vara att det saknas metoder för förvaltningarna att redovisa sina måluppfyllelser gemensamt. Idag styrs förvaltningarna enskilt och ansvarar för egna mål- och resultatredovisningar, vilka man menar blir svåra att göra tillsammans om det inte finns politiska direktiv för detta.
4.7 Samverkan för organisatoriskt lärande
I programbeskrivningen belyses vikten av nya arbetssätt som kommit till inom ramen för programmet knyts an till den ordinarie verksamheten – som har budget för att möjliggöra detta, både inom de berörda förvaltningarna men även till andra delar av kommunen. Man menar att det är viktigt att ta vara på goda exempel inom projektet för att dessa kunskaper inte ska gå förlorade, utan kan verka långsiktigt. Detta beskriver respondenterna som en ny normativ inställning till process, där programinsatser ses som investeringar för framtiden snarare än kostnader. För att nå dit menar deltagarna att det krävs nya förhållningssätt i och till befintliga strukturer och kulturer på individ-, grupp och organisationsnivå. De involverade förvaltningarna måste vara beredda att vara öppna för andra åsikter och perspektiv, för att främja gemensamt lärande, menar respondenterna.
Det finns en medvetenhet om hur programmet som projekt är tidsbegränsat och påverkar möjligheterna att införliva de ovan nämnda perspektivförskjutningar i de ordinarie verksamheterna. Men respondenterna menar att man tar små steg för att nå dit på sikt, samtidigt måste andra strukturella och organisatoriska förändringar komma till stånd.
Deltagare med koordinerande roller beskriver hur en stor del av arbetet i programmet har varit att motivera andra deltagare och förvaltningar. Det handlar både om att motivera och engagera enskilda deltagare i arbetsgruppen, men också att påverka deltagarna att motivera och engagera sina förvaltningar i frågorna.
4.8 Aktiviteter inom arbetsgruppen för stadsdelutveckling
Inom arbetsgruppen för stadsdelsutveckling formulerades den gemensamma målsättningen till framtagandet av en gemensam framtidsbild av området, samt hur den kan utvecklas i relation till hela kommunen. Framtidsbilden presenteras i text och bild. Framtidsbilden kommer att fungera som utgångspunkt för vidare fysiska insatser. Inom ramen för framtagandet har det getts utrymme för att testa nya arbetsmetoder i interaktionen mellan deltagarna i arbetsgruppen.
I intervjuerna har det framkommit att det inom arbetsgruppen för stadsutveckling finns en vilja att fortsätta arbetet i den nuvarande konstellationen även efter programtidens utgång. Man menar att arbetet med Framtidsbilden har varit framgångsrikt och något som man vill ta till vara på. Det finns andra fysiska insatser och projekt som äger rum i stasdelen men som inte tydligt faller inom ramen för programmet. Respondenterna menar att man kan använda sig utav den samverkan som utvecklats inom programmet även i de insatser och projekt som sker utanför programmets ramar.