Erfarenheter av en anpassad och sammanhållen planläggningsprocess

Det anges vidare att den sammanhållna planeringsprocessen ger en flexibilitet som möjliggör ett utvecklat samspel mellan Trafikverkets planering och den kommunala översiktsplaneringen. Kommunerna kan på så sätt dra nytta av ett aktivt arbete med fördjupningar av översiktsplanen där avvägningar mellan transportintresset och andra allmänna intressen kan göras.

4.1. Erfarenheter av en anpassad och sammanhållen

planläggningsprocess

I studien framkommer en rad erfarenheter av hur den anpassade och sammanhållna planläggningsprocessen tillämpats i praktiken. Dessa presenteras nedan, sorterade i ett antal identifierade teman.

4.1.1. Standardiserade typfall anses hindra anpassning av processen

Svårigheter i tillämpningen av den nya lagstiftningen rör, enligt respondenter, i stor utsträckning ”runt-omkring-processen” snarare än lagstiftningen i sig.

Lagstiftningsförändringarna skedde samtidigt med organisationsförändringar och förändrade styrformer inom Trafikverket. Många problembilder som lyfts fram rör relationen mellan lagstiftningen och dess tillämpning.

En allmänt utbredd uppfattning som framkommer i intervjuer är att Trafikverkets tillämpning av typfall inskränkt det utrymme lagstiftningen ger för att anpassa processen utifrån den specifika planeringssituationen. Över tid har typfallen tonats ned något i Trafikverkets handledningar (från TRVÖK till den efterföljande Rapport Planläggning), men typfallen strukturerar fortsatt bland annat Trafikverkets standardiserade

upphandlingar av planläggningsprocessen och dess leveranser. Beskrivningar av de fem typfallen figurerar också i många presentationer och informationsfoldrar och har därmed bidragit till att forma bilden av hur planläggning genomförs. Lagstiftningen i sig reglerar i förhållandevis liten utsträckning vad som ska göras när. En återkommande åsikt är ändå att situationsanpassning kräver mod och kunskap. Mallarna för uppdragsbeskrivning i

upphandlingsskedet anses av många av de intervjuade bli väldigt styrande för det efterföljande arbetet. Mallarna är anpassningsbara, men kan vara svåra att tillämpa. Anpassning förutsätter dessutom ett omfattande arbete och upplevs av flera projektledare som svårt att genomföra praktiskt. Att inte anpassa mallen efter det specifika projektet beskrivs också som ett sätt att vara säker på att allt väsentligt kommer med, men får återkommande som bieffekt att arbete som visar sig inte behövas ändå genomförs då det inkluderats i uppdragsbeskrivningen. Bristande anpassning kan också vara ett utslag av osäkerhet i projektorganisationen, till exempel som följd av att resurser, kompetens och tillräcklig situationsspecifik kunskap för att bedöma utredningsbehovet kan saknas.

En tidigare tjänsteman i Transportinfrastrukturkommittén menar att det är ett dilemma att arbetssättet kommit att systematiseras i så hög utsträckning. Planläggning, enligt

lagstiftarnas intentioner, förutsätter avvägningar och bedömningar som centrala aktiviteter, byggt på en förståelse för när det är lämpligt att förenkla processen, och när det kan behöva göras mer. Överlag, anser respondenten, verkar det vara svårt att få Trafikverkets

organisation att fungera så. Eftersom det inte är lätt att täcka in alla situationer i en riktlinje så krävs alltid ett visst utrymme för situationsspecifika bedömningar. En planprövare framhåller att Trafikverket avhänder sig allt mer arbetsuppgifter till konsulter, vilket kan minska benägenheten att situationsanpassa processen. För mindre åtgärder kan

projektledare också sakna stödresurser för att anpassa upphandlingsmallen, och då blir planläggningsprocessen också mer omfattande.

En markförhandlare säger att de stora skillnader i komplexitet och omfattning som projekt kan uppvisa inom samma typfall, tyder på att lagtillämpningen genom typfall bör luckras upp. En plansamordnare menar att det är talande att den projektspecifikation som projektledaren utarbetar vid uppstarten av projektet inte ska innehålla något om hur planläggningsprocessen är tänkt att bedrivas. I dokumentet (TMALL 0169

Projektspecifikation Investeringsprojekt) redogörs bland annat för övergripande tidplan,

organisation, kontrollprogram, avvikelsehantering, upphandlingsförfarande, BIM, arbetsmiljö och trafiksäkerhet, intressenter och kommunikationsbehov, risker, och

ekonomi. En specificering av planläggningsprocessen skulle kunna ses som en motsvarighet till den projekteringsbeskrivning som konsulten idag utarbetar. Detta reser i sin tur frågor

om vilken part som bör specificera planläggningens genomförande och dess omfattning – Trafikverket eller konsulten – och när under projektförberedelserna det ska göras. En respondent uttrycker att en mer omfattande tidig specificering av hur

planläggningsprocessen ska anpassas kan uppfattas som att det vore lika bra att Trafikverket självt utförde planläggningen, vilket skulle gå emot arbetssättet med Renodlad beställarroll. Flera planprövare uppfattar också de att det görs för omfattande handlingar för enkla planer, vilket en respondent kopplar till upphandlingsförfarandet och dess specificering av produkter som ska levereras, ibland trots att det inte finns ett faktiskt behov av dem, och att resurser därmed kan läggs på fel saker. Planprövning behöver bara en del av de underlag de får in för sin prövning. Ett exempel på ett tveksamt planeringsunderlag som ges rör en utförd ladskapsanalys för en mindre åtgärd inom ett befintligt industriområde. Kravet på leveranser återspeglas i de handlingar som prövas, exempelvis genom att samma text kan återkomma ordagrant på flera platser i dokument. En respondent refererar ett samtal med en konsult, som uttryckte att de ibland inte vet vad de ska skriva då frågeställningen anses sakna relevans, men måste beskrivas eftersom det är beställt.

Respondenter ger förslag på särskilda upphandlingsmallar mer anpassade för enkla projekt, liksom tillämpning av ett omvänt förfarande där mallen inte utgör en bruttolista som projektet aktivt behöver välja bort leveranser från, utan istället kan lägga till det som kan förmodas ingå i uppdraget. Utöver kompetensbehov, uttrycker en respondent, finns inte alltid resurser eller intresse för att anpassa upphandlingen. Det borde vara möjligt att utnyttja lagstiftningen bättre och genomföra enklare processer med tunna handlingar för enkla åtgärder, men det motverkas, enligt respondenten, av interna arbetsrutiner. Komplicerade och enkla ”tvåor” – exempel på spännvidden av åtgärder i samma typfall

Många respondenter har uttryckt att formell planläggning vanligtvis blir omfattande och tidskrävande, något många menar är relaterat till standardiseringen av

planläggningsprocessen i typfall och tillhörande upphandlingsmallar. Spännvidden i åtgärder som kan tillhöra samma typfall, och därmed i huvudsak följer samma riktlinjer, mallar m.m., även om planeringsarbetets omfattning kan variera betydligt, kan

exemplifieras av en breddad motorled i anslutning till tätbebyggelse och värdefulla naturmiljöer å ena sidan, och behov av markåtkomst för en busshållplats å andra sidan. Vägplanen för Rotebroleden omfattande förändring av lokalgatunät, anläggande av ny trafikplats, flera viltpassager, intrång i naturreservat, krav från länsstyrelsen att tre kommuner skulle samordna sin översiktsplanering för att säkerställa värden i en grön spridningskorridor, samt komplicerade kumulativa bullerfrågor kring vägens anslutning till E4:an. Rimligheten i att länsstyrelsen bedömde att planen inte medförde betydande

miljöpåverkan kan diskuteras, men inte desto mindre är det ett reellt exempel på en vägplan som nyttjat upphandlingsmallar m.m. för typfall 2.

Exemplet med en busshållplats är visserligen fiktivt, men om busshållplatsen i fråga skulle behöva anläggas just på den platsen, och frivillig markåtkomst inte skulle kunna ordnas, skulle också den formella planen utarbetas i enlighet med mallar och rutiner för typfall 2. Omfattningen på utredningar m.m. skulle skilja sig väsentligt från Rotebroleden, men tillämpningen av processen och dess skeden skulle vara desamma.

Figur 8. En komplicerad ”tvåa”. Illustration över Rotebroleden med dess komplexa

planeringsförutsättningar.

Figur 9. Ett fiktivt exempel på en enkel ”tvåa”, där den enda faktor som motiverar upprättande av

formell plan är behovet av markåtkomst.

4.1.2. Standardisering kontra situationsanpassning

Den bristande anpassningen av planläggningens omfattning kan diskuteras utifrån vad som är mest effektivt ur ett övergripande perspektiv: dagens standardiserade tillämpning med risk för mer omfattande processer och planeringsunderlag än nödvändigt i vissa fall, eller en ökad situationsanpassning utifrån situationsspecifika förutsättningar, med det resurs- och kompetensbehov för att bedöma upphandlingens omfattning som det medför. Trafikverket har valt att arbeta med upphandling på ett sätt som gör att man inte tycks ta tillvara lagstiftningens möjligheter, men det valda arbetssättet kanske innebär en optimering på övergripande nivå. I och med att det upplevs innebära ett betydande arbete att anpassa processen i upphandlingsskedet kanske det är effektivare att tillämpa en hög grad av standardisering på det sätt som sker idag. Oavsett vilken lösning som bedöms vara mest effektiv uttrycker flera respondenter att det finns ett behov att välja väg framåt – stärkt standardisering eller ökad situationsanpassning.

Idén med typfall i tillämpningen introducerades redan i Trafikverkets remissarbete över kommitténs förslag. Det sågs då som ett oproblematiskt och praktiskt sätt att sortera arbetet internt och i upphandling, och kom att problematiseras först senare. En tidigare tjänsteman i Transportinfrastrukturkommittén menar att Trafikverket måste ha förmåga att kunna göra bedömningar av planläggningens omfattning, istället för att tillämpa en standardisering.

Under remissförfarandet av den nya lagstiftningen identifierades ett behov av att tydliggöra den sammanhållna, situationsspecifika planläggningsprocessen genom en

planläggningsbeskrivning. En uppfattning är att den beskrivningen kanske inte har hittat sin roll, och ses som en pålaga snarare än en metod för att anpassa samrådsförfarandet.

Några projektledare uttrycker att de inte ser nyttan av den planläggningsbeskrivning som ska utarbetas och vid behov uppdateras under planläggningsprocessen. Den uppdateras vanligen av projektingenjören, läggs ut på hemsidan och delas ut på samrådsmöten. Kanske ger den en bra sammanfattning av projektet för en oinsatt tredje man. Kanske skulle den kunna användas bättre. En annan projektledare säger dock att det är praktiskt att kunna hänvisa till planläggningsbeskrivningen, och att den tydliggör för allmänheten hur

processen kommer bedrivas. Det kan dock konstateras att planläggningsbeskrivningen inte tycks användas för att internt, eller tillsammans med länsstyrelsen, diskutera igenom en situationsanpassning av processen i det specifika projektet, utan att den idag avgränsas till att kommunicera projektets samrådsprocess gentemot externa intressenter.

4.1.3. Ökat antal leveranser som ”plussas på” planläggningen

Det har under senare år tillkommit krav på nya former av leveranser inom ramen för planläggningsprocessen, bland annat livscykelanalys, klimatkalkyl och samlad

effektbedömning. Hanteringen av miljöfrågor har också blivit mer rigorös, bland annat som en effekt av ökade externa krav, till exempel rörande artskydd, som medför behov av detaljerad kunskap i tidigt skede som underlag för lokaliseringen. Praxis rörande

miljöprövningar har också inneburit generellt ökade krav på omfattning och samordning av planeringssunderlag.

Särskilt produktionskalkyler och samlade effektbedömningar – en del av den ekonomiska och strategiska planeringen som följer med in i den fysiska planläggningen – lyfts av flera respondenter fram som problematiska. De förutsätter att åtgärden kalkyleras i tidigt skede, vilket kräver en specificering av vad som ska utföras, och vad det kommer kosta innan sådan kunskap är upparbetad. Särskilt svårt blir det för åtgärder med alternativa lokaliseringar och breda utredningskorridorer. Det kan då krävas en sorts ”förprojektering” för att ungefärligt skatta omfattning och kostnader. Ändå blir de samlade effektbedömningarna ofta

missvisande eftersom stora osäkerheter fortsatt kvarstår om lokalisering, utformning och kostnadsdrivande produktionsfaktorer.

Flera respondenter menar att den eventuella överarbetning av process och handlingar som många uppfattar kan bero på att den nya processen inte riktigt är etablerad och lika inarbetad som den tidigare, samtidigt som interna krav och styrning har stärkts. Det har blivit en situation där man successivt ”plussar på” med ytterligare dokument och leveranser, utan att ta bort någonting.

En plansamordnare anser att Trafikverket behöver utarbeta en tydligare uppfattning om vilka uppgifter som är viktiga i planläggningsprocessen, och inse att varje extra uppgift är förenad med kostnader. Många uppgifter har ingen koppling till lagkrav. Antingen får man ta kostnaden, eller börja rensa i att-göra-listan. Allt kokar ned till frågan: ”ska vi göra

4.1.4. Generellt ökad kvalitet och regelefterlevnad

Representanter för Planprövning uttrycker att den generella kvaliteten på planhandlingar har förbättrats betydligt under senare år. Detta som ett resultat av att den nya

lagstiftningen, i kombination med nya styrprocesser, gav ett tillfälle att grundligt se över processer och arbetssätt. Det gjorde det möjligt att etablera nya arbetssätt, att åstadkomma större enhetlighet i tillämpningen och att genomföra breda utbildningssatsningar. Att planprövning tydligare skilts från den dagliga planeringsverksamheten och att

plansamordnare införts anses också ha bidragit till den förbättrade tillämpningen genom att brister i högre utsträckning hanteras innan handlingarna når Planprövning. Det har också etablerat en mer enhetlig utformning av planhandlingar. Fastställelseprocessen har också blivit tydligare, bland annat kring vad kompletteringar innebär. Praktiskt innebär

utvecklingen att antalet begäranden om formella kompletteringar har minskat, och att handläggningstiden för fastställelse kunnat kortas.

Överlag upplever respondenter på Planprövning också att en tidigare kultur där förhållandevis mycket åtgärder genomfördes utan plan, exempelvis endast med ett

genomförandeavtal med en kommun som grund, närmast försvunnit. En anledning kan vara ett pågående generations- och kulturskifte. En respondent uttrycker det som att Trafikverket idag i stort utför åtgärder lagenligt, och att det troligen medför kostnader, oavsett hur lagstiftningen är utformad.

Också andra respondenter uttrycker att den ökade enhetligheten i utformningen av handlingar inneburit en förbättring som bland annat förenklar granskning. Likaså anses Trafikverket ha blivit bättre på att följa regelverket, bland annat som en följd av att tydligare arbetsprocesser etablerats.

4.1.5. Sakkunskap och kompetens att göra avvägningar

Att hantera formell planläggning innebär att hantera komplexa frågor.

Planläggningsprocessen rör ett brett spektrum från formalia och processfrågor till omfattande utredningar, beskrivningar och avvägningar rörande tekniska- och miljöaspekter. Då delar av organisationen successivt byts ut som följd av

personalomsättning tillkommer återkommande personer som kan vara ovana vid planläggningens syfte och processer.

Flera respondenter upplever att det finns generella brister i kompetens, sakkunskap och erfarenheter i planläggningsprocessen bland projektledare. Projektledare kan också föredra att arbeta med byggskedet, och kan sakna förståelse för planläggningsprocessens syfte. En respondent exemplifierar med att projektledare ibland anser att samråd är en ren

informationsfas, snarare än ett tillfälle att också ta in information och synpunkter. Inriktningen inom verksamhetsområde Investering är att projektledare normalt bör följa projektet hela vägen från start till slutförd byggnation. Flera respondenter lyfter fram fördelar med ett sådant arbetssätt, till exempel att kunskap i större utsträckning ”följer med” mellan projektfaserna. Men det innebär också att det kan ta lång tid, vanligen många år, innan projektledare påbörjar ett nytt projekt, vilket försvårar uppbyggnaden av kompetens och ett kontinuerligt lärande i planläggningsfrågor. Projektledare behöver, enligt nuvarande upplägg, ha kunskaper som spänner över ett brett område från upphandling, planläggning och projektering till byggproduktion, samtidigt som många projektledares intresse och

engagemang inte sällan är fokuserat på antingen planering och projektering eller byggskedet.

Kompetens är ett återkommande tema i intervjuer i relation till förutsättningar att hantera öppna, flexibla och anpassningsbara planprocesser. En miljöspecialist upplever att många projektledare föredrar att veta exakt vad som ska göras och uppskattar möjligheten att bocka av i en checklista istället för att göra projektspecifika avvägningar och bedömningar som ofta är förenade med osäkerheter. Inte minst kräver sådana avvägningar och

bedömningar i högre grad kompetens och erfarenhet att avgöra vad som är tillräckligt enligt lagstiftningen.

Utbildning i planläggningsprocessen är enligt respondenter obligatorisk först för seniora projektledare. Ofta har projektledare rekryterats från byggverksamhet, och på senare tid också från helt andra verksamhetsfält. Inom verksamhetsområde Stora Projekt finns normalt en särskild planhandläggare i projektet, medan motsvarande specialistkompetens i planläggningsfrågor normalt inte ingår i projekt inom verksamhetsområde Investering, med undantag för erfarna projektledare som byggt upp den kompetensen över tid. Flera har uttryckt att det skulle vara värdefullt om planeringskunskap lyftes upp till en

specialkompetens i projektorganisationen. I flera regioner har markförhandlare under senare tid kommit att agera stödjande i enklare planläggningsfrågor, och flera respondenter anser att markförhandlarna utgör en grupp som skulle kunna utveckla en sådan

specialistkompetens.

Flera respondenter relaterar också denna kunskapsbrist till fördyringar i projekten, som en följd av att projekt ”känner sig fram” i processen. Konsulter uttrycker att de själva kan sakna kompetens i vissa frågor, och att de då ibland saknar någon på Trafikverket att bolla med. I inriktningen för renodlad beställare uttrycks att detta kommer bli bättre med tiden, när den förändrade ansvarsfördelningen mellan Trafikverket och konsulter ”satt sig”. Flera

respondenter uttrycker att det också blir långsamt bättre, men att det fortfarande finns stora brister. Svårigheterna är enligt en respondent större för mindre konsultföretag, som inte har samma möjlighet att bygga upp särskilda avdelningar med specialistkompetens för olika delar av processen.

Flera respondenter lyfter alltså fram att det föreligger ett behov av ökad kompetens i planläggningsfrågor för att få genomslag för lagstiftningens intentioner om

situationsanpassning. Andra, kompletterande, åtgärder kan vara att utarbeta goda exempel på väl anpassade upphandlingar och processer, liksom att planläggningsbeskrivningen skulle kunna utvecklas till ett starkare stöd i anpassningen av processen.

4.1.6. Upphandlingsskedet avgörande för omfattningen

Upprättandet av uppdragsbeskrivningen, som är tänkt att upprättas genom att

projektorganisationen med specialister ser över respektive teknikområdes leveranser, har stor betydelse för hur planläggningen sedan genomförs. Förfarandet, som bygger på att projektet aktivt skriver bort leveranser som ej bedöms vara nödvändiga, förutsätter att dokumentet blir ordentligt genomarbetat. Dagens system, menar en respondent, kan ses som ett dyrt sätt att betala sig ur kompetensfrågor. Görs inga ändringar så blir

planläggningen fyrkantig och kostsam, men det fungerar praktiskt, genom att de som upprättar dokumentet kan upphandla planläggning även när resurser att samråda med specialister saknas, liksom i situationer då osäkerhet kring projektförutsättningarna råder.

Renodlad beställare innebär på det sättet något av en paradox, genom att projektet på förhand ska välja ut vad som behöver genomföras inom planläggningsprocessen, samtidigt som den kunskapen många gånger förutsätter planläggning. Det kan då ses som rationellt att, för att vara på den säkra sidan, ta med allt, för att inte råka ut för kompletteringskrav i prövningsskedet. Då har projektledaren inte gjort något formellt fel, men det har inte heller lett till förenkling, anpassning och effektivisering. En markförhandlare beskriver att upphandlingsstandarden för entreprenader är betydligt tydligare än för konsulttjänster, exempelvis är det lättare att plussa på med arbeten, och det förutsätts att uppdragstagaren själv gjort platsbesök med mera. Kanske är det, enligt respondenten, en anledning till att det blir för omfattande handlingar och ändring- och tilläggsarbeten (ÄTA). Projektet kan vilja försäkra sig om att leveranser som kan komma att krävas ingår, för att undvika senare kostnadsökningar för ÄTA.

En respondent relaterar också problembilden till renodlad beställarroll.

Projektorganisationen kan för mindre åtgärder ibland tidigt inse att det endast finns en huvudsaklig lokaliserings- och utformningslösning, så det planläggningsarbetet skulle egentligen inte behöva köpas av konsulten. Men dessa skeden av arbetet upphandlas ändå.

4.1.7. Få eller inga ”enkla tvåor”

Planprövning har sökt efter goda exempel på ”enkla tvåor”, det vill säga enkelt utförda planhandlingar för enkla åtgärder, men har hittills sett ytterst få exempel. De har också noterat endast ett fåtal planer som tillämpat ett förenklat granskningsförfarande. En allmän insikt om behovet av enklare planomfattning anses finnas inom verket. En planprövare påpekar dock att det tycks vara svårt att nå dit med dagens mallar för uppdragsbeskrivning och den ökade tillämpning av fast pris, som leder till ökade specificeringskrav på uppdraget. I Region Mitt initierades ett försök att utarbeta planer för några enkla åtgärder på ett så

In document Utvärdering av planläggningsprocessen för väg och järnväg (Page 35-52)