Erfarenheter av små och okomplicerade åtgärder

7.2.1. Processuella förenklingar och utvidgat undantag i lagstiftning, men

eventuell inskränkning av tidigare praxis

Den nya lagstiftningens undantag från planläggning för små och okomplicerade åtgärder anses innebära en formell utvidgning av utrymmet att göra undantag, liksom ett mer förenklat förfarande än den tidigare lagstiftningens möjlighet till utarbetande av plan utan formell fastställelse. Många respondenter uttrycker dock att de uppfattar undantaget för små och okomplicerade åtgärder som en inskränkning av praxis i tillämpningen jämfört med tidigare ordning. En förklaring till detta, som uttrycks av flera respondenter, är att utrymmet att undanta åtgärder från planläggning anses ha överutnyttjats i den tidigare lagstiftningen. Likaså anses åtgärder tidigare ha genomförts helt utan plan i betydande omfattning. Om regelverket tidigare skulle ha följts mer strikt så hade den nya

lagstiftningen, enligt dessa respondenter, också inneburit ett utvidgat utrymme för förenkling i praktiken, men nu upplever alltså vissa respondenter lagförändringen som en skärpning av regelverket. Ett annat sätt att uttrycka det på, som flera respondenter nämnt, är att den generella regelefterlevnaden stärkts, vilket inverkat på hur lagförändringen kommit att uppfattas.

Projektledare som arbetat med cykelvägar upplever att tidigare praxis kring möjligheten att tillämpa ”frivillig vägrätt” var mer generös än nuvarande undantag från planläggning för små och okomplicerade åtgärder. Flera respondenter upplever dock å andra sidan att den nya lagstiftningen inneburit en enklare hantering av mindre åtgärder. Över hundra

sedan lagförändringen, och dessa åtgärder hade, enligt en respondent, inneburit en mycket större arbetsinsats enligt den gamla lagstiftningen.

Planprövning har inte stött på några ”onödiga” planer, det vill säga åtgärder som de

bedömer borde ha kunnat genomföras utan plan. Detta faktum kan ses som en indikation på att undantaget för små och okomplicerade åtgärder generellt sett inte underutnyttjas i dagens tillämpning.

7.2.2. Bedömning av små och okomplicerade åtgärder kräver genomarbetat

underlag

Flera respondenter uttrycker att upprättande av ställningstagande för små och

okomplicerade åtgärder (typfall 1) i enlighet med lagstiftningens kriterier och Trafikverkets rutiner innebär ett förhållandevis omfattande arbete, där ett antal aspekter ska utredas och bedömas. Förfarandet är därför inte nödvändigtvis ”enkelt”. Förfarandet kan också kräva omfattande arbete av markförhandlaren, både för att utreda markåtkomst men också för att inhämta fastighetsägares kunskap om omgivningspåverkan.

En åtgärdsbeställare uttrycker att bedömningen av små och okomplicerade åtgärder därför kommit att ta mycket tid i anspråk. En projektledare är av samma uppfattning, och säger att själva utredningsarbetet för typfall 1 inte nödvändigtvis är av mindre omfattning än om en plan skulle behöva upprättas. Ställningstagandet ska vara genomarbetat och motiverat. Men i de fall projektet inte identifierar någon aspekt som kräver särskild ytterligare hantering så går sedan det fortsatta arbetet betydligt snabbare.

En projektledare som arbetat mycket med små och okomplicerade åtgärder uttrycker att uppfattningen initialt var att små och okomplicerade åtgärder skulle innebära en väldigt enkel process. I realiteten finns dock specificerade utredningssteg att följa, liksom

avvägningar att göra i samråd med främst markförhandlare och miljöspecialist. Avsaknaden av en formell process anses av flera respondenter också medföra ett större ansvar för projektet att säkerställa att utredningsarbetet sker i enlighet med lagens intentioner.

7.2.3. Markförhandlaren får en central roll

I hanteringen av små och okomplicerade åtgärder kan markförhandlarens roll som länk mellan fastighetsägare och projekteringen av åtgärden vara avgörande för processens utfall. Förhållandevis små förändringar i utformning kan, enligt respondenter, innebära att en fastighetsägare medger frivillig markåtkomst. Ett proaktivt arbete med personliga möten, respekt för de intrång som åtgärden innebär, och avvägningar i planutformningen och projekteringen anses underlätta frivilliga överenskommelser. Genom den tidiga dialogen, menar en markförhandlare, kan fastighetsägare också uppfatta att de får komma till tals och ges möjlighet att påverka på ett mer direkt vis än i ett formellt samrådsförfarande.

Markförhandlaren har därmed en central, och vidgad, roll i arbetet med små och

okomplicerade åtgärder, genom det starkare beroendet av relationer till fastighetsägare och möjligheten till frivillig markåtkomst.

7.2.4. Önskemål om ”enkel tvåa” för åtgärder som inte godtas som små och

okomplicerade

Många respondenter har uttryckt att skillnaden i processkrav och formalia mellan små och okomplicerade åtgärder respektive formell planläggning är för stort. De efterlyser därför en enklare formell process för de situationer då en i huvudsak liten och okomplicerad åtgärd ändå bedöms kräva planläggning.

I de fall det endast är en underskrift för frivillig markåtkomst från en fastighetsägare som avgör om det krävs planläggning eller inte, så borde det vara möjligt att utifrån samma utarbetade underlag kunna genomföra en ”enkel” formell planläggningsprocess med tillhörande samråds- och granskningsskede samt fastställelse. Planläggningen anses vara förenad med en så betydande tids- och kostnadsökningar. En respondent uttrycker det som att det inte samrådsprocessen som är det stora problemet när formell planläggning krävs för enkla utgårder, utan den ”overkill-administration” det medför. Konsulter får, med

respondentens ord, en jättebra marknad, men utan att samhällsnyttan ökar i motsvarande grad. Respondenter uttrycker också att det faktum att steget till formell planläggning blir så stort kan innebära ett tryck på att bedöma projektet som litet och okomplicerat, liksom att uppnå frivillig markåtkomst.

7.2.5. Miljöhantering vid små och okomplicerade åtgärder

Respondenter uttrycker att underlaget för ställningstagande om små och okomplicerade åtgärder kräver ett förhållandevis omfattande arbete, och att undantaget från formell prövning ställer större krav på projektet att säkerställa en god hantering av miljöaspekter. Flera respondenter uttrycker att en för snabb eller slarvig process då kan medföra att väsentliga aspekter missas i arbetet. En miljöspecialist ger exempel på

vattenskyddsområden som inte identifierats. Hur miljöaspekter bedöms anses också kunna påverkas av förväntningar på att underlaget ska utmynna i beslut om en enkel och

okomplicerad åtgärd. Samtidigt uttrycker flera markförhandlare att den utredning som görs ofta kommit att innebära en bättre genomlysning och kvalitet än vad som var fallet i planer för mindre åtgärder som genomfördes i den tidigare lagstiftningen. Hanteringen tycks därmed vara projekt- och personberoende, vilket understryker respondenters åsikt att avsaknaden av formell prövning ställer större krav på projektet att säkerställa en god hantering.

Respondenter har också gett exempel på situationer då hanteringen av anmälnings- och dispensärenden enligt miljöbalken komplicerats genom att de hamnat utanför den vanliga planläggningsprocessen. Rutiner hos länsstyrelser kan innebära att till exempel frågor om generellt biotopskydd ges en handläggningstid på ett år. Detta tyder på ett behov av att öka kunskapen om förfarandet för små och okomplicerade åtgärder hos andra berörda

planeringsaktörer.

7.2.6. En ny gråzon kring hanteringen av trimningsåtgärder

Flera respondenter ger exempel på trimningsåtgärder som på senare år genomförts utan vare sig plan eller ställningstagande om liten och okomplicerad åtgärd, trots att det rört sig om åtgärder som kan antas medföra betydande tillkommande omgivningspåverkan. Det rör sig bland annat om tillkommande körfält på befintliga vägar. Enligt en respondent tycks det

Sådana situationer kan ställa projektmedlemmar inför ett dilemma: ska man vara påstridig och motsätta sig inriktningen, även om en mer formell hantering skulle innebära en betydande kostnadsökning och tidsförskjutning? En respondent menar att Planering, utifrån tidplan och budgetramar, kan ha incitament att godkänna tydliga gränsfall som små och okomplicerade. Planprövning har inte prövat några planer från verksamhetsområde Underhåll, vilket också kan tyda på att en gråzon finns, till exempel rörande bärighets- och trimningsåtgärder.

Respondenter ger också uttryck för att bedömningar av åtgärder i befintlig väg, såsom bärighets-, underhålls- och trimningsåtgärder, kan vara personberoende och resultera i varierande slutsatser om behovet av utredning, ställningstagande och planläggning. Farhågor kring att finansieringsform skulle kunna inverka på bedömningen av behovet av planläggning uttrycktes redan i 1971 års proposition om ny väglag, då kring det tidigare förenklade förfarandet vid frivillig vägrätt. Dagens gråzon kring hur trimningsåtgärder hanteras speglar därmed ett förhållande mellan den ekonomiska och fysiska planeringen som föranlett diskussioner under lång tid.

Respondenter ger exempel på hur tidigt samråd kring enkla åtgärder skulle kunna bidra med kunskap om bland annat omgivningspåverkan som underlag för ställningstaganden om åtgärders fortsatta hantering. Ett allmänt informationsmöte kan bidra till öppenhet och transparens, och tydliggöra om det finns motstridiga åsikter, vilket skulle kunna påkalla planläggning. Dialog om behovet av utredning och eventuell planläggning kan också i ökad utsträckning föras med berörd kommun och länsstyrelse. En respondent anser att projekt bör planläggas så fort det uppstår osäkerhet i bedömningen.

En projektledare som arbetat med många mindre åtgärder uttrycker att det ursprungliga utkastet till ställningstagande enkelt kunnat omarbetas till ett samrådsunderlag i de fall det konstaterats att åtgärden behöver planläggas. Praktiskt har det då i huvudsak inneburit att formella processteg och ledtider tillkommit, snarare än att utredningsarbetet ökat i

omfattning. Det tycks därför normalt inte vara någon praktisk svårighet att byta förfarande från liten och okomplicerad åtgärd till formell planläggning, om inte exempelvis

7.3. Summering

• Möjligheten till undantag från planläggning för små och okomplicerade åtgärder innebär en formell utvidgning jämfört med tidigare lagstiftnings möjlighet att utarbeta arbetsplaner utan fastställelse. I praktiken anser dock ett flertal respondenter att den nya ordningen inneburit en inskränkning. Detta anses bero på att tidigare förenklingsmöjligheter nyttjades i för stor omfattning.

• Förfarandet med bedömningskriterier och beslutsunderlag för små och okomplicerade åtgärder innebär en förhållandevis omfattande utredning. Att åtgärden inte blir föremål för samråd eller formell prövning anses lägga större ansvar på projektet att identifiera och hantera miljöaspekter i enlighet med lagstiftningens intentioner.

• Steget till planläggning i de fall en åtgärd inte anses vara liten och

okomplicerad, till exempel då frivillig markåtkomst inte säkrats, anses vara stort. Det riskerar leda till en press på projektet och dess specialister att bedöma

åtgärden som liten och okomplicerad. Enkla formella rutiner för handläggning av en plan i de fall frivillig markåtkomst inte uppnåtts för i övrigt okomplicerade åtgärder skulle minska effekten av att behöva planlägga.

• Rutiner och bristande erfarenhet hos andra myndigheter kan innebära att handläggning av miljöfrågor tar längre tid än vid upprättandet av en formell plan.

• Åtgärder, bland annat trimnings- och bärighetsåtgärder, utförs utan planläggning trots stor omgivningspåverkan. En ny gråzon tycks därmed ha etablerats, där eventuellt finansieringskällan (till exempel pottanslag för

trimningsåtgärder) kan ha betydelse för hur behovet av utredning och planläggning bedöms.

• Planprövning uppfattar att de inte fått in några planer som varit ”onödiga”, vilket kan ses som en indikation på att undantaget från planläggning för små och okomplicerade åtgärder generellt sett inte tillämpats för försiktigt.