10. Slutsatser och diskussion
10.9. Utvecklingsmöjligheter utifrån produktions- och samhällsutvecklarperspektiv
Slutligen, och som en återkoppling till Trafikverkets två styrideal kring Renodlad beställare och som samhällsutvecklare. På ett principiellt plan kan Trafikverkets planläggning
utvecklas från två skilda håll: dels utifrån ett synsätt på rationalitet som återspeglas i Renodlad beställarroll, dels utifrån ett planeringssynsätt mer i linje med Trafikverkets roll som samhällsutvecklare. Vidare skulle en mindre rigid uppdelning mellan förberedande åtgärdsvalsstudier inom verksamhetsområde Planering och planläggning inom
verksamhetsområde Investering kunna ge möjligheter till ett minskat kunskapsglapp och en stärkt koppling mellan tidig och detaljerad planering.
10.9.1. Stärkt produktionsfokus: Planläggning som del av totalentreprenad
Trafikverket har inom ramen för Renodlad beställare strävat efter att öka utrymmet för innovation och frihetsgrader i totalentreprenader genom att se över hur den formella planen kan utformas på ett sätt som medger ökat handlingsutrymme i genomförandet. Bland annat av den anledningen har plankartor standardiserats, och fastställelse innebär nu att endast plankartan – inte planhandlingarna i övrigt – fastställs. Trafikverket har också inlett försök att låta totalentreprenören genomföra planläggningen. Tanken är att entreprenören därmed ska kunna utreda tekniska lösningar utan att planen i förväg begränsar handlingsutrymmet. Planläggning och genomförandeinriktad detaljprojektering kan då genomföras merintegrerat. Detta förhållningssätt till planläggningen kan sägas vara produktionsinriktat, i linje med Renodlad beställarrolls inriktning på att utveckla anläggningsbranschen. Planläggning inom ramen för en totalentreprenad innebär dock också risker. Relationer mellan entreprenör, konsult och Trafikverket som beställare förändras, när projekterande konsult anlitas direkt av entreprenören. Samtidigt kvarstår Trafikverkets ansvar som planupprättare och därmed ansvaret för att åtgärden samråds, miljöbedöms och planläggs i enlighet med lagstiftningens krav och intentioner. Det ställer större krav på Trafikverket att motverka en potentiell risk för att entreprenörens egenintresse och tekniska lösningar blir styrande för planläggningen och ges större tyngd på bekostnad av allmänna och enskilda intressen i de utredningar, bedömningar och avvägningar som görs.
10.9.2. Stärkt samhällsutvecklarfokus: Samordnad planering
Ett alternativt förhållningssätt som också skulle kunna utvecklas kan sägas vara planeringsinriktat och mer spegla Trafikverkets inriktning att utvecklas som samhällsutvecklare. I Samordnad planering för dubbelspårsutbyggnaden längs
Ostkustbanan Gävle-Sundsvall drev verksamhetsområde Planering planläggningsprocessen i fördjupad samverkan med fem kommuners översiktsplanering. Planläggningen bedrevs fram till val av lokalisering, vilket gjorde det möjligt att på en mer konkret och
genomförandeinriktad nivå än i åtgärdsvalsstudier pröva alternativa lösningar, bl.a. lokalisering av korridorer och stationslägen i relation till lokala och regionala utvecklingsmöjligheter.
Merparten åtgärder som Trafikverket planlägger har en förhållandevis svag koppling till kommunala och regionala utvecklingsmöjligheter. Det finns dock åtgärder som har en strukturerande effekt på samhällsplaneringen i stort, såsom åtgärder som möjliggör bebyggelseutveckling eller förändrar resemönster och pendlingsmöjligheter. För sådana
åtgärder skulle en breddad, samhällsutvecklande planläggningsprocess, i linje med
Samordnad planering, kunna bidra till en mer genomarbetad samhällsutveckling genom att
fler planeringsaspekter blir belysta i samordning mellan infrastrukturplaneringen och den kommunala och regionala fysiska planeringen i mer konkretiserad form än vad som är möjligt i en åtgärdsvalsstudie.
10.9.3. Samrådsunderlaget som ”brygga” mellan Planering och Investering
Det ”glapp” som idag uppstått mellan åtgärdsvalsstudien och planläggningen skulle också kunna minskas genom en annan organisering av planläggningsprocessen. Till exempel skulle det underlag för länsstyrelsens beslut om betydande miljöpåverkan – dagens skede ”samrådsunderlag” – kunna genomföras av den organisation som utarbetatåtgärdsvalsstudien, av en särskilt ramupphandlad konsult som utarbetar samrådsunderlag, eller av Investerings projektgrupp som del av upphandlingsförberedelserna, då en mängd aspekter rörande miljö- och planeringsaspekter ändå ska sammanställas som underlag för upphandlingen av planläggning redan idag. Dessa tre skilda förslag på ändrad procedur för att ta fram samrådsunderlaget skulle kunna bidra med olika typer av vinster. Om Planering utarbetade underlaget skulle förutsättningarna att konkretisera åtgärdsvalsstudiens inriktning stärkas, och beställningen gentemot Investering skulle kunna bli mer
genomarbetad och tydlig. Om projektgruppen på Investering skulle utföra arbetet skulle gruppens befintliga förberedelser inför upphandlingen komma till större praktisk nytta och samtidigt öka den interna kunskapen om projektet. Oavsett vilket förslag som skulle
genomföras skulle specificeringen av projektet gentemot konsulten tydliggöras och innebära lägre grad av osäkerhet. Incitamenten att utarbeta informella utredningar för att öka
specificeringen och kalkylerbarheten, som inte blir föremål för samråd och miljöbedömning, skulle minska. Oavsett vilken form som skulle väljas skulle ett samrådsunderlag utarbetat internt också kunna bidra till stärkt samverkan och gemensam förståelse för åtgärden internt, mellan Planering och Investering. Det skulle också kunna ge bättre förutsättningar att ta tillvara den kunskap som utarbetats i tidigare planeringssteg.
De redovisade exemplen ovan visar på organiseringens betydelse för vilka värden och vilken rationalitet som sätts i fokus i planläggningsprocessen. Den formella
planläggningsprocessen genomförs idag i en standardiserad projektform inom
verksamhetsområde Investering, men planläggningen – och delar av den – kan organiseras på andra sätt, utifrån vilka problem som behöver lösas, och vilka värden som prioriteras.
Referenser
Banverket (2010). Haffa tidstjuvarna. Publikation 2010:2.
Bengtsson, E. & Svensson, A. (2015) Små och okomplicerade projekt inom
infrastrukturplanering – En studie i hur Trafikverket använder typfall 1. Trollhättan:
Högskolan Väst
Cars, G. & Tornberg, P. (2014) Rapport om VO Samhälles samverkan med externa aktörer
inom Projektet 2016, 2014-03-31
Ek Österberg, E. (2016). Marknadsidéer i själva verket: Trafikverket och den renodlade
beställarrollen. Huddinge: Södertörns högskola
Ekbäck, P. (2010) Lagen om byggande av järnväg – en översikt. Stockholm: KTH. Eriksson, P-E., Kadefors, A., Karrbom Gustavsson, T., Lind, H. & Olander, S (2013).
Renodlad beställare – En förstudie. TRV 2013/56184.
Folkeson, L. (2010). Kumulativa effekter och konsekvenser: behandling i miljöbedömning
och miljökonsekvensbeskrivning för vägar. Linköping: VTI.
Hedlund, A., Gröndal, T., Lindblom, U. & Driberg, V. (2011). Bättre planering av
transportinfrastruktur? En studie med särskild hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningars funktion. TRV 2010/97461, TRV 2010/11052.
Hedlund, A. & Johansson, V. (2008). Miljökonsekvensbeskrivning: aktörernas roller och
betydelse. Uppsala: MKB centrum SLU.
Johansson, M. & Rosendahl, C. (2015). MKB för vägprojekt i Sverige: Svårigheter med att
tolka och använda en MKB. Stockholm: KTH.
Johansson, V. (2011). Vägen till en väg: riskhantering och beslutspraktiker i
vägbyggnadsprocessen. Umeå: Boréa
Kommunikationsdepartementet Ds 1989:69. Markanvändning för järnväg. Kommunikationsdepartementet Ds 1994:65. Lag om järnvägsplanering.
Trafikverket (2015). Vägen till Trafikverket: så byggdes ett statligt verk på 180 dagar. Borlänge: Trafikverket
Prop 1971:123. Kungl. Maj:ts proposition med förslag till väglag m.m.; given Sofiero den
13 augusti 1971.
Prop. 2011/12:118. Planeringssystem för transportinfrastruktur.
Schmidtbauer Crona, J. (red.) (2003). Blev det som det var tänkt?: en internationell
kunskapsöversikt om miljöuppföljning av väg- och järnvägsprojekt. VTI Meddelande
942.Linköping: Väg- och transportforskningsinstitutet.
Sverige. Transportinfrastrukturkommittén (2010). Effektivare planering av vägar och
järnvägar: betänkande. SOU 2010:57. Stockholm: Fritze
Sverige. Medfinansieringsutredningen (2011). Medfinansiering av transportinfrastruktur:
utvärdering av förhandlingsarbetet jämte överväganden om brukaravgifter och lånevillkor : delbetänkande. SOU 2011:12. Stockholm: Fritze
Sverige. Medfinansieringsutredningen (2011). Medfinansiering av transportinfrastruktur:
ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering : slutbetänkande. SOU 2011:49. Stockholm: Offentliga
förlaget, Publit
Trafikverket (2010) Förslag till nytt planeringssystem för transportsystemet. (Slutrapport 2010-02-26)
Trafikverket (2012) Rapport Renodlad beställarroll – Kompetens- och resursförsörjning
samt bemanning av projektorganisationer inom investeringsverksamheten, inriktningsdokument (Version 2.0, Rev 2012-10-30)
Trafikverket (2014). Rapport Planläggning av vägar och järnvägar, version 1.0. Borlänge: Trafikverket.
Wern, J. (2012) Avvikelser från arbetsplaner. Lund: Lunds tekniska högskola.
Wireskog, O. (2013) Åtgärder i järnvägsanläggningar – När ska lagen om byggande av
järnväg tillämpas och hur sker prövningen? Stockholm: KTH.
WSP (2009) Effektivisering i fysisk planering – Förslag till åtgärder för effektivisering av
processen för fysisk planering, med fokus på väg och järnväg i storstadsmiljö.
2009-02-04.
Bilagor
Bilaga I. Underlagsmaterial. Beskrivning av 11 väg- och järnvägsplaneprocesser, två paketåtgärder samt projektet Samordnad planering.
Utvärdering av planläggningsprocessen för väg och järnväg
Erfarenheter av 2013 års lagstiftningsförändringar
Bilaga I. Underlagsmaterial.
Beskrivning av 11 väg- och järnvägsplaneprocesser, två
paketåtgärder samt projektet Samordnad planering
2 (104)
Läsanvisning
Förliggande fallbeskrivningar utgör underlagsmaterial i utarbetandet av studien Utvärdering av
planläggningsprocessen för väg och järnväg – Erfarenheter av 2013 års lagstiftningsförändringar.
Under arbetets gång har fallbeskrivningar getts något olika disposition och innehåll, bl.a. beroende på
tillgänglig dokumentation och de frågeställningar som framstått som särskilt intressanta genom
intervjuer och dokumentstudier. Över tid har fler underlag kommit att inarbetas i fallbeskrivningarna,
bl.a. beskrivningar av projektens framåtskridande i månatliga uppföljningar.
11 väg- och järnvägsplaner inom 7 separata projekt har studerats (kapitel 1-7). Därtill har två
mängdåtgärder (paketering av åtgärder) beskrivits mer övergripande (kapitel 8-9). Slutligen ges en
introduktion till projektet Samordnad planering av Ostkustbanan (kapitel 10). Det sistnämnda projektet
har i egen regi publicerat vunna erfarenheter i flera Trafikverkspublikationer.
Tack till projektledare, konsulter och andra projektmedarbetare som välvilligt ställt upp med tid och
delat med sig av såväl goda som – emellanåt – mindre goda erfarenheter i projekten. Summariska
beskrivningar av komplicerade planeringsprojekt fångar inte alla erfarenheter, och innebär alltid att
författaren i någon mån tolkar respondenters svar. Läs därför fallbeskrivningarna med detta i åtanke.
Innehåll
Läsanvisning ... 2 Innehåll ... 3 1 Cirkulationsplats Albyberg ... 4 2 Trafikplats Roslags Näsby ... 10 3 Väg 267 Rotebroleden samt Trafikplats Stäket och Trafikplats Rotebro ... 21 4 Förlängd mötesstation Dingersjö samt anpassning av f.d. E4 ... 36 5 Mötesstation Villersmuren ... 51 6 Väg 26 korsningsåtgärd Otterbäcken och väg 3061 Undenäs – länsgränsen ... 59 7 Väg 44 Lidköping – Källby... 77 8 Busshållplatser i Skåne ... 96 9 10 mil gång- och cykelväg, Västra Götaland ... 99 10 Samordnad planering Ostkustbanan ... 102
4 (104)
1 Cirkulationsplats Albyberg
Vägplanen, som vann laga kraft i december 2014, möjliggör
anläggande av en cirkulationsplats med dubbla körfält på väg
277, Dalarölänken, i Haninge kommun. Åtgärden ger en
anslutning till det allmänna vägnätet för den första
utbyggnadsetappen av det planerade verksamhetsområdet
Albyberg, beläget söder om väg 277. Planen möjliggör också
anläggande av en GC-överfart i anslutning till
cirkulationsplatsen samt en framtida anslutning vid
exploatering också norr om väg 277. Planläggningen har skett
enligt typfall 2 med förenklat samrådsförfarande, då åtgärden
omfattats av samråd och i sin helhet ryms inom tidigare
lagakraftvunnen detaljplan. Planeringen av Albyberg har
pågått i flera omgångar sedan slutet av 1980-talet. Aktuell
vägplan har föregåtts av planprogram (2005-06), detaljplan
(2009-10) och förstudie (2009-10).
11.1 Historik: Detaljplanering och förstudie föregick vägplan
Haninge kommun bedrev 1988-92 planarbete med framtagande av planprogram samt detaljplan för en
första utbyggnadsetapp av arbetsområdet Albyberg. Arbetet avbröts dock, och detaljplanen fördes
aldrig till antagande till följd av starkt motstånd från närboende och en vikande fastighetsmarknad.
1.1.1 Detaljplaneprogram (2005-06)
Albyberg redovisades som ett framtida verksamhetsområde i Haninge kommuns översiktsplan 2005.
Kommunen upprättade 2005-06 ett detaljplaneprogram. I programmet uttrycks att Albyberg har ett
fördelaktigt läge för industrietablering. Avståndet till bostäder är relativt långt. Området ligger i ett
gynnsamt läge ur kommunikationssynpunkt intill väg 73 och Södertörnsleden, med goda
förutsättningar för transporter inom Mälardalsområdet. I programmet föreslås flera utbyggnadsetapper
samt tre anslutningar till det övergripande vägnätet, med huvudanslutning lokaliserad till befintliga
Jordbro trafikplats och de övriga till korsningen Dalarölänken/Dalarövägen respektive mot
Dalarövägen 400 meter söder om nämnda korsning. Nya GC-förbindelser föreslås utmed Dalarölänken
och Dalarövägen samt längs huvudgatorna inom planområdet. Kollektivtrafik som i dagsläget trafikerar
Dalarövägen och Dalarölänken föreslås föras genom området. Fullt utbyggt beräknas området alstra
15 000 – 20 000 fordonsrörelser per dygn, vilket det omgivande vägnätet anses kunna hantera.
2Planprogrammet var på samråd våren 2006. Vägverket efterfrågade i samrådet en mer djupgående
studie av trafikkonsekvenserna på omkringliggande vägnät. Vidare sågs den föreslagna anslutningen
till en cirkulationsplats vid trafikplats Jordbro som mindre lämplig, då det skulle ge väl korta avstånd
mellan anslutande vägar. Istället förespråkades en anslutningspunkt längre österut längs Dalarölänken,
liksom en minskning från tre till två anslutningar vid full utbyggnad. Vägverket uttryckte också
önskemål om bebyggelsefritt avstånd, utarbetande av riskanalys om bebyggelse föreslås i anslutning
till transportleder för farligt gods, samt en kartläggning av bullersituationen. Vägverket betonade också
vikten av att planera för en god kollektivtrafikförsörjning och goda GC-förbindelser i området, liksom
andra åtgärder för främjande av hållbart resande. Haninge kommun angav i samrådsredogörelsen att
ytterligare trafikstudier kommer att genomföras, och att väganslutningar ska omstuderas i samråd med
Vägverket. Storstockholms Lokaltrafik uttryckte att det ur kollektivtrafiksynpunkt är olämpligt att
påbörja utbyggnaden med den etapp som kommunen föreslår, då den ligger långt från befintlig
kollektivtrafik. Kommunen anförde att etappindelningen styrs av utbyggnaden av kommunal
VA-infrastruktur, och att en annan etappindelning skulle vara förenat med mycket stora extrakostander.
3
1 Vägplan för Väg 227, Dalarölänken, cirkulationsplats Albyberg (daterad 2014-06-05) 2 Albyberg – Program för detaljplan, februari 2006
1.1.2 Detaljplan etapp 1 (2009-10)
Figur 1 Korsningspunktens läge, samt framtidsbild över verksamhetsområdet.
En detaljplan med miljökonsekvensbeskrivning utarbetades 2009-10, parallellt med en förstudie enligt
väglagen. Med grund i en fördjupad trafikutredning avfördes planprogrammets föreslagna
väganslutning till trafikplats Jordbro till förmån för ett läge ca 500 meter österut längs Dalarölänken, i
enlighet med Vägverkets yttrande. Området avses kollektivtrafikförsörjas med en vändande busslinje
till och från Handen, och vid full utbyggnad med en genomgående busslinje. Kommunen håller också
öppet för eventuell framtida trafikering med spårbil. Planen innehåller inte några bestämmelser om
högsta tillåtna bullervärden. Istället avses bullerfrågor hanteras i bygglovsskedet. Då Nynäsvägen är
primär transportled för farligt gods, och väg 227 Dalarölänken sekundär transportled, har en riskanalys
med riskreducerande åtgärder utarbetats inom detaljplanearbetet. Åtgärder innefattar skyddsvall,
högkapacitetsräcke samt – där vall ej kan uppföras – byggnadsfasader i obrännbart material. Planen
aktualiserar också riskfrågor genom att möjliggöra etablering av en tankstation för fordonsbränsle.
Risker kopplade till en sådan station lämnas outredda, och avses utredas vid en eventuell etablering.
Länsstyrelsen uttrycker i sitt samrådsyttrande att det, utifrån befintligt underlag, är svårt att ta ställning
till vilka riskreducerande åtgärder som erfordras för etablering av drivmedelsförsäljning. Vägverket
anser att detaljplanearbetet bör avvakta pågående förstudiearbete och efterföljande arbetsplan innan
detaljplanen går på utställning, för att säkerställa överensstämmelse mellan planerna vad gäller läge
och detaljer för anslutningen. Detaljplaneområdet bör utvidgas för att innefatta också det tänkta
vägområdet för anslutningen på Dalarölänken. Vidare anser Vägverket att bullerriktvärden bör föras in
i planbestämmelserna. Storstockholms Lokaltrafik uttrycker igen att området är bristfälligt lokaliserat
för att möjliggöra god kollektivtrafik.
Till följd av samrådet utvidgar kommunen planområdet i enlighet med Vägverkets önskemål, men
anser att riskfrågor avseende drivmedelsförsäljning kan utredas vidare först när ett konkret
etableringsförslag föreligger. Kommunen ser inte heller något hinder för att fortsätta planprocessen,
utan bedömer att det underlag kring väganslutningen som tagits fram inom ramen för förstudien är
tillräckligt. Efter ytterligare dialog med länsstyrelsen fastställs planen med undantag för möjligheten att
etablera drivmedelsförsäljning, vilket undantas från fastställelsebeslutet.
1.1.3 Förstudie (2009-10)
Parallellt med detaljplanen upprättade Haninge kommun och Norconsult en förstudie 2009.
4Förstudien
tar som utgångspunkt att det nya verksamhetsområdet erfordrar anslutning till det allmänna vägnätet.
Förstudieområdet innefattar en korridor från korsningen Nynäsvägen/Haningeleden i väster, via
trafikplats Jordbro, Dalarölänken och korsningen Dalarölänken/Dalarövägen till en punkt cirka en
kilometer söder om sistnämnda korsning. Det konstateras att korsningspunkter längs berörda allmänna
vägar har vissa brister avseende trafiksäkerhet och i viss mån kapacitet. De allmänna vägarna saknar
också utrymme avsett för GC-trafik. Förstudien har ett tvådelat syfte: att identifiera lämpligt
principiellt läge för anslutning på Dalarölänken och ytterligare lämpligt anslutningsläge på
6 (104)
Dalarövägen för att möjliggöra full utbyggnad av verksamhetsområdet, samt att peka på åtgärder som
kan komma att bli erforderliga till följd av trafiken till och från verksamhetsområdet. Som projektmål
anges att:
•
Identifiera väganslutningsmöjligheter som ger god tillgänglighet
•Bibehålla en tillfredsställande framkomlighet inom förstudieområdet
•Förbättra trafiksäkerheten i korsningar på det aktuella vägavsnittet
•Undvika ingrepp i miljön
Förstudiens problemdefinition – behovet av ny väganslutning – innebär att en steg 3- eller 4-åtgärd
enligt fyrstegsprincipen är given redan i utgångsläget. Det anges dock att kollektivtrafikresande kan
minska behovet av vägombyggnader för att bibehålla en god framkomlighet och bidra till uppfyllelse
av transportpolitiska mål. Det är således angeläget att området tidigt försörjs med busstrafik med god
tillgänglighet och turtäthet. En väganslutning 400-500 meter öster om trafikplats Jordbro redovisas som
mest gynnsam, då lokaliseringen innebär ett lämpligt avstånd till befintliga korsningar, låg
naturpåverkan, goda markförhållandena, samtidigt som läget är tillfredsställande för
verksamhetsområdet. En framtida andra infart förläggs lämpligen till Dalarövägen söder om befintlig
korsning med Dalarölänken. Till följd av trafikökningar behöver på sikt korsningarna i trafikplats
Jordbro byggas ut.
Förstudien var föremål för tidigt samråd med länsstyrelsen och kommunen i september 2009 samt
utställning i december samma år. Denna samrådsperiod sammanföll med kommunens
detaljplanesamråd. Med grund i förstudien beslutade Länsstyrelsen i Stockholms län i mars 2010 att de
redovisade åtgärderna inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
1.2 Planläggning med vägplan (2012-14)
Samhälle/Trafikverket uttryckte i februari 2012 behov av resurstilldelning inom
Investering/Trafikverket för dialog med Haninge kommun och efterföljande planläggning. Inom
investering tillsattes projektledare, varefter dialog med kommunen inleddes i april 2012. Kommunen
önskade samordna projektering och planläggning av cirkulationsplatsen med gatunätet inom
detaljplaneområdet, varför kommunen gav redan redan upphandlad konsult ett utökat uppdrag att också
bedriva planläggning för cirkulationsplatsen. Detta förfarande innebar att kommunen fick ökad insyn i
arbetet, samtidigt som antalet samverkande parter hölls nere. Från kommunens sida uttrycktes att det
inte rådde någon omedelbar tidsnöd. Det väsentliga var att samordna projekteringen. Tidplanen för
vägplanen kom därför att styras av projekteringen i stort.
1.2.1 Diskussion om planläggningstyp och och genomförande med förenklat förfarande