Miljöbeskrivningar i väg- och järnvägsplanering

I rapporten Bättre planering av transportinfrastruktur? En studie med särskild hänsyn till

miljökonsekvensbeskrivningarnas funktion (Hedlund et al. 2010), som genomfördes inom

ramen för den tidigare lagstiftningen, undersöktes förutsättningar att bättre integrera miljöbedömning i planeringsprocessen för infrastruktur. Författarna uttrycker att lagstiftarna förväntar sig att miljöbeskrivning bland annat ska bidra till miljöanpassning, transparens och bättre beslutsunderlag. Miljöbedömning kan bidra till att avgörande frågor blir belysta tidigt och i dialog med omvärlden. Samtidigt uttrycks att denna potential inte tas tillvara, och att regelverkets utformning bidrar till splittrade processer med stora behov av samordning. Bilden av miljöbedömningens syfte varierar också mellan planläggningens olika aktörer.

Författarna menar att ökad integrering och stärkt samordning utgör två centrala

utmaningar i Trafikverkets tillämpning av miljöbedömning. Integrering och samordning kan ge bättre projektering, färre omtag, kortare ledtider och mer förutsägbara besluts- och tillståndsprocesser. Institutionella förhållanden påverkar också planeringens effektivitet, till exempel det faktum att lagsystemet är splittrat. Ett kännetecken för infrastrukturplanering är åtgärdernas långsträckta utbredning i landskapet, och att infrastrukturens funktion beror på hur transportnätverket i stort fungerar. Kopplingen till ekonomisk planering är också central, då finansieringsbeslut kan riskera att uppfattas som styrande i den fysiska

planeringen, samtidigt som finansiering kan bidra med legitimitet och genomförandekraft i projektet.

Länsstyrelsens handläggning och vägledning har varit ett återkommande problemområde i MKB-processen. Länsstyrelsen ska verka för att MKB:n får den inriktning och omfattning som krävs för tillståndsprövningen. Denna vägledningsroll tydliggjordes i miljöbalken 2005 som en konsekvens av att många verksamhetsutövare framfört kritik över sena

kompletteringskrav som fördröjt prövningen, samtidigt som myndigheter uttryckte att MKB ofta var bristfälliga som beslutsunderlag. Regeringen uttryckte (prop. 2004/05:129) att länsstyrelsen har en aktiv roll i samrådet för att säkerställa ett bra beslutsunderlag. Länsstyrelsen bör, muntligt eller skriftligt, ge vägledning kring såväl själva dokumentet MKB som samrådsförfarandet. Det saknas dock regler eller anvisningar för hur

vägledningen i övrigt ska gå till. I studien relateras också till tidigare forskning som visat att det finns betydande skillnader i bedömningar, kravställande och handläggningstider såväl mellan länsstyrelser som mellan enskilda tjänstemän, där oerfarna handläggare tenderar att kräva in mer omfattande information, liksom att bristande vägledning under processens gång leder till sena kompletteringskrav, att det föreligger behov av samverkan utöver formella samrådstidpunkter, och att även länsstyrelsens tjänstemän är i behov av

vägledning. Samtidigt lyfte rapporten fram en potential att utveckla en större samsyn mellan länsstyrelsen och verksamhetsutövaren i syfte att minska vägledningsbehovet i det enskilda fallet.

Hedlund et al. (2010) lyfter också fram att ett mindre antal konsultföretag troligen utför merparten av alla MKB:er. Dessa kan ha delvis skiftande syn på MKB-processen, och egna kvalitetssäkringssystem. Ofta är företagen organiserade så att MKB för olika typer av projekt utförs av olika avdelningar inom konsultföretaget. Miljöspecialister kan utveckla sin

kompetens såväl i företagsinterna MKB-nätverk som i externa bransch- och forskningsnätverk.

I rapporten ”Blev det som det var tänkt?” (VTI Meddelande 942, 2003) uttrycktes att miljöbedömning generellt brister också vad gäller beskrivningen av metoder för uppföljning. Uppföljning skulle kunna bidra med kontroll över genomförandet, lärande och fördjupad kunskap, liksom leda till ökad integrering av miljöinformation. I rapporten

”Miljökonsekvensbeskrivning – Aktörernas roller och betydelse” (MKB-centrum 2008) uttrycktes vidare att praktiker anser att lagreglerna kring miljöbedömning är komplexa och svåra att förstå, att processen ritualiseras vilket ger fokus på dokumentet istället för att integrera miljöhänsyn i processen, och att funktionen som beslutsunderlag kan äventyras när MKB:er är illa avgränsade och blir alltför omfattande. Relationen mellan

verksamhetsutövare och konsult betonas som viktig. Det krävs kompetens hos såväl utredande konsult som hos de beställare som bedömer rimligheten i förslag och slutsatser. Ett skede som, avsiktligt eller oavsiktligt, kan styra förutsättningarna för miljöbedömningen är upphandlingsförfarandet.

Hedlund et al. (2012) ser miljöbedömning som en stödprocess i planeringen, och att en effektiv tillämpning är beroende av hur aktörer i planeringsprocessen ser på planering, dess syfte och metoder. Författarna menar att senare års forskning kring infrastrukturplanering i liten utsträckning kommenterat miljöbedömningsprocessen, och inte heller i någon större utsträckning behandlat planeringens syfte och metod. Snarare har fokus lagts på hur miljöbedömningens formaliakrav samspelar med planeringsprocedurens olika steg. En annan utgångspunkt hade kunnat vara att diskutera miljöbedömning som instrument för att införliva miljöhänsyn i planeringen, något som de menar är frånvarande i forskningen. Vad en ”effektiv” planering innebär beror på betraktarens förhållningssätt – en evig fråga som handlar om konkurrerande planeringsideal, snarare än om samordning och rationalisering av planeringsprocedurer. Utredningarnas förslag, och den bakomliggande diskussionen, tycks peka mot ett rationellt, teknokratiskt förhållningssätt till effektiv

infrastrukturplanering. Kommunikation, dialog, rättssäkerhet och miljöhänsyn ses då som restriktioner för planeringen. Den internationella tillämpningen av MKB kan anses utgöra en rationalistisk syn, men processen kan också tillämpas som ett kommunikativt

angreppssätt på planering. Miljöbedömningen har, ur ett kommunikativt perspektiv, potential att tillföra ett stegvist och iterativt arbetssätt i en sammanhållen

planläggningsprocess.

Att den sammanhållna planeringen ska föregås av en förberedande studie som inte är lagreglerad väcker enligt Hedlund et al. osäkerheter kring hur EU-direktivet om

miljökonsekvensbeskrivning ska tillämpas, och avvägningen mellan statliga intressen ska hanteras, när åtgärdsvalet görs i en annan (ekonomisk) kontext än den lagreglerade fysiska planläggningsprocessen. Frågor lyfts också om hur transparens och demokratiskt inflytande ska ges utrymme i den förberedande studien och åtgärdsvalet. Författarna menar att den fysiska planeringen och miljöprövningen kan påverkas i ett sådant system med tidiga åtgärdsval. Vidare uttrycker författarna att mycket av planeringspraktiken tycks bero på Trafikverkets egna beslut, rutiner och traditioner, utöver lagstiftning och nationella regelverk. Det kan röra upphandlings- och entreprenadformer, projektorganisation, överlämning mellan planering och förvaltning, samverkan med andra aktörer, liksom attityder och traditioner.

6.2.1. Handlingsplan för minskade konsekvenser istället för att styra utformning

Rosendahl 2015) dras slutsatsen att MKB för arbetsplaner i praktiken tenderar att utgöra en handlingsplan för att minska negativa effekter på miljön, istället för att vara ett

beslutsunderlag för projektets alternativa utformning.

Utifrån tidigare forskning konstaterar författarna att miljökonsekvensbeskrivningars objektivitet inte alltid bör tas för given. Dels då dokumentet ofta är ett resultat av komplexa kopplingar mellan fakta, värderingar och skattningar som ”stor”, ”måttlig” och ”liten”, dels då de större synpunkter som framförs vid samråd inte alltid avspeglas med samma tyngd i dokumentet. Författarna konstaterar också att relationen mellan beställare och konsult inverkar på MKB-utformningen. Verksamhetsutövare kan känna sig låsta av vad konsulten anser vara viktigt att ta med vilket kan leda till omfattande utredningar och handlingar, samtidigt som konsulter kan uppleva ett tryck att begränsa beskrivningen till vad verksamhetsutvecklaren önskar inkludera, då denna kan ha incitament att framställa verksamheten som så lite miljöpåverkande som möjligt. Budget eller andra restriktioner kan också innebära att utföraren drar egna slutsatser rörande värderingar av konsekvenser, vilket innebär att MKB:n stannar på effektnivån och inte uppfyller sin uppgift som beslutsunderlag. Tillämpning av fast pris kan också skapa problem i situationer då det uppstår behov av kompletterande utredningar.

6.2.2. Bristande redovisning av kumulativa aspekter

Lennart Folkesson har i en studie (”Kumulativa effekter och konsekvenser – Behandling i

miljöbedömning och MKB för vägar”, 2010) visat att det finns ett stort behov av en

utvecklad hantering av kumulativa effekter och konsekvenser i miljöbedömningar. Folkesson menar att kumulativa effekter i grunden handlar om hållbarhet och strävan att uppnå ett hållbart transportsystem. Skillnaden mellan att inkludera kumulativa aspekter eller inte uttrycks genom följande två frågor:

• Är detta projekt acceptabelt? (MKB utan kumulativa aspekter)

• Vilket är det bästa sättet att…? (MKB där kumulativa aspekter integrerats) De två frågorna illustrerar olika utgångspunkter i miljöbedömningen: att ”få igenom projektet” respektive att ”stödja en långsiktigt hållbar utveckling”. Folkesson menar att om de kumulativa frågorna ges en god behandling i tidiga, övergripande planeringsskeden kan efterföljande projektspecifika MKB sedan förenklas och göras mindre detaljerade.

Också Johansson & Rosendahl (2015) menar, utifrån studier av MKB:er i arbetsplaner inom ramen för den tidigare lagstiftningen, att miljökonsekvensbeskrivningar sällan beskriver effekter som direkta, indirekta eller kumulativa, och de kumulativa effekter som beskrivs är aldrig preciserade. Kumulativa effekter rörande buller, luftkvalitet och vibrationer – för vilka det finns gränsvärden – har inte beskrivits, vilket författarna menar borde kunna föranleda förtydligade krav i lagstiftningen. Författarna uttrycker att det kan ligga i verksamhetsutövarens intresse att inte redovisa kumulativa bedömningar i situationer då fasta gränsvärden riskerar att överskridas.

MKB-processen, som den tillämpats i planerna, tycks inte avse att påverka projektets grundläggande utformning. Den tycks snarare inriktas på att minimera eventuella negativa miljökonsekvenser som följer av projektet. MKB uppfattas därför vara mindre verkningsfull än vad den skulle kunna vara.

Folkesson (2010) uttrycker att upphandlingsskedet är avgörande för vilken ställning de kumulativa frågorna får i arbetet. Detta ställer i sin tur krav på adekvat kompetens hos beställaren, och att den som specificerar kraven har stöd i organisationen. Adekvata krav från beställaren anses, åtminstone på sikt, leda till höjd kompetens även hos MKB-utföraren.

6.2.3. Bristande hantering av avvikelser från plan

Wern (2012) har i ett examensarbete undersökt varför avvikelser från arbetsplaner uppstår, hur dessa hanteras och vilka problem som kan uppstå i samband med det. Studien visar att avvikelser var vanligt förekommande åren innan studiens genomförande. En huvudsaklig anledning som angavs var att vägområdet behöver vara precist anpassat till

väganordningarna och att det därför lätt uppstår avvikelser om utformningen förändras. Behov av avvikelser kan också uppstå som en följd av hur planläggningen genomförts liksom hur arbetsplanen hanterats i efterföljande bygghandling eller byggskede.

I Werns studie uttrycks att fördelar med att upprätta tillägg eller kompletterande arbetsplan innefattar att markåtkomsten säkras långsiktigt, Trafikverket får bättre överblick över sina markanspråk och bättre kännedom om vägrättsgränserna. Respondenter i Werns studie uttrycker önskemål om tydligare rutiner och instruktioner för hur tillägg och

kompletteringar ska upprättas, vilket också utarbetats sedan studien genomfördes. Wern föreslår vidare inrättande av ett centralt registersystem för digital hantering av kartunderlag och vägområden.

Trafikverkets internrevision hade dessförinnan (Revision arbetsplan – bygghandling –

relationsritning, 2007, i Wern 2012) granskat hur vägområdesgränser hanterades i

bygghandlingar och relationsritningar jämfört med fastställda arbetsplaner. 15 av 17 undersökta objekt avvek från väglagens krav. I ett fall överensstämde fastställt vägområde och bygghandling fullt ut. Bygghandling och arbetsplan hade då utarbetats parallellt. Internrevisionen konstaterade att lagens krav på utförande av väganläggningar inom fastställt vägområde inte uppfylldes, att en samlad bild över vilka rättigheter och

skyldigheter verket har utifrån vägområden och nyttjanderättsavtal saknades, samt att det förelåg ett generellt utbildningsbehov inom dåvarande Vägverket. Revisionen

rekommenderade utarbetandet av verksgemensamma rutiner för hur avvikelser ska hanteras, att verket skulle utreda hur uppgifter om vägområdet kunde samordnas, samt att kompetensen kring väglagens bestämmelser skulle stärkas med utbildningsinsatser. I Wern (2012) framkommer att tillägg ofta inte genomfördes på grund av tidsbrist,

okunskap och ointresse för vad tillägg innebär och hur de formellt hanteras, uppfattningar att den formella hanteringen är omständlig att hantera för bagatellartade avvikelser, och att avvikelsen i fråga kan vara så ringa att det uppfattas som tillräckligt att hantera det

justerade markintrånget direkt med berörd fastighetsägare. Flera citat i studien tyder på ett pragmatiskt förhållningssätt, där kontakt tas med berörd fastighetsägare och eventuellt länsstyrelsen i de fall avvikelsen är uppenbar, eller att frågan på annat sätt blir ”löst” utan att ett formellt tillägg upprättas.

Bland anledningar till att avvikelser uppstår nämns bland annat bristande kvalitet på arbetsplanen till exempel på grund av att fältundersökningar inte genomförts i tillräcklig

arbetsplaneskedet, geotekniska förhållanden, vattentekniska behov, komplicerade projekteringslösningar samt sena önskemål från fastighetsägare. Behov av avvikelser kan också uppstå som följd av en stor mängd inblandade aktörer i olika projekteringssteg, att markförhandling inte följer arbetet kontinuerligt, att personanknuten kunskap försvinner längs vägen, och att entreprenören i byggskedet introducerar egna idéer som inte beaktats tidigare i processen. Totalentreprenader lyfts i sammanhanget fram som en

genomföranderisk.

Bland förbättringsförslag nämndes sammanhållet upprättande av arbetsplan och bygghandling, stärkt kvalitetssäkring av handlingar särskilt av byggkompetens,

utbildningsinsatser, samt tidig involvering av markförhandlare i arbetsplaneprocessen. I Werns (2012) studie uttrycks att det tycks vara svårt att definiera gränsen för oväsentlig avvikelse. En betydande risk vid bristande avvikelsehantering kan vara att allmänna intressen inte får tillräcklig bevakning, såsom fornlämningar, miljöintressen och liknande i anslutning till vägområdet.

Den ökade användningen av totalentreprenader stärker behovet av tydliga rutiner för avvikelsehantering, samtidigt som det påkallar förändringar också i planläggningsprocessen. I Werns studie (2012) betonas betydelsen av att få in entreprenörens idéer tidigt för att kunna fastställa ett korrekt vägområde och minska behovet av avvikelser. En process där bygghandling utarbetas parallellt med arbetsplanen förespråkas. Arbetsplan skulle också kunna utarbetas i två steg: först en preliminär som efter utställelse går ut som

förfrågningsunderlag till entreprenörer, varefter en förnyad utställelse kan göras vid behov utifrån entreprenörens förslag på justeringar innan planen fastställs. Vägområdet skulle också först kunna fastställas i grova drag, för att sedan justeras utifrån mer detaljerade handlingar. Ett sådant senare förfarande skulle dock kräva förändrad lagstiftning, och har tidigare varit föremål för diskussioner i lagstiftningsutredningar. Överlag skulle det också vara svårt för entreprenörer att kalkylera projekt där förutsättningarna för byggnation inte är fastlagda, och det skulle uppstå ett osäkerhetsmoment kring när byggnationen skulle kunna påbörjas.

I Werns (2012) studie uttrycks att det finns risk för godtycklighet i tillämpningen av avvikelser då det är upp till varje projektledare och markförhandlare att tolka lagregler och dess tillämpning (det vill säga diskretion). Det uttrycks också att antalet utarbetade tillägg dock ökat under de sista åren innan studiens genomförande.