Inom föreliggande studie har två projekt som omfattat planläggning av flera, paketerade åtgärder studerats. Projekten har rört busshållplatser respektive gång- och cykelvägar (se också bilaga I). Utifrån generella åsikter bland respondenter i denna studie kring behov av stärkt kompetens och lärande, liksom uppfattningar om att beställningsrelationer mellan Planering och Investering, liksom mellan Trafikverket och upphandlad konsult, kan komplicera planläggningen, beskrivs i detta avsnitt generella fördelar såväl som risker med att paketera ihop åtgärder.
9.1. Erfarenheter av paketering
9.1.1. Stärkt möjlighet att anpassa arbetsformer, etablera mer långsiktiga
relationer och kontinuerligt lärande
Genom att paketering innebär att samma processkeden genomförs upprepade gånger blir incitamenten för, liksom effekterna av, att situationsanpassa arbetssätt, handlingar och process större. I båda studerade åtgärdspaket har arbetssätt diskuterats och genomgått anpassning, om än i olika grad. Båda projekten har dock tillvaratagit vunna erfarenheter i förberedelser och upphandling av fortsättning på respektive projekt med ny konsult. Arbetssättet anses möjliggöra ett gemensamt lärande under projektets gång, vilket bland annat uttrycks som att delåtgärder över tid kommit att genomföras snabbare och med ökad kvalitet. Att organisation och relationer blir mer långvariga, såväl internt i Trafikverket som gentemot konsulten och andra planeringsaktörer såsom kommuner och länsstyrelsen, anses underlätta kommunikation, avstämning, beslutsfattande med mera. Även konsulter har gett uttryck för dessa fördelar. Till del kan paketering på så sätt sägas minska negativa
konsekvenser av organisatorisk uppdelning och upphandling av tidsbegränsade tjänster, genom att erbjuda en mer långsiktig organisationsform för planläggning.
9.1.2. Möjligheter till effektivare process genom samordning
Effektiviseringar i planläggning och projektering uppstår genom att möten kan genomföras sammanhållet för flera åtgärder. Samråd, liksom ärenden som berör länsstyrelser,
kommuner, ledningsägare m.m. kan också koordineras, utarbetas och i vissa fall handläggas samordnat. Detta innebär överlag minskad administration. Om det inte finns krav på att särredovisa ekonomin för respektive delåtgärd så uppstår ytterligare administrativa förenklingar.
Vid oförutsedda ledtider i enstaka projekt, t.ex. som följd av externa aktörers hantering, kan arbetet också drivas vidare för övriga åtgärder, vilket minskar risken för att dötider uppstår. Paketering kan också förbättra konkurrensen i entreprenadupphandling av mindre åtgärder då kontraktssumman blir större.
9.1.3. Projektorganisationen behöver vara anpassad till arbetsmängden
I de båda studerade projekten har det uttryckts att det är väsentligt att arbetsbördan anpassas till projektbemanningen. Vid paketering är det annars lätt att antalet parallellaåtgärder blir för omfattande, vilket minskar effektiviteten och ökar sårbarheten när ett par nyckelpersoner är de enda som har överblick över helheten.
Vid ett stort antal åtgärder blir det också viktigt att tidigt ”scanna av” och bedöma
förutsättningarna för respektive åtgärd, deras komplexitet och planeringsläge med mera, för att kunna planera process och resursanvändning på ett effektivt sätt.
Inför en fortsättning på paketet ”10 mil gång- och cykelväg” i region Väst, den här gången i programform, är inriktningen att den samordnande projektorganisationen ska förstärkas, fler delprojekt kommer att initieras med färre åtgärder vardera, och som i större
utsträckning befinner sig i olika skeden för att möjliggöra bättre överblick och jämnare arbetsbelastning. Förhoppningen är också att kunna engagera samordnande
byggplatsuppföljare och projektekonom för att tidigare få in de perspektiven i arbetet. Jämfört med det tidigare projektet förstärks Trafikverkets interna organisation, och mindre ansvar för markförhandling och projektledning läggs ut på konsulten. Vidare är inriktningen att medfinansieringsavtal styrs upp genom att baseras på mer säkerställda
schablonkostnader, samt delas upp i inledande projekteringsavtal och uppföljande produktionsavtal. Erfarenheterna från det tidigare paketet har diskuterats i dialog mellan Investering och Planering för att säkerställa lärande och ett effektivare fortsatt arbete. Varje delåtgärd som ingår bör också tidigt undersökas översiktligt för att bättre reda ut
genomförandeförutsättningar och kunna gruppera likartade åtgärder.
9.1.4. Risk att högt prioriterade åtgärder skjuts framåt i tid
En projektledare lyfter fram att paketering dock kan innebära att enskilda objekt fördröjs när mängden objekt att hantera kan innebära en mer utdragen planläggningsprocess, och upphandlingen av entreprenad kan behöva vänta in andra planer som kanske råkat på hinder längs vägen. Denna risk lyfts också fram av samhällsplanerare och åtgärdsbeställare på Planering, som upplever att paketering kan leda till att högt prioriterade åtgärder kan fördröjas i de fall de paketeras. Särskilt mindre åtgärder kan också fördröjas som följd av att andra projekt prioriteras högre såväl hos konsulten som internt i Trafikverkets
resursplanering.
Kontinuitet och lärande vid paketering av åtgärder: Busshållplatser i Skåne och 10 mil gång- och cykelväg
Trafikverket har med finansiering av Skånetrafiken under 2015-16 bedrivit ett samlat arbete för om- och nybyggnad av busshållplatser i projektet Busshållplatser i Skåne, där merparten genomförts som små och okomplicerade åtgärder (typfall 1). I projektet lades inledningsvis tid på att etablera ett arbetssätt för utredning och ställningstaganden för åtgärderna i syfte att säkerställa en rättssäker och effektiv process. Samma konsult har varit engagerad under hela projekttiden, och kontinuerliga avstämningar har hållits mellan Planering, Investering och Skånetrafiken. Projektet exemplifierar ett arbetssätt där kontinuitet i organisationen, såväl internt som gentemot Skånetrafiken och konsulten, har inneburit goda förutsättningar för att anpassa arbetsprocessen och utveckla ett gemensamt lärande. Vid upphandling av ny konsult har det anpassade arbetssättet kunnat arbetas in i uppdragsbeskrivningen, samtidigt som den interna organisationen, kontakten med Planering och Skånetrafiken, upprätthålls. Arbetet förväntas kunna effektiviseras i fortsättningen, när arbetssätt och lärdomar
I paketet 10 mil gång- och cykelväg (2013-16) i Västra Götaland fanns inledningsvis motsvarande idéer om en effektivisering genom erfarenhetsutbyte, lärande och utveckling under projektets gång. Ett stort antal åtgärder att hantera, i kombination med krav på särredovisning av kostnader för respektive åtgärd och omfattande administration och omförhandling av avtal om kommunal medfinansiering, innebar dock att utrymmet för lärande och utveckling inskränktes. Inför en fortsättning i programform från 2017 och framåt dras dock lärdomar från det tidigare arbetet där den interna projektorganisationen utökas och antalet åtgärder per delprojektgrupp minskas för att kunna driva planläggningen mer effektivt. Hanteringen av medfinansieringsavtal och kostnadsuppskattningar ses också över för att minska risken för tidskrävande omförhandling.
9.2. Summering
Ur ett planläggningsperspektiv är paketering av åtgärder intressant utifrån hur det påverkar förutsättningar för anpassade arbetsformer, lärande och effektivitet. Erfarenheter av paketåtgärder i denna studie omfattar följande slutsatser:
• I genomförandet av åtgärder i paket/program ges stärkta förutsättningar att se över arbetssätt och organisation, samverkansformer, anpassning av planläggningsprocessen liksom omfattning på utredningar och dokument. • Paketering/program möjliggör mer långsiktiga och aktiva relationer och
lärande såväl inom Trafikverket som mellan Trafikverket och andra planeringsaktörer (såsom länsstyrelse, kollektivtrafikmyndighet, berörda kommuner) och konsulter. Ett mer långsiktigt utbyte kan också etableras i berörda sakfrågor mellan verksamhetsområden inom Trafikverket, såsom Planering och Investering. Till del kan paketering på så sätt sägas minska konsekvenserna av organisatorisk uppdelning och upphandling av tidsbegränsade tjänster, genom att erbjuda en mer långsiktig organisationsform för planläggning.
• Arbete med ett större antal åtgärder ger också direkt lärande och erfarenhetsåterföring kring planläggningsprocessen och dess formella hantering som avspeglas i att brister minskar över tid. På så sätt kan deltagande i paket/program också ge individuellt lärande och kompetensutveckling.
• En tidig ”screening” och sortering av de åtgärder som ingår vad gäller komplexitet, planeringsläge m.m. lyfts fram som viktigt för ett effektivt arbete. I de båda studerade paketen har det visat sig att åtgärder ingått som inte varit lämpliga för genomförande i sammanhanget. Likaså kan på pappret liknande åtgärder i praktiken ha väsentligt skilda genomförandeförutsättningar.
• Då planprocessen är oförutsägbar är det lämpligt att paketera
genomförandet i ett senare skede, närmare inpå produktionsstart. Risken är annars stor att enskilda åtgärder vars planläggning dragit ut på tiden försenar
genomförandet av andra åtgärder.
• Ett för stort antal åtgärder att hantera parallellt drar ner tempot i planläggningen för paketet som helhet, särskilt om många åtgärder
samtidigt befinner sig i samma skede. Det innebär också risker när mycket information blir personberoende.
• Paketering kan, använt i fel sammanhang, innebära att enskilda åtgärder som prioriterats högt i den ekonomiska planeringen fördröjs i
genomförandet. De vinster i genomförandeskedet som en paketering innebär kan hamna i konflikt med den samhällskostnad en senareläggning medför.
• Krav på ekonomisk särredovisning, och hantering av medfinansieringsavtal, kan innebära omfattande administrativ tid och kostnad, särskilt för små åtgärder. Specificerad redovisning och revidering av medfinansieringsavtal innebar en omfattande administration i ”10 mil gång- och cykelväg”. I ”Busshållplatser i Skåne” krävdes ingen sådan särredovisning, vilket anses ha besparat projektet stora