Etiken och tjänstemannens roll

Lennart Lundquists ansats bidrar med en diskussion om etikens roll inom den offentliga förvaltningen. Han förklarar etiken bland annat som ett ämne som tar upp frågor om skyldigheter, rättvisa, dygd, karaktär samt det goda livets och samhällets natur. Dessutom ingår inom etiken värdeomdömen, rättfärdiggörande av dessa värdeomdömen samt etiska

30

imperativ som anger hur man bör handla.²³ Han menar att etikens roll i tjänstemannens arbete är att få tjänstemannen att känna engagemang för sitt arbete samt att se möjligheten till en strävan efter något bättre.²⁴

Tjänstemannens ideal utvecklades redan i det gamla Kina långt innan Kristus. Här fanns en dygdetik som kallats den sanna riddersmännens stat. I riddersmännens stat hade

tjänstemannen en tydlig roll gentemot kejsaren men också gentemot folket. Lojalitet och välvilja, beslutsamhet, effektivitet, intelligens, rörlighet, mångsidighet och dessutom en viss autonomi krävdes av tjänstemännen. ” -En sann riddersman är inte ett verktyg – låter sig inte brukas som rätt och slätt ett redskap. Det innebär att ämbetsmansrollen krävde ”-män med andlig kraft, med moralisk resning, med både yttre och inre förfining-.” ²⁵

Lundquist klassificerar dagens dygdetik som tillämpas på tjänstemän i fyra kategorier. Den första och minst ambitiösa nivån är disciplinen vilket innebär att tjänstemannen bör finnas på arbetsplatsen samt hålla sig till de regler som finns. De ska även vara flitiga, plikttrogna och tillmötesgående. Den andra dygdkategorin är pålitlighet vilket innebär att man ska vara ärlig och rättrådig, där nepotismen eller tagande av muta samt stöld är oacceptabelt. Ett mer aktivt krav är att vara effektiv och lösningsinriktad. Den tredje kategorin är rättvisa, det vill säga att det finns ett krav på att göra det rätta samt att vara opartisk i problemlösning. Professionell heder är den fjärde kategorin och står för plikten att lyda och inte hindra den rådande

politiken. Tjänstemannen bör verka på ett fyndigt sätt och inte bara fullgöra alla överordnades önskningar utan även föreslå förbättringar och presentera överlägsna metoder, det vill säga öppna för en vidare-utveckling i deras roll. Han talar samtidigt om integritet som han menar är ett övergripande karaktärsdrag hos tjänstemän. Detta innebär en djupare form av ärlighet som manifesterar sig i att tjänstemannen visar civilkurage. Med civilkurage menar Lundquist att alltid stå för det rätta och goda oavsett överordnades påverkan. ²⁶

Dessa dygder påminner mig delvis om den statliga värdegrunden dock utifrån Lundquists etiska perspektiv. De sex principerna kan identifieras i de dygder som han nämner:

legalitetsprincipen som är representerad av kraven på pålitlighet, rättrådighet och ärlighet. Objektivitetsprincipen finns i kraven på att vara opartisk och rättvis, demokrati i kravet på att

23 Lundquist, Lennart, Demokratins väktare. Ämbetsmännen och vårt offentliga etos. Studentlitteratur, Lund 1998 s. 92

24 Lundquist a.a., s. 94

25 Lundquist, Lennart citerar Carl Arvid Hessler ur Den sanna riddersmännens stat. Politiska tankar i det gamla

Kina, s.100

31

lyda den rådande politiken. Han talar även om effektivitet samt vikten av att vara

lösningsinriktad och tillmötesgående som dygder. Dessa skulle kunna motsvaras av respekt för medborgare samt effektivitet och service. Även dygder som lojalitet och civilkurage är aktuella, lojaliteten kan dock vara en del av legalitetsprincipen medan civilkurage inte finns i någon av principernas innehåll. Civilkurage behandlas av Lundquist när han talar om det offentliga etoset.

Kan Lundquists offentliga etos ha en koppling till människovärdet? Det handlar om att genom att erkänna sina egna värderingar så erkänner man (tjänstemannen) implicit de andras värde. Han hävdar att rättigheterna är något grundläggande för människors förmåga att visa

civilkurage. Frågan om tjänstemännen bör ha rättigheter lyfts fram i ett citat av Joel Feinberg som Lundquist hämtat från en bok av Norton David. Detta är högst relevant i diskussionen kring kopplingen mellan mänskliga rättigheter och människovärdet inom det offentliga etoset.

”Att ha rättigheter tillåter oss att stiga fram som män och se andra i ögonen och känna att vi i några grundläggande avseenden är allas jämlikar. Att tänka på sig själv som rättighetsinnehavare är inte att vara orättmätigt utan tillbörligt stolt, att ha detta minimum av självrespekt som är nödvändigt för att man ska förtjäna andras kärlek och uppskattning. I själva verket är respekt för personer… helt enkelt respekt för deras rättigheter, så att det ena inte kan förekomma utan det andra, och som kallas ”mänsklig värdighet” kan helt enkelt vara den erkända rätten att ställa krav.” ²⁷

Det handlar alltså om rätten att ställa krav och att själva vara respekterade och få möjligheten att reagera mot överordnades felaktiga beslut. Lundquist går så långt i sin analys att han hävdar att när de överordnade vill ha tjänstemän som är tysta och som saknar civilkurage är det som att ta ifrån dem deras rättigheter och implicit deras mänskliga värdighet och på så sätt ”förnedra dem”.28

Den andra kopplingen till mänskliga rättigheter har att göra med kunskapen om mänskliga rättigheter och maktpositionen som tjänstemannen befinner sig i i relation till

samhällsmedlemmarna, som Lundquist kallar dem för. Mänskliga rättigheter nämns i diskussionen kring rättsstaten men även när han talar om demokrativärden som han ställer i konflikt med ekonomivärden. Han menar då att ekonomismen ser på samhällsmedlemmar

27 Lundquist a.a.s.192. citerar ur Norton, David Democracy and moral development. A politics of virtue

32

som annat än medborgare, till exempel brukare, kunder, konsumenter, patienter som en följd av privatiseringsreformen av den offentliga förvaltningen. Han är kritisk till styrningsformen som kallas för New Public Management och menar att det finns ett ökat intresse för

ekonomivärdena men att man däremot förbiser demokrativärden. Det vill säga rättssäkerhet, politisk demokrati och offentlig etik tycks inte gälla inom den offentliga förvaltningen.²⁹ Han påstår även att ”ekonomivärdena betonas och det till den grad att det ibland verkar som om aktörerna inte kände till att det fanns några andra värden att ta hänsyn till.”30 Ekonomismen koncentrerar sig på kostnadseffektivitetsfrågor och produktivitet och även om dessa tillhör det offentliga etoset bör de inte ta mer plats än de andra värdena. Det vill säga att det finns i sådana fall en obalans mellan principer där kostnadseffektivitetsprincipen får en betydande vikt. Han menar att detta är effekten av styrningsformen New Public Management och det fokus som ledningen lägger på kostnadseffektivitet till nackdel för de andra värdena (demokrativärden). En annan effekt som detta har på tjänstemannens roll är att de blir

beroende av sina överordnade och att det därmed blir svårare för dessa att hävda civilkurage i situationer där de överordnade handlar olagligt eller moraliskt fel. Tjänstemannen befinner sig i en utsatt position därför att man har en sämre anställningstrygghet, en individuell

lönesättning, och för att befordran avgörs av överordnade. Den just nämnda effekten härstammar från det fokus som läggs på kostnadseffektivitet på ledningsnivå. I de konkretiseringar av innehållet i utbildningar som getts till chefer de senaste femton åren menar Lundquist att termerna demokrati och etik inte ens fanns med och han kommer fram till slutsatsen att man söker efter chefer som makthavarna tror kan klara av det pressade

ekonomiska läget.³¹

För att förstå tjänstemannens roll som demokratins väktare, så som Lundquist beskriver honom, måste man förstå den position som han har i relation till de andra aktörer som ingår i den offentliga förvaltningen. Han presenterar tre positioner som tjänstemannens har och dessa är: positionen gentemot lagen, gentemot överordnade och gentemot samhällsmedlemmarna. Detta kan också förklaras genom egenskaper som lydnad mot lagen, lojalitet gentemot överordnade och hänsyn mot samhällsmedlemmarna. När etiska dilemman uppstår i

tjänstemannens arbete, uppstår det samtidigt konflikter och dilemman mellan dessa positioner. Vilken av dessa tre relationer bör prioriteras? Bör lagen, den överordnade eller

samhällsmedlemmarna prioriteras? Enligt Lundquist är alla tre viktiga och bör beaktas

29 Lundquist a.a., s. 136

30 Lundquist a.a., s. 137

33

samtidigt. Men vad händer när dessa krav kommer i konflikt med varandra och med vårt offentliga etos? Vad finns det för instrument som kan komma till hjälp för tjänstemannen när dessa konflikter och dilemman uppstår? Lundquist talar om lojalitetskraven och om tre möjliga vägar för att stå för sitt offentliga etos i dessa situationer. Det som jag är intresserad av att ta reda på är hur migranter eller asylsökande identifieras som samhällsmedlemmar och om det framgår skillnader mellan dessa och andra medborgare. För att svara på frågan är det viktigt att förstå tjänstemannens relation gentemot samhällsmedlemmarna, där tjänstemannen samtidigt måste lyda lagen. Bör man vara neutral i relationen till samhällsmedlemmarna och se dem som fall som ska behandlas i princip lika, som rättsstaten kräver (allas likhet inför lagen – saklighet och opartiskhet – som också motsvarar objektivitetsprincipen), - eller bör man visa medkänsla och se på dem som individer som kräver speciell omtanke?³² Här kommer Lundquist med olika exempel på hur detta dilemma kan lösas utifrån olika perspektiv. Om man ser på den klassiska byråkratiska uppfattning som Weber stödjer bör tjänstemannen inte visa någon medkänsla i hanteringen eftersom att det enligt honom inte skulle vara möjligt med tanke på hur förvaltningskonstruktionen ser ut, det vill säga att samhällsmedlemmarna är kategoriserade i grupper i form av problemkategorier och inte individer.³³ Den uppfattning som Lundquist har är att man måste undersöka den konkreta situationen och att både neutralitet och medkänsla bör användas.³⁴

Respekten i bemötanden nämns också som en viktig del i tjänstemannens relation till

samhällsmedlemmarna. Svaret på frågan om migranter mer specifikt, hur relationen påverkas av det faktum att migranter/ asylsökande befinner sig i utsatta situationer och det faktum att de inte innefattas av medborgerliga rättigheter förklaras vidare med hjälp av Lundquist. Han identifierar tre olika samhällsintressen som kan stå i konflikt med varandra: samtliga

samhällsmedlemmar - allmänintresset, intressenter - särintresse och brukare – brukarintresse (särskilt boendeförhållande). Asylsökande kan då tillhöra brukarintresse då frågan om boende till exempel asylboende blir aktuellt. Konflikter och dilemman uppstår ofta mellan dessa kategoriers intressen vilket försvårar tjänstemännens beslutsprocess.35 Han nämner däremot inte något om en differentiering på grund av nationell status, det vill säga medborgarskap. Det finns dock av förklarliga skäl en försvagad position som brukare (missbrukare,

funktionshindrade, flyktingar) och intressenter befinner sig i gentemot samtliga

32 Lundquist a.a., s. 120-121

33 Lundquist a.a., s. 122

34 Lundquist a.a., s. 124

34

samhällsmedlemmar (majoriteten). I Migrationsverkets fall handlar denna relation om den maktposition som myndighetens tjänstemäns har gentemot asylsökande, det vill säga utsatta människor som inte omfattas av medborgerliga rättigheter. Denna position är beroende av den politik som myndigheter styrs av (den rådande migrationspolitiken). Lundquist belyser denna maktposition genom att ta upp ett exempel där en flyktning som hade bott i Sverige i många år begick självmord då hen hotades av utvisning. Migrationsverkets tjänsteman yttrade att hen inte är ansvarig för att pröva innehållet i lagarna även om dessa leder till omoraliska beslut. Lundquist menar att det saknas moraliskt stöd för denna synpunkt.36 Dessutom borde det vara självklart för förvaltningsmyndigheterna i brådskande situationer, där ”lagstiftningen är oprecis eller oklar och inte ger tillräcklig ledning”, att inte bara passivt invänta styrning från politiken utan att de bör ta till vara den kompetens och sakkunskap som finns i

förvaltningen³⁷.

Intressant för mig att se är att Lundquist i dessa situationer även identifierar problem kring saknaden av underlag för etiska ståndpunktstaganden. Han skriver:

”Att i lagstiftning eller professionskoder direkt ange möjligheten till övervägran på rent moraliska grunder har visat sig vara svårt. Orsaken är svårigheterna att precisera entydiga, av alla omfattade, värden att sätta upp mot lydnaden.”³⁸